Характер бюрократии и влияние лидеров
Во-первых, сложность современного руководства затрудняет действия лидеров на фоне реальной иерархии; это может происходить в ущерб эффективности их правления, т.к. стремясь обеспечить согласие, они должны периодически менять состав правительства и контролировать деятельность министров, создавая тем самым атмосферу подозрительности, которая не укрепляет, а скорее подрывает эффект работы окружения лидера и доверие к исполнительной власти. С другой стороны, лидеры редко попадают в подчинение коллективной воле своих сотрудников; это происходит только тогда, когда не конкретные правительственные механизмы, а общий характер политической системы создает потребность в высоком уровне консенсуса на всех ступенях.
Окружение лидера усиливает его влияние, ведь лидеру нужны каналы воздействия на общество; однако различия в методах принятия решений во "внутреннем круге", [c.103] безусловно, не столь широки, как может показаться из формальной структуры. С одной стороны, многие лидеры имеют возможность мобилизовать правительство на реализацию своих целей, но с другой стороны, особенно в период стабилизации режима, лидер не в силах манипулировать членами своего окружения как простыми подчиненными.
Природа исполнительной власти накладывает на лидеров ограничения, которые невозможно обойти без серьезного риска и больших усилий.
Характер бюрократии и влияние лидеров
Если правительства это "руки" лидера в его усилиях по воздействию на общество, то бюрократия орудия, инструменты в чистом виде, которые лидеры должны использовать и на которые они должны полагаться. Таков общепринятый взгляд на государственную администрацию, ведь без бюрократии лидеры и правительства лишаются прямого воздействия на общество, которым руководят. При этом возникает вопрос: сколь велика помощь бюрократии лидерам и политикам в их воздействии на общество?
Анализировать это следует в общем контексте вопроса, а именно, сознавая, что обязательно существует определенный разрыв между политиками и администраторами, что деятельность администраторов не исчерпывается только реализацией, что различия в энергии и напористости администраторов неизбежны.
Общие условия реализации государственной бюрократией решений лидеров
"Помощь", которую бюрократия может оказать лидерам, зависит в значительной степени от реалистичности преследуемых целей. В этом случае можно выделить четыре фактора внутри государственных служб, влияющих на лидерство.
Первый из них компетентность: административный персонал должен быть восприимчив к проблемам, решения которых ждут от него лидеры. Должны иметься умелые администраторы, включая законодателей, менеджеры и экономисты, квалифицированные специалисты в науке, здравоохранении, сельском [c.104] хозяйстве и промышленности. Ясно, что акцент зависит от требований лидеров.
Но компетентность в любом случае представляет собой существенный фактор, требующий значительных затрат на инфраструктуры и персонал задолго до начала реализации политики.
Второй фактор связан с организацией управления. Нужные результаты не достигаются, если внутренняя организация государственных служб либо рыхлая, либо, напротив, тяжеловесная.
Поэтому внутри них должна быть разумная организация горизонтальных связей, столь же важных, как и вертикальные. Следует искать оптимальный компромисс между конфликтующими целями, устранять ситуацию, когда одни органы действуют эффективнее, чем другие (именно это часто происходит в коммунистических бюрократиях).
Третий фактор тесная связь между бюрократией, с одной стороны, и лидером и правительством с другой. Государственные служащие должны быть такими, чтобы на них можно было положиться.
Но все зависит от того, какие требования предъявляются государственным служащим: если они завышены, это деморализует. Сложность объясняется различием между карьерой государственных служащих и карьерой политика. Когда политик приходит "извне", возникают трения.
Воспитание лояльности государственных служащих различными средствами, но не в ущерб инициативности таково очевидное требование, если лидеры ожидают от бюрократии помощи в достижении своих целей.
Четвертый фактор: бюрократия должна быть тесно связана с населением, таким образом трудности в реализации задач сводятся к минимуму. Сейчас ведется жаркая дискуссия между сторонниками децентрализованной системы (лучше реагирующей на нужды населения) и сторонниками концентрации чиновников в центре (более четкая реализация решений лидеров).
Эти четыре условия нелегко выполнить: некоторые из требований противоречат друг другу, а общие издержки мешают их удовлетворить. В самом деле, мы пока не знаем, как [c.105] реализовать некоторые цели, поскольку мы не уверены в методах достижения желаемых результатов.
В жизни изменения к лучшему происходят постепенно, "порциями", методом "проб и ошибок", а не на основе "великих принципов", многие из которых, как показало прошлое, расплывчаты и непрактичны.
Проблемы, поставленные современными бюрократиями, связаны с социальными и экономическими трудностями их стран.
Компетентность персонала, например, зависит от уровня системы образования в государстве. Установлено, что государственные чиновники в "третьем мире" гораздо коррумпированнее, чем на Западе.
