Обеспечение минимального уровня общественных услуг.

На долю доходов, которые определяются на основе принятия решений на местах, приходится в среднем около 10%, а, кроме того, для некоторых видов этих доходов принимаются решения, касающиеся максимального уровня ставок по налогам, установленных федеральным правительством. Между органами местного самоуправления в Российской Федерации существуют значительные различия. Их экономическая база и стоимость предоставления услуг сильно отличаются друг от друга. В связи с этим возникла необходимость создания доходной базы, включающей в себя как собственные ресурсы в форме собственных местных налогов, тарифов, пользовательских взносов и иных платежей, так и денежные поступления от федерального/регионального правительства.
Что касается собственных местных доходов, то в настоящее время у органов местного самоуправления практически отсутствуют полномочия на автономию и инновации. Почти все налоги собиратся на местном уровне, но направляются в федеральный/региональный бюджеты. Соответственно органы местного самоуправления очень зависят от трансфертов.
В последние два года муниципальные образования страдают не только от собственной слабой доходной базы из-за финансового кризиса 1998 г., который повлиял на общую экономическую деятельность в сфере бизнеса в рамках их юрисдикции, но и от существенных задержек с платежами федерального и региональных правительств по налогам совместного ведения и трансфертам. В результате во многих случаях расчеты между гражданами, предприятиями и различными уровнями управления воплотились в систему задержек платежей, долговых инструментов, платежей взаимозачетами и натуральным продуктом (произведенными товарами или услугами) и т.д.
Эта система повлияла на наполняемость бюджетов МСУ до такой степени, что инновации в сфере неденежных инструментов уступили риску дефолта и неплатежеспособности МСУ. Возникли нарушения собственных систем налогообложения и механизмов цен в экономике, которые позволяют МСУ получать большие доходы и лучше оказывать услуги населению. Но это одновременно мешает динамике развития экономики в целом.
Экономическими обоснованиями осуществления федеральных трансфертов и дотаций могут быть следующие:
1. Решение проблемы отсутствия вертикального налогового равновесия. Федеральное/региональное правительства удерживают основные налоговые поступления, оставляя незначительные налоговые ресурсы органам местного самоуправления для покрытия расходов на местные нужды. Таким образом, межправительственные поступления необходимы для сбалансированности бюджета на уровне органов местного самоуправления.
2. Обеспечение минимального уровня общественных услуг. В связи с проблемами гуманитарного характера федеральные/региональные органы власти должны поддерживать минимальный стандарт по предоставлению общественных услуг во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Регионы, ресурсы которых недостаточны для достижения данного минимального уровня, должны быть субсидированы.
3. Сокращение разрыва в чистых налоговых льготах среди регионов. Юрисдикции некоторых органов местного самоуправления (ОМС) могут иметь больший доступ к естественным ресурсам или к другим налоговым базам, которые не доступны для других. Некоторые ОМС могут испытывать потребность в дополнительных расходах вследствие таких причин, как огромная численность бедного, старого и молодого населения и/или больших территорий.

Чистые налоговые льготы, которые рассчитываются как разрыв между налоговыми возможностями и налоговыми потребностями, часто являются следствием подобных факторов непреодолимой силы, и поэтому такая проблема Lолжна быть разрешена посредством перечислений со стороны федерального/регионального правительства.
4. Воспрепятствование региональному неравенству, возникшему в результате отсутствия мобильности населения. Если население достаточно мобильно и хорошо передвигается по регионам, то разница в сфере предоставления общественных услуг не будет ощущаться, так как люди всегда могут направиться в ОМС-юрисдикции, которые предоставляют более качественные услуги. С возрастанием численности населения в данной юрисдикции льготы, которые каждый человек может получить, будут уменьшаться, и здесь имеет место выравнивание налоговых льгот.

