Административно-территориальное устройство и муниципальные образования

3.2 Административно-территориальное устройство и муниципальные образования
Если государственно-территориальным устройством мы назвали разделения территории федерального государства на субъекты федерации, то процесс дифференциации, разделения территорий субъектов Федерации на нижестоящие таксономические единицы в этих условиях можно именовать административно-территориальным.
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория субъектов Федерации.
Вопросы административно-территориального устройства страны относились к компетенции центральных органов государственной власти и в последний советский период регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года. Сегодня решение этих вопросов относится к ведению субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что проблемы, связанные с территориальными основами местного
самоуправления, вызывают наиболее острые дискуссии. Это связано с целым рядом причин.
Государственная власть на местах организуется в соответствии с административно-территориальным делением, которое имеет несколько иерархических территориальных уровней, что предопределяет соподчиненность в построении единой центральной системы государственных органов. Однако в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны и не представляется возможным определять те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления (параллелизма здесь не должно быть).
Местное самоуправление - это специфический уровень власти, особая форма ее существования, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия органов самоуправления, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления тоже функционируют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.
В свое время, определяя территориальную основу местного государственного управления и самоуправления, законодатели исходили из существовавшего многоуровневого административно-территориального деления. Закон СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР (1990 г.) и закон РСФСР о местном самоуправлении (1991 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, также исходили из сложившегося административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок, район, город (район в городе).

Закон допускал также возможность выделения и других уровней местного самоуправления с учетом местных условий и национальных особенностей. В Российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления. В
ст. 2 указанного закона содержался исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в которых должны были действовать органы местного самоуправления: районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были перенесены на систему местного самоуправления.
По новому подошли законодатели к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления, начиная с октября 1993 г., когда были изданы Указы Президента Российской Федерации о реформировании системы местного самоуправления, принята Конституция РФ и издан Закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (1995 г.).

В Положении об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента России от 26 октября 1993 г., впервые в отечественной теории и практике нашел свое отражение так называемый поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений.
Конституция РФ при решении вопроса о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления, не дает однозначного, четкого ответа. Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституция страны, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию
местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она и не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления. С принятием Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации местное самоуправление обособилось от административно-территориального устройства.
В юридическую практику федеральный закон вслед за Гражданским Кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие муниципальное образование (часть первая Гражданского кодекса вступила в силу 1 января 1995 г., а дата вступления в силу Федерального закона о самоуправлении - 1 сентября 1995 г.).
В глоссарии федерального закона указывается: муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Муниципальное образование составляет тем самым всю совокупность признаков ячейки местного самоуправления. Прежде всего в этом понятии можно выделить две составные части.
Во-первых, установление исчерпывающего перечня квалификационных признаков муниципального проявления: а) населенность соответствующей территории; б) осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.
Во-вторых, изложение открытого перечня субъектов местного самоуправления, в качестве которых выступают: а) городское поселение; б) сельское поселение; в) совокупность поселений, объединенных общей территорией; г) часть поселения; д) иная населенная территория.
Вопрос отнесения отдельных поселений и территорий к муниципальным образованиям конкретизируется в п.1 ст. 12 федерального закона, где указывается, что города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие территории могут быть муниципальными образованиями.
Но этот перечень неисчерпывающий, поскольку другие территории в качестве муниципальных образований устанавливаются и конкретизируются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических, национальных и иных местных традиций. Тем самым в пространственном аспекте местное самоуправление организуется на основе как поселенческого, так и территориального принципа. И все-таки крен взят в сторону усиления поселенческого начала.

Согласно п.1 ст. 12 федерального закона о местном самоуправлении население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Из изложенного следует, что понятие муниципального образования необходимо рассматривать как объемлющее, соединяющее в себе и понятие территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории.
В целом местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется своей массовостью, охватом всей системы населенных мест страны со всей их спецификой и многообразием, традициями и местными особенностями. До 1993 года в Российской Федерации действовало 29445 органов местной государственной власти. В настоящее время на территории России 13669 муниципальных образований.

Каждому из них предоставляются свои возможности в организации народовластия на местах. Они образуют своеобразный каркас, на который нанизываются права, полномочия, собственность, финансы и т.п.
Кроме того, на территории муниципальных образований быстро складывается относительно новая территориальная общность населения, которая представлена микрорайонами в
крупных городах, жилищными комплексами, а также небольшими поселками и сельскими населенными пунктами, где осуществляется территориальное общественное самоуправление (ТОС).

Содержание раздела