Если они находят, что оплата их труда слишком низка, то пытаются "заработать" на правах, которые дает им положение.
Говоря в целом, чем беднее страна, тем менее эффективна бюрократия, хотя свою роль играют и другие факторы. Но именно там, где социальные и экономические проблемы более серьезны, ощущается большая потребность в использовании бюрократии для реализации перемен.
Велик спрос на бюрократию и в передовых промышленных странах: разветвленная система социального обеспечения, комплексное экономическое регулирование, характерное для них (даже для самых экономически "либеральных", как США), требуют искусной и широкой сети государственных служб. Требования к ним растут, одновременно повышается и эффективность бюрократической машины
Это не значит, что для других стран такие бюрократические машины "излишни". Скорее, просто недоступны.
Слабость бюрократии в "третьем мире" не только следствие, но отчасти и причина экономической и социальной отсталости. Низки требования, предъявляемые к бюрократии; рост же этих требований приведет к ее совершенствованию и улучшению жизни населения, а посему должен стимулироваться.
Лидеры государств "третьего мира" оказывают давление на бюрократию в попытках улучшения социально-экономических условий. Следовательно, требования к бюрократии повышаются, но это негативно сказывается на ее моральном состоянии и [c.106] дееспособности.
Так образуется противоречие между относительно низкой эффективностью бюрократии в слабо развитых странах и требованиями, которые к ней предъявляются в попытке улучшить условия жизни этих стран.
Итак, все лидеры сталкиваются со структурными проблемами, связанными с бюрократией, хотя проблемы и ограничения отличны друг от друга в обществах различного типа. В целом эти ограничения свидетельствуют, что данная страна может в данный период времени достичь лишь определенного уровня эффективности в реализации задач.
Конечно, лидеры (особенно те, кто ставит цели, превосходящие цель предшественников) стремятся к максимуму; в известной мере они могут попытаться подчинить себе "мускулы" бюрократии. Но их надежды в большинстве случаев остаются несбыточными
Перегрузка административных органов универсальная проблема, поскольку запросы почти везде превышают возможности административных структур, зависящие от компетентности персонала, уровня организации служб и характера связей между правительством и населением.
Могут ли лидеры улучшить условия деятельности бюрократии?
Общепризнанно, что эффективность бюрократии не отмечена неким предельным уровнем, и лидеры в силах увеличить ее. Добиться этого пытались столетиями Римская империя, Франция и Пруссия примеры государств с развивавшимися веками бюрократическими системами.
Однако перемены происходят медленно, а потребность в них в настоящее время становится все насущнее.
Новые лидеры имеют в своем распоряжении два типа инструментов, с помощью которых можно повысить эффективность деятельности бюрократического аппарата. Один тип персональный: лидеры могут использовать свой авторитет, своих последователей среди населения и внутри самой бюрократии для усиления лояльности и рвения со стороны государственных служащих. Такая стратегия приносит определенную пользу, особенно на начальном этапе.
Видимо, это одно из преимуществ, [c.107] которым лидер пользуется в период "благосклонности". Но это временная стратегия, должны произойти структурные изменения в администрации.
Самое простое и самое очевидное из них состоит в осуществлении мер по повышению лояльности администраторов при одновременной угрозе применения санкций против тех, кто не подчиняется; декларируется борьба против коррупции и нелегальной деятельности противников нового правительства.
Такие меры скорее эффектны, чем эффективны, если им не сопутствует процесс систематической подготовки новых государственных служащих. Поэтому лидеры избегают вносить коррективы в компетенцию государственных чиновников, заставлять их делать то, на что они не способны или вести себя несвойственным им образом. Коммунистическим лидерам, пожалуй, удалось до определенной степени изменить характерные черты деятельности бюрократии в странах, где они приходили к власти, но лишь ценой многолетнего и упорного давления, бесчисленных персональных перестановок и смены общественно-политической атмосферы.
Лишь изменив государственную идеологию, коммунистическим лидерам удалось кое-что изменить в привычках государственных служащих. Но успех в конечном счете оказался неполным.
Самые эффективные преобразования те, что направлены, помимо подбора и подготовки кадров, на систематическое изучение возможностей укрепления связи лидеров с правительством. Но следует признать, что такое "укрепление" возможно лишь до определенного уровня и в ограниченном объеме. Государственные службы не могут сразу почувствовать себя среди населения как "рыба в воде".
Это медленный процесс, особенно, когда сильны предубеждения против бюрократии и когда превалируют "анархистские" и антигосударственные традиции. Поэтому лидеры должны сознавать, что их усилия по изменению бюрократических структур принесут результат только в относительно далекой перспективе и что проведение их политики не должно полностью зависеть от реформ, которые поначалу могут быть разрушительными. [c.108]
Конечно, реформы не увенчаются успехом, если не учитывается положение самой бюрократии и, в особенности, социально-экономическая и политическая специфика страны. Поскольку "неэффективность" административного аппарата тем выше, чем слабее социально-экономическая инфраструктура, только улучшение последней может принести желаемые результаты.
