Поиск эффективных механизмов управления гос. собственностью

Неудивительно в этой связи, что Закон “О государственных и муниципальных предприятиях в РФ” (который должен дополнить соответствующие нормы Гражданского кодекса РФ) до сих пор не принят854.

Поиск эффективных механизмов управления государственной собственностью

Основным элементом механизма управления предприятия с государственным участием является институт государственных представителей. Этими представителями могут быть государственные служащие или иные граждане РФ по договору на представление интересов государства в АО. В настоящее время количество государственных представителей составляет около 2000 человек, из которых 92% работники федеральных органов исполнительной власти, 8% работники различных ведомств.

Привлечение профессиональных менеджеров к управлению государственными пакетами акций носит единичный характер (основные причины неурегулированность оплаты их деятельности, сложный механизм передачи пакетов акций в доверительное управление).
По имеющимся оценкам, этот институт не может быть признан эффективным. Представительство в нескольких АО, отсутствие квалификации, отсутствие материальных (легальных) стимулов, отсутствие внятных (оформленных в договорах) целей представительства, отсутствие механизмов имущественной ответственности для снижения рисков государства, отсутствие отчетности о состоянии дел в АО и принятых решениях и др. резко снижают эффективность деятельности государственного представителя. При этом одинаковые требования предъявляются к АО с разными долями участия государства, хотя возможности влияния отнюдь не равнозначны.

Поэтому управление предприятиями со стороны представителей государства носит формальный и пассивный характер855. По словам бывшего председателя ГКИ А.Коха, в 1996 г. при номинальной стоимости государственного пакета акций в 7 трлн. руб. (а экспертная оценка пакета 1500 трлн. руб.) было получено 120 млрд. руб. в качестве дивидендов, т.е. 2% годовых, что в 10 раз ниже уровня инфляции856.
Иногда деятельность государственных представителей наносит прямой ущерб государству. Так, на ряде стратегически важных для обеспечения национальной безопасности предприятий государственным представителем было допущено размывание федерального пакета акций857. Единичные примеры активного вмешательства представителей государства в деятельность курируемых предприятий в основном связаны с личными качествами государственных служащих.

Таким образом, отсутствие эффективных институтов управления объектами государственной собственности создает ситуацию, когда результаты управления оказываются зависимыми от конкретных личностей.
Весьма низкий уровень управления федеральными пакетами акций 1993-1996гг. обусловил продолжение поиска новых методов управления смешанной собственностью, адекватных реалиям постприватизационного периода. Альтернативой институту государственных представителей в настоящее время могут стать представление интересов государства в АО на договорной основе (для физических лиц институт поверенных в делах государства) и передача пакетов акций в доверительное (трастовое) управление.
Попытки использования других вариантов распоряжения государственным имуществом в основном выразились в залоге государственных пакетов акций для получения кредитов коммерческих банков. Особенности организации залоговых аукционов (например, заявки участников принимал банк, который также участвовал в аукционе) и их результаты позволяют предположить, что государственные органы явились в данных случаях выразителями интересов не общества в целом, а его отдельных членов. Фактически залог акций завершился их продажей, ни по одному из обязательств, обеспеченных залогом акций, кредит не был возвращен государством.

Предполагаемое повышение эффективности деятельности предприятий, акции которых послужили предметом залога, в результате появления частного инвестора, по нашим оценкам, не состоялось.
В настоящее время сделаны лишь первые шаги по организации представления интересов государства в АО на договорной основе: приняты базовые документы для внедрения института поверенных, на базе 3вузов (АНХ при Правительстве РФ, РЭА имениГ.В.Плеханова и Высшей школы приватизации и предпринимательства) начата подготовка таких специалистов из числа госслужащих и предпринимателей, некоторые уже прошли аттестацию. В целом этот механизм пока не работает, главным образом из-за отсутствия конкретных решений в вопросе об источниках оплаты соответствующей деятельности.

