Объекты второй группы целесообразно дополнительно классифицировать по величине государственного участия, по степени закрепления государственной доли и по уровню ликвидности. Так, государственная доля в предприятии может составлять: 100% (государственные АО или унитарные предприятия); 75% + 1 акция (квалифицированное большинство акций); 50% + 1 акция(контрольный пакет акций); 25% + 1 акция(блокирующий пакет); "золотая акция".
По степени закрепления государственного участия можно выделить: казенные предприятия; предприятия с закрепленным у государства пакетом акций (не подлежат продаже); предприятия с частично закрепленным госпакетом акций (продажа по постановлению Правительства РФ); предприятия с незакрепленным госпакетом акций (продажа в обычном порядке).
По уровню ликвидности объекты государственной собственности (ГС) делятся на следующие категории:
В целом приведенная классификация позволяет перейти к изложению проблем управляемости объектов государственной собственности.
Отличительная черта государственных предприятий отсутствие права на свободную продажу всех остальных правомочий. Тем самым, во-первых, исключается возможность специализации разных членов “команды” в раздельном выполнении функции принятия риска и функции управления, как это происходит в частных корпорациях. Поэтому государственные агенты не будут распределяться в соответствии с относительными преимуществами, которыми они обладают в выполнении той или иной из этих задач.
Во-вторых, становится невозможно выразить капитализированную стоимость будущих последствий текущих действий менеджмента, т.е. получить рыночную оценку его управленческой состоятельности. В-третьих, происходит ослабление контроля со стороны собственников (налогоплательщиков) за поведением менеджмента, поскольку они лишены права продать свою долю в капитале государственного предприятия. В-четвертых, из-за отсутствия возможностей для поглощений частный рынок оказывается незаинтересован в судьбах государственных предприятий. Он будет уклоняться от участия в их реорганизации851.
Поэтому возможности менеджеров получать разного рода неденежные удовлетворения за счет ресурсов предприятия оказываются намного выше.
Многие исследования зарубежных экономистов по анализу сравнительной экономической эффективности предприятий, находящихся в собственности государства и частных лиц, показывают, что государственные предприятия при прочих равных условиях проявляют следующие особенности: устанавливают более низкие цены на свою продукцию; имеют большие мощности; больше средств тратят на строительство зданий и помещений; используют более капиталоемкие технологии; имеют более высокие операционные издержки; реже пересматривают цены, слабее реагируют на изменения в спросе; производят менее разнообразную продукцию; медленнее осваивают новую технику; имеют более продолжительные сроки службы высших управляющих852.
Исследование Р. Капелюшниковым предприятий российской промышленности в 1997-1999 гг. показало, что предприятия с крупнейшим собственником в лице государства находятся в заметно более тяжелом положении в сравнении с предприятиями других форм собственности853. Они имели более низкие показатели загрузки производственных мощностей (52%) и рабочей силы (75%), две трети предприятий из этих групп оценивали свое текущее финансовое положение как "плохое", каждое второе было убыточным. Эти предприятия чаще других прибегали к бартеру и были лидерами по производству убыточной продукции (на ее долю приходилась почти четверть всего выпуска).
При этом они поддерживали объем производственных мощностей практически на неизменном уровне и увеличивали численность занятых, что можно рассматривать как свидетельство устойчивого нежелания государственных предприятий расставаться с избыточными активами, будь то физический или человеческий капитал.
Характерно также, что доля вынужденных увольнений в общем числе выбытий была у них минимальной 9% против 10-23% в группах предприятий других форм собственности.
Уровень задолженности перед банками у преимущественно государственных предприятий превосходил более чем вдвое тот уровень, который они считали для себя "нормальным". Поэтому неудивительно, что среди государственных предприятий каждое второе предприятие не предполагало обращаться в следующем квартале за получением кредита. Государственные предприятия имели почти вдвое ниже ставку процента, по которой планировали получать кредиты в начале 1999 г. (20%, в сравнении с 35-40% для предприятий других форм собственности). Это позволяет предполагать наличие у них доступа к льготным кредитам, по ставкам ниже рыночных.
Государственные предприятия имели самую высокую долю средств, поступавших из внешних источников, 45%. Скорее всего, причиной этого было предоставление им субсидий со стороны государства. Но их инвестиционные проекты отличались самой низкой рентабельностью, составившей лишь 5%.
Возможно, это свидетельствует о вынужденном характере значительной части осуществлявшихся ими капиталовложений.
Таким образом, в условиях переходной экономики России государственные предприятия в целом сохраняют вышеназванные негативные особенности управления. Кроме того, именно они в наибольшей степени сохраняют стереотипы "нерыночного" поведения и имеют наибольшие препятствия на пути реструктуризации.
Результаты проведенных исследований подтверждают, что в рамках режима государственной собственности особенно остро стоит проблема управления поведением исполнителя. Основные претензии государства как собственника к деятельности менеджеров акционерных компаний с государственным участием сводятся к непрозрачности деятельности как для рядовых акционеров, так и для государства; уменьшению доли “сторонних” акционеров путем осуществления дополнительной эмиссии без их согласия в пользу “своих” инвесторов; перекачиванию материальных и финансовых активов из материнской компании в дочерние, как правило, контролируемые менеджерами или связанными с ними фирмами.
В унитарных государственных предприятиях существуют и свои специфические проблемы управления. До сих пор отсутствует полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности. Анализ деятельности унитарных предприятий позволяет предположить, что их количество явно не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю их деятельности.
Во многом это связано с тем, что отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий. Многие из этих предприятий получили свой статус в основном в силу низкой ликвидности имущества, поэтому их основная деятельность не всегда отвечает интересам государства.
Другая группа проблем унитарных предприятий связана с несовершенством формальных институтов. Так, функции по управлению унитарными предприятиями (равно как при осуществлении полномочий собственника) четко не разделены между федеральными органами исполнительной власти; организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу Гражданского кодекса РФ, не предусмотрена действующим законодательством; с большинством руководителей унитарных предприятий контракты не заключены, а имеющиеся не предусматривают ответственности руководителей. При этом трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.
В соответствии с законодательством руководитель унитарного предприятия имеет широкий круг полномочий в отношении государственного имущества, включая самостоятельное управление финансовыми потоками и использование прибыли. При этом круг полномочий собственника определен исчерпывающим образом. Не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок, что затрудняет контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью.
На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствии действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, заключению инсайдеровских сделок в интересах руководителей, к недополучению доходов в федеральный бюджет.