Бюджетный процесс

7.4 Бюджетный процесс
Поскольку бюджет - отражение определенной деятельности органов местного самоуправления, постольку его планирование, утверждение, исполнение и оценка результатов исполнения составляют процесс, называемый бюджетным. Согласование бюджетных вопросов происходит и по горизонтали, и по вертикали, соответственно субъектами бюджетного процесса выступают органы власти и управления.
По вертикали согласование бюджетных вопросов происходит прежде всего между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Степень самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса зависит во многом от системы государственного устройства, избранной для конкретной страны. Как правило, наиболее широкие полномочия органов местного самоуправления в области бюджета предусмотрены в странах с федеративной системой организации власти, поскольку в основу построения финансовой системы там также положен бюджетный федерализм. Основными качественными характеристиками бюджетного федерализма являются:

разграничение доходов между бюджетами различных уровней в государстве в соответствии с разграничением на законодательном уровне;
стремление к самодостаточности всех территорий;
самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).

Роль центральных органов власти, как правило, сводится к установлению предельных норм налогообложения и общих принципов налогообложения. Причем принципы бюджетного федерализма в отношении органов местного самоуправления сегодня приняты практически во всех развитых странах, включая и унитарные государства (Япония, Франция, Финляндия и др.), закреплены в Европейской хартии местного самоуправления.
Не менее важно определение субъектов бюджетного процесса по горизонтали, внутри самого муниципального образования. Обычно ими выступают на различных стадиях процесса все органы местного самоуправления. Так, на начальном этапе - этапе планирования - оно должно осуществляться плановыми органами в виде определения целей и приоритетов развития. На следующей стадии, при планировании расходной части бюджета, планирование осуществляют финансовые органы, основная задача которых перевести цели, установленные на предыдущем этапе в определенные финансовые показатели и подобрать необходимые доходные источники. Утверждение бюджета и отчета о его исполнении везде отнесено к ведению представительного органа местного самоуправления.

Исполнение бюджета - дело отраслевых структур администрации. Принципиально важно четкое разделение полномочий между органами местного самоуправления, поскольку от этого зависят качественная разработка и исполнение бюджета.
Бюджетный процесс в традиционном для нашей системы понимании сводился к сбору заявок по отраслям, на основе которых верстался план экономического развития территории. Затем под этот план подбирались доходные источники и происходила защита его перед вышестоящим органом власти. При подобном подходе практически все средства стягивались вверх, а расходование оставшихся ресурсов строго регламентировалось.

Попробуем данный процесс разложить на этапы.
На первом этапе происходит формирование расходной части бюджета путем защиты своих интересов отраслевыми ведомствами. Причем планирование происходит сразу пообъектно с указанием объемов финансирования. Если проследим интересы отрасли, то увидим, что они не всегда совпадают с интересами муниципального образования в целом.

С другой стороны, представители отрасли всегда стараются завысить финансирование, поскольку заинтересованы в получении как можно более крупного муниципального заказа.
Планирование расходной части из процесса определения задач развития всей территории муниципального образования превращается в процесс увязки интересов отдельных отраслей муниципального хозяйства. При этом выхолащивается сущность муниципального заказа, призванного оптимизировать расходы органов местного самоуправления. Поэтому при подобном подходе к планированию:

происходит подмена истинных целей развития территории интересам совокупности отраслей и муниципального хозяйства;
для капитальных вложений будут избраны не самые необходимые объекты, а те, которые требуют наибольшего вложения средств;
практически невозможно проконтролировать эффективность самих
вложений.

Спланированный таким образом бюджет поступает на утверждение представительного органа местного самоуправления. Обычно подобное утверждение также сводится к отраслевому пообъектному лоббированию и еще больше усугубляет и без того недостаточную комплексность в планировании деятельности органов местного
самоуправления.
Яркое проявление волюнтаризма - последующий этап согласования бюджета в вышестоящем органе власти. Тем более дико он смотрится в условиях местного самоуправления при разделении предметов ведения, поскольку согласованию подлежат не только расходы, связанные с исполнением государственных полномочий, но и собственные доходы и расходы местных бюджетов. В результате бюджет утверждается вышестоящим органом государственной власти, задачи которого не имеют ничего общего с задачами муниципального образования, что, естественно, приводит к резкому перераспределению средств в пользу задач, решаемых органом государственной власти.
На следующем этапе, при исполнении бюджета при подобной системе, бюджет подвергается контролю и пересмотру в ходе его исполнения, что окончательно
уничтожает какую-либо самостоятельность местных бюджетов, превращая их в сметы расходов. И завершается бюджетный процесс оценкой результатов и планированием бюджета следующего года на основе предыдущего или, как принято говорить, от достигнутого. Происходит это опять же не на основании плана развития территории, а по факту выполнения.

Подобная схема бюджетного процесса порочна прежде всего потому, что она полностью губит всякую инициативу органов местного самоуправления в деле саморазвития и, что самое главное, не позволяет грамотно организовать комплексное развитие территории.
Грамотно построенный бюджетный процесс должен исходить прежде всего из тщательно организованного хозяйственного планирования развития территории муниципального образования, поскольку сам бюджет - лишь механизм развития территории.
Важнейшая составляющая грамотно построенного бюджетного процесса - его структурное и нормативное обеспечение. Иначе говоря, цели, обозначенные в виде приоритетов развития муниципального хозяйства, должны найти свое нормативное закрепление в документах, принимаемых органами местного самоуправления, и обеспечиваться соответствующими структурами. Нормативное регулирование бюджетного процесса должно охватывать все его стороны, а следовательно, необходимо кратко раскрыть основные его этапы.

Содержание раздела