В качестве другого варианта повышения эффективности управления государственными пакетами акций рассматривается передача пакетов акций в доверительное (трастовое) управление.
Постановлением Правительства РФ от 7августа 1997г. №989 (редакция от 17апреля 1998г.) были утверждены общие (безотносительно отраслевой специфики) "Правила передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности пакетов акций, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями". Определялось, что доступ к этим операциям могут иметь физические лица, имеющие лицензию на работу с ценными бумагами, и юридические лица, чьи собственные средства составляют величину не менее 20% стоимости передаваемого в управление пакета акций.
Первоочередными объектами доверительного управления в декабре 1997г. стали АО "Востсибуголь", "Хакасуголь". Однако дальнейшее продвижение в этом направлении затормозилось ввиду противоречий, возникших между федеральными органами управления и региональными властями.
Ограниченно или селективно использовались и другие инструменты управления государственными долями. Особо важным объектом, где происходило параллельное внедрение нескольких новых способов управления государственными пакетами акций, стало ОАО "Газпром". Здесь одновременно был заключен трастовый договор с руководителем Правления ОАО на управление 35%-ным государственным пакетом акций и учрежден новый орган представительства интересов государства в компании коллегия, которая должна была действовать в рабочих органах ОАО и руководствоваться Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренных Указом Президента РФ от 28апреля 1997г.
№ 426.
Коллегии представителей государства также действуют в АО "Росгазификация" и РАО "ЕЭС России" (позднее эта практика была распространена и на холдинг "Связьинвест"). В РАО "ЕЭС России" коллегия представителей государства была образована еще в 1992г., но действовала во многом формально, не проходя персонального обновления. Сужение возможностей внутрикорпоративного контроля со стороны государства в РАО "ЕЭС России" во многом было предопределено вхождением президента РАО в число представителей государства, а также и тем, что интересы субъектов Федерации представляли, как правило, гендиректора региональных энергетических компаний.

Эти обстоятельства во многом обусловили высокую степень конфликтности при реформировании этой естественной монополии в 1997-1998гг.
Кроме того, "укрепление" того или иного предприятия (холдинга) с государственным участием иногда происходит за счет вклада в его уставный капитал государственных пакетов акций других предприятий (включение в уставный капитал "Связьинвеста" перед продажей его блокирующего пакета акций контрольных пакетов акций АО "Ростелеком", "Центральный телеграф", ряда других предприятий, аналогично по ряду угольных и нефтяных компаний). Осуществлялась передача пакетов акций в доверительное управление управляющим (центральным) компаниям ФПГ или в управление холдинговым компаниям (ФПГ “Русхим”, РАО “Биопрепарат”, “Носта-Газ-Трубы”, АО “Росмясмолторг”, спецстроительство и др.). В качестве инструмента управления государственной собственностью применяются персональные назначения в Советы директоров постановлениями Правительства РФ или распоряжениями Президента РФ (РАО “Газпром”, РАО “Норильский никель”, нефтяные компании и др.), устанавливается порядок голосования государственным пакетом акций на собраниях акционеров.

В некоторых случаях имела место реструктуризация ("секьютиризация") долгов бюджету, передача в зачет долгов федерального бюджета пакетов акций в некоторые регионы (Москва, Калмыкия, Кировская, Свердловская, Новосибирская области, Красноярский край), а также переаттестация государственных представителей, выявление фактов голосования за размывание федерального пакета.
Все вышесказанное со всей очевидностью свидетельствует о желательности достижения позитивных сдвигов в системе управления принадлежащей государству собственностью в рамках масштабной комплексной реформы всей системы управления государственным имуществом. В связи с данной проблемой Институтом экономики проблем переходного периода был разработан набор мероприятий краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного характера.
По мнению экспертов Института, в краткосрочном плане (срок реализации до 1года) возможно проведение переаттестации государственных представителей с целью выявления тех АО, в которых они голосовали за размывание федерального пакета, и проверка таких предприятий на предмет соблюдения законодательства об АО.

Содержание раздела