Важным моментом является совершенствование и политической инфраструктуры, о чем будет сказано ниже. Предпринимаемые шаги должны быть полностью согласованы друг с другом. Развивающиеся страны могут в определенной мере рассчитывать на приглашение государственных чиновников из-за рубежа.
Но такое средство борьбы с трудностями носит временный характер.
Бюрократия важный элемент в процессе реализации лидерами своих целей. На его пути стоит множество ограничений и препятствий, преодолеть которые не просто. Обусловлены они отнюдь не нежеланием бюрократии реализовывать цели лидеров.
Бюрократия в любом случае не однородна. Неправомерно говорить и о присущей бюрократии неэффективности.
Если таковая имеет место, то причина в неудовлетворительных условиях (включая отсутствие возможностей обучения). Лидеры должны понимать, что такой инструмент, как находящаяся в их распоряжении бюрократия, не поможет им добиться больше, чем определенное количество результатов в определенный период времени. Этот инструмент может быть усовершенствован, но постепенно. Влияние лидера зависит от структур бюрократии.
Лидеры не безвластны в их использовании, но степень их власти часто переоценивается, чем наносится ущерб самим лидерам.
Структуры политической системы и влияние лидерства
Несомненно, успех политики лидеров зависит от реакции населения, от которого ждут не протестов, а поддержки. Часто полагают, что сила поддержки в значительной мере зависит от существования соответствующих структур и институциональных механизмов внутри общества.
Если эти структуры не помогут лидерам успешно реализовать свои цели и мобилизовать [c.109] население, возникает широкая оппозиция, которая станет определяющим фактором; если, напротив, структуры помогут лидерам сделать свои цели популярными среди населения, то они могут быть реализованы (конечно, при отсутствии внешних препятствий).
Этот "волюнтаристский" и "оптимистический" взгляд относительно структур стимулировал усилия лидеров, придерживающихся различной идеологии, по созданию организаций, прежде всего политических партий, которые служили бы каналами коммуникации и инструментами укрепления поддержки. Правда, как свидетельствует опыт, результаты часто вызывают разочарование. Иногда это объясняется наличием других структур, нацеленных на формирование у людей позиций и образа мыслей, противоположных целям лидера.
Остается несколько неясным, могут ли лидеры создать эффективные структуры, которые окажут км немалую помощь.
В попытке прояснить данный вопрос последовательно проанализируем роль трех типов структур: тот, что "естественно" развивается внутри общества и особенно силен в странах с традиционным укладом и в развивающихся странах; тот, который "создан людьми" (но не лидером) и превалирует в западных обществах; тот, который создан лидерами и характерен для коммунистических стран (по крайней мере, на первых порах) и многих стран "третьего мира".
"Естественные" структуры и влияние лидерства
"Естественными" структурами могут быть названы те, которые существовали в обществе достаточно долгое время и источник происхождения которых остается неопределенным. Эти структуры формируются группами скорее специального, чем политического характера, но они оказывают большое политическое влияние, особенно в силу мощных уз лояльности внутри этих групп.
Эти структуры включают в себя, в частности, племенные и этнические группы, религиозные организации; в некоторых старых промышленных странах, например, Великобритании, подобным характером часто отличаются организации рабочего класса.
"Естественные" структуры имеют два основных и взаимосвязанных свойства: они могут рассчитывать на массовую лояльность членов групп; связь между группой и ее членами [c.110] основана скорее на эмоциональных узах, чем на рациональных идеях и целях. Члены "естественных" структур принадлежат им как бы с момента рождения и растут вместе с другими членами этих групп. Создаются прочные образцы отношений, которые обычно носят исключительный характер привязанности; группы существуют не потому, что они что-то делают, а потому, что они есть.
Внутри них развивается культура и идеология, регулирующие образцы поведения членов групп и реализующиеся средствами морального давления, а в случае несоответствия средствами принуждения. Но эта "идеология" нацелена скорее на сохранение сплоченности группы, чем на достижение целей и решение задач.
Отношения между членами группы и ее лидерами основаны на лояльности. Процедуры отбора лидеров складывались постепенно. Глава племени, этнической группы и религиозной организации определяется на основе механизмов, подлежащих сомнению не больше, чем кодекс поведения, регулирующий отношения между членами группы, поэтому лидеры могут рассчитывать на лояльное подчинение.
Однако существуют четкие ограничения власти лидеров, обусловленные нормами и обычаями группы. Лидер группы не в праве переступать границы традиционных полномочий.
Следовательно, его возможности в принятии решений не безграничны; в частности он не может менять обычаи, регулирующие поведