Рамки для установления межправительственных перечислений

Нецелевые выравнивающие субсидии приобретают характер всеобщего разделения доходов. Формулы, применяемые для распределения выравнивающих поступлений для ОМС, играют огромную роль для функционирования системы, основанной на неограничивающих субсидиях. В законодательстве Российской Федерации используются другие термины: дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов; субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджет другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

16.4. Рамки для установления
межправительственных перечислений
Отправным пунктом установления надежной и стабильной базы для финансов и, таким образом, для действий муниципалитетов в областях, находящихся в их компетенции, могут служить рекомендации министров Совета Европы. Рекомендации (№R (91)4, 1992) Выравнивание ресурсов между органами местного самоуправления рекомендуют правительствам стран-членов ЕС:
1) создать финансовые системы, которые выравнивают бремя местного налогообложения таким образом, что позволяют органам местного самоуправления, если они желают, предоставлять совершенно одинаковый ассортимент и уровень услуг, устанавливая при этом одинаковые ставки местного налогообложения;
2) удостовериться в том, что подобное выравнивание налоговых возможностей не подрывает местную автономию путем побуждения органов местного самоуправления на практике предоставлять одинаковый уровень услуг или применять одинаковые ставки налогообложения;
3) выработать мероприятия по выравниванию, чтобы как можно больше привлечь местные органы к участию, и если местный орган состоит более чем из одного уровня, то предусмотреть возможность применения целей выравнивания ко всему ассортименту местных услуг и ставок налогообложения в данной области;
4) при оценке нужд органов местного самоуправления на расходы принимать во внимание, по мере возможности, демографические, географические, социальные и экономические характеристики, которые приводят к различиям в затратах на них;
5) удостовериться в том, что расчет нужд с разными затратами не принимает во внимание разницы в эффективности;
6) основывать системы оценки нужд на объективных критериях, над которыми отдельные органы местного самоуправления не имеют прямого контроля;
7) помнить, что ради процесса выравнивания должна быть предпринята попытка соотнести значение, придаваемое индивидуальным показателям нужд, с объективным доказательством касательно цен из расчета за единицу;
8) поскольку оценки нужд включают в себя оценочные суждения относительно значения, придаваемого различным показателям нужд, идентифицировать и проверить подобные суждения, проконсультировавшись с представителями заинтересованных органов местного самоуправления или их ассоциациями;
9) принимая в расчет вышеперечисленные требования, для создания атмосферы понимания и подотчетности стремиться к тому, чтобы модели оценки нужд были как можно более упрощенными;
10) удостовериться в том, что оценки нужд сохраняют свою стабильность как посредством ограничения ввода изменений в информацию, используемую на протяжении одного года, так и путем недопущения модификаций в методе оценки из года в год. Таким образом, изменения в оцененных нуждах отражают реальные изменения ситуации в органах местного самоуправления;
11) помнить: менее вероятно то, что выравнивание с помощью субсидий может создать неблагоприятную ситуацию между местными органами, но там, где возможности местного налогообложения варьируют настолько значительно, что полное выравнивание ресурсов обходится слишком дорого, чтобы его можно было достичь с помощью правительственных субсидий, попытаться предпринять меры по разделению ресурсов, при котором часть налоговых доходов богатых органов переходит к менее богатым;

12) там, где существует более одного местного налога, признать необходимость в выравнивании каждого налога до тех пор, пока ни один налог не будет доминирующим и местные органы практически не будут обладать полномочиями относительно баланса между различными налогами;
13) признать, с одной стороны, несовершенство как инструмент выравнивания определенных субсидий, выделяемых как фиксированный процент от стоимости определенного вида услуг, а с другой — угрозу свободе местной политики, состоящую в дифференцированных определенных субсидиях, приспособленных к нуждам в расходах для отдельных органов (кроме того, когда местный орган должен выполнять представительскую функцию, предписанную федеральным/региональным правительством, что не может быть профинансировано общей субсидией);
14) не отвергая вложения, которое могут составить определенные субсидии, отдавать предпочтение во многих случаях общим субсидиям по причине их всестороннего подхода к выравниванию и вследствие их большей гибкости;
15) в целом выработать мероприятия по выравниванию ресурсов по мере возможности, чтобы создать общие стимулы для действий, соответствующих целям системы развития МСУ.

16.5. Цели финансовых отношений между различными
уровнями управления в Российской Федерации
Для органов местного самоуправления в Российской Федерации целью мер по распределению межправительственных денежных перечислений является создание условий для повышения эффективности деятельности местных органов. Это будет способствовать как установлению лиц, избегающих уплаты налогов, так и развитию базы налогообложения для каждого федерального налога, проценты с которого должны поступать в местные бюджеты. Данные мероприятия приведут к росту доходов на всех уровнях бюджетной системы.
К тому же четкая фиксация собственных источников дохода в пользу муниципальных образований (включая процент федеральных налогов, установленный на постоянной и долгосрочной основе) позволит местным органам осуществить долгосрочное планирование экономического и социального развития муниципальных образований, стабилизировать социальную и политическую ситуацию в регионах и восстановить доверие населения к правительственным структурам.
Отсутствие регулирования межбюджетных отношений создает настроение зависимости в бюджетной сфере, тем самым убивая мотивацию соответствующих государственных органов власти и местных органов к расширению собственной доходной базы и препятствуя долгосрочному экономическому планированию и развитию территорией, и более того, усугубляя сложную ситуацию обыкновенных россиян, подавляющее большинство которых проживает и работает на территориях муниципальных образований.
Предлагаемые меры преследуют несколько основных целей.
1. Стабилизировать местные бюджеты и сохранить социальный и политический баланс на территориях муниципальных образований Российской Федерации.
2. Нормализовать отношения между бюджетами всех уровней (федеральный — региональный, федеральный — местный, региональный — местный) на данном этапе и в ближайшем будущем.
3. Повысить уровень сбора налогов и иных платежей, прежде всего путем увеличения ответственности и активности местных органов власти в области развития доходной базы местных бюджетов и бюджетов на других уровнях.
4. Создать базу для будущего построения эффективной системы межбюджетных отношений и налогового законодательства, обеспечив политическую и экономическую интеграцию государства во взаимодействии с реальным федерализмом и реальным местным самоуправлением в Российской Федерации.
Важное значение в достижении перечисленных целей играет совместное рассмотрение органами государственной власти и органами местного самоуправления дополнений к целому пакету законов и постановлений, которые в целом устанавливают финансовые рамки. Это позволит создать в ближайшем будущем в сфере межбюджетных отношений оптимальную систему формирования бюджетов всех уровней.
Государственная политика в сфере местного самоуправления утверждена Указом Президента РФ № 1370 от 5 октября 1999 г. Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Указ устанавливает систему концепций, относящихся к целям, приоритетам, задачам и принципам государственной политики в области развития местного самоуправления, а также механизм ее внедрения.
Раздел 2 этого документа отмечает, что в ряде случаев местные органы не имеют возможности осуществлять свои полномочия, обусловленные Конституцией РФ, в частности в том, что касается формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов, управления муниципальной собственностью. Более того, в городских, сельских поселениях и на других территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом на их установление обладают исключительно представительные органы местного самоуправления.

Содержание раздела