Тем не менее население не достаточно мобильно в связи с такими факторами, как затраты на переезд и проблемы с трудоустройством, отсутствие полной информацией об уровне и качестве общественных услуг, предоставляемых во всех регионах. Отсутствие мобильности среди населения заставляет создавать модели неравномерного развития по регионам, темпы которого все более увеличиваются, тогда как оказывается, что сильные в финансовом отношении регионы экономят и инвестируют больше и развиваются быстрее, чем слабые в финансовом отношении регионы.
5. Решение проблемы внешнего взаимодействия между ОМС. Некоторые общественные услуги могут оказывать влияние на другие ОМС-юрисдикции, например контроль загрязнений (воды или воздуха), автомагистраль, протянувшаяся между регионами, высшее образование (выпускники могут уезжать работать в другие регионы), пожарные службы (могут быть использованы близлежащими областями) и т.д. Без извлечения всей выгоды от этих проектов местные органы не стремятся их инвестировать. Таким образом, федеральное/региональное правительство должно стимулировать инвестиции или обеспечить муниципальные образования финансовыми ресурсами для решения подобных проблем.

Схемы взаимодействия финансовых институтов разных уровней показаны на рис. 16.1, 16.2.

Рис. 16.1. Взаимодействие финансовых систем разных уровней

Рис. 16.2.

В реальной практике в МО должны соблюдаться следующие принципы формирования системы денежных поступлений.
1. Достаточность доходов: органы местного самоуправления должны иметь достаточно финансовых средств, включая денежные поступления, для обеспечения выполнения возложенных на них обязательств.
2. Разработка законодательных основ местного налогообложения и контроль над расходами.
3. Справедливость: размер денежных поступлений должен варьировать непосредственно исходя из местных финансовых потребностей и местных налоговых возможностей.
4. Прозрачность и стабильность: условия формирования бюджета должны быть всем известны; каждый местный орган должен иметь прогноз собственных общих доходов (включая разнообразные поступления), чтобы сбалансировать бюджет. Такие условия должны действовать на протяжении по крайней мере нескольких лет (3—5 лет) для обеспечения долгосрочного планирования на местном уровне.

16.3. Виды межбюджетных поступлений
В основном, существуют два вида субсидий: долевые и недолевые, которые могут быть целевыми и нецелевыми.
1. Целевые субсидии. Они могут называться субсидиями специального назначения, или категориальными субсидиями. Федеральное/региональное правительство определяет те цели, на которые ОМС могут использовать данные средства.

Подобные субсидии часто используются для решения проблем, имеющих чрезвычайно важное значение на уровне федерального/регионального правительства, но не воспринимаемые таковыми органами местного самоуправления. В структуре целевых субсидий выделяют несколько видов:
• сопоставительные субсидии открытого типа. Подразумевается, что ОМС должны расходовать на определенные цели конкретную сумму денег при получении средств сверху. Например, если местные органы власти потратили рубль на образование, то федеральное/региональное правительство также обязано вложить этот рубль.

Согласно сопоставительным субсидиям открытого типа стоимость для провайдера субсидий полностью зависит от поведения получателя. Если расходы ОМС активно стимулируются программой, то и вложения федерального/регионального правительства примут огромные размеры, и наоборот;
• сопоставительные субсидии закрытого типа. Для установления предела стоимости, покрываемой федеральным/региональным правительством, это правительство может определить максимальную сумму, которую будет вкладывать. Данный механизм очень эффективен там, где основная проблема сводится к контролю бюджета;
• несопоставительные субсидии — в данном случае федеральное/региональное правительство предлагает фиксированную денежную сумму с оговоркой, что она будет потрачена на указанное общественное благо. Здесь не требуется, чтобы вложения ОМС соответствовали вложениям со стороны федерального/регионального правительства.
2. Нецелевые субсидии. Такие субсидии не накладывают никаких ограничений на использование денежных средств. Они представляют собой единовременно выплачиваемые субсидии для получающего органа.

Основным оправданием предоставления нецелевых субсидий регионам и ОМС со стороны федерального/регионального правительства является тот факт, что данные средства могут быть использованы для выравнивания налоговых возможностей среди различных органов местного самоуправления для обеспечения минимального (или разумного) уровня общественных услуг. Выравнивающие субсидии могут формировать поступления со стороны федерального правительства непосредственно для ОМС или осуществляться со стороны региональных органов с налоговыми возможностями выше среднего уровня для региональных органов с налоговыми возможностями ниже среднего уровня.

Содержание раздела