Структуризация объектов государственной собственности
Для России современного переходного периода яркими примерами являются государственная собственность на учреждения науки и высшего образования: если бы государство полностью прекратило их финансирование, возможностям будущего экономического роста страны был бы нанесен невосполнимый ущерб. Другой пример негативные социально-политические последствия отказа государства от финансовой поддержки жилищно-коммунального хозяйства в условиях, когда доходы населения не позволяют полностью оплачивать соответствующие услуги.
Интересно, что названная проблема снижения потенциала государства в результате “сжатия” его функций не возникает, если сам потенциал трактовать как сумму традиционных финансовых ресурсов, а не как способность к организации коллективного действия. В этом случае обозначенный экспертами Всемирного Банка первый этап действительно позволяет правительству сконцентрироваться только на хорошо решаемых задачах и параллельно накапливать возможности для роста своего потенциала. Возникающие при этом социальные проблемы и напряжения как бы выводятся за рамки рассмотрения и полагаются не влияющими на этот процесс накопления (или расширения) возможностей государства.
Для современного российского государства вполне актуально именно технократическое видение своего потенциала, хотя в наиболее очевидных случаях оно учитывает и возможность включения в нее социально-организационной составляющей. Однако следствием организационно-пропагандистски неподготовленное “сжатие” государства вызывает адекватное “сжатие” его доходов в силу стремления и граждан, и фирм “уйти из-под” государства в ответ на его уход из привычных сфер предоставления общественных благ. Ситуация грозит “схлопыванием” государства, со всеми катастрофическими последствиями843.
В этой ситуации, следовательно, государству необходимо поддерживать рациональное число объектов государственной собственности, постоянно совершенствуя механизм контроля и управления этими объектами.
Признание сосуществования альтернативных форм собственности в переходной экономике позволяет преодолеть ограниченность неоклассического подхода, предполагающего, что вмешательство государства в случае с провалами рынка будет связано с Парето-улучшением844. Во всех же остальных случаях право частной собственности является наиболее приемлемым, и только приватизация может решить все проблемы неэффективности функционирования экономики. Однако оценка издержек по обеспечению спецификации и защиты прав собственности вполне может привести к выводу о предпочтительности сохранения имеющейся ситуации.
Практически в любой экономике встречаются элементы всех форм собственности. Вместе с тем их соотношение постоянно меняется в зависимости от характера экономического и социального развития. Согласно теории прав собственности, в замкнутом, однородном, технологически статичном обществе издержки организации экономики на принципах, характерных для системы государственной собственности, могут быть достаточно невелики, но стремительно нарастают по мере расширения масштабов экономической деятельности, ускорения технических изменений, усложнения информационной среды.
В результате сторонники теории прав собственности приходят к выводу, что чем сложнее общество, тем важнее для его процветания и просто выживания становится институт частной собственности845.
- Структуризация объектов государственной собственности
В широком смысле основным объектом собственности современного государства является его материальное пространство вместе с заключенными в нем природными ресурсами, то есть земельные площади, недра земли, водная поверхность и воздушное пространство над территорией конкретной страны. Однако в отношении многих из этих объектов невозможно обеспечить исключительность, и фактически они функционируют в режиме свободного доступа при некотором контроле и регулировании со стороны государства, как правило, неэффективном.
Государство является крупнейшим собственником и другого недвижимого и движимого имущества. Ряд объектов недвижимого имущества позволяет считать государство собственником-предпринимателем.
В России согласно ГК РФ (ст. 212) и Закону “О собственности в РСФСР” к государственной собственности относится собственность Российской Федерации (федеральная собственность) и собственность субъектов Федерации. Равной формой признается муниципальная собственность, которая по своей сути также является государственной.
Она включает имущество органов власти и управления РСФСР, ресурсы континентального шельфа и морской зоны, культурные и исторические ценности, средства госбюджета, государственные банки, золотой запас, алмазный и валютный фонд, республиканские пенсионный, страховые, резервные и иные фонды, средства производства в промышленности, предприятия транспорта, связи, информатики, ТЭК, иные предприятия и имущество.
Российскому государству принадлежат 13786 унитарных предприятий и 23099 учреждений846. Оно является участником (акционером) в 2500 АО, представляющих базовые отрасли народного хозяйства, где его доля превышает 25% уставного капитала (в том числе 382 АО 100% акций, 470 АО более 50% акций, 1601 АО от 25 до 50% акций). Кроме того, в отношении 580 АО используется “золотая акция”847.
В федеральной собственности закреплены пакеты акций еще 697 АО, которые производят продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства. Перечень таких АО утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. №784 “О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности, акции которых не подлежат досрочной продаже”. С учетом других актов в собственности РФ закреплены акции 847 АО848.
Таким образом, государственная собственность включает предприятия следующих организационно-правовых форм: казенные предприятия, государственные или муниципальные унитарные предприятия849 и акционерные общества с долей собственности РФ или ее субъектов. Именно данная часть государственной собственности является объектом дальнейшего анализа.
Определение методов управления государственной собственностью требует ее структуризации с целью выделения однотипных групп объектов, для которых целесообразно использовать одинаковые управляющие воздействия. В. Бандурин и В. Кузнецов выделяют три группы объектов по степени значимости и функциональному назначению.
Первая группа объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач, к числу которых следует отнести объекты, прямо связанные с обеспечением обороны и безопасности, функционированием органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной); контролем за природопользованием и охраной окружающей среды, охраной памятников истории и культуры и т.д. В эту же группу должна быть включена большая часть природных ресурсов недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.
На данную группу должно распространяться исключительное право федеральной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять все возможные методы управления, формулируемые исходя из меняющейся политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.
Вторая группа объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического потенциала страны предприятия электроэнергетики, по добыче и переработке нефти и газа, по добыче и переработке драгоценных металлов и камней, радиоактивных и редкоземельных элементов, предприятия авиакосмической техники, атомного машиностроения, по разработке и производству систем вооружения и боеприпасов, трубопроводного транспорта и другие.
Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической ситуации в стране число таких объектов в составе федеральной собственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные формы, причем передача должна осуществляться только на основании критериев эффективности.
Для объектов второй группы наряду с федеральной допустимо существование совместной собственности, например, через закрепление за государством контрольных пакетов акций или специального права, предоставляемого “золотой акцией”.
Третья группа объекты, через которые государство берет на себя функции проведения централизованной социально-экономической политики и социальной защиты населения: учреждения и организации здравоохранения; высшие и средние специальные учебные заведения; общеобразовательные школы; учреждения культуры и искусства; федеральные органы социального страхования и социального обеспечения; учреждения социальной защиты (дома престарелых, реабилитационные центры для инвалидов и др.).
На большинство объектов этой группы должно распространяться полное право федеральной собственности. Вместе с тем цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационализацию расходования федеральных средств, направляемых на соответствующие цели850.
- Управляемость объектов госсобственности
- Поиск эффективных механизмов управления гос. собственностью
- Необходимы и позитивные стимулы.
- Причины регулирования отраслей
- Завышение издержек субъектами естественной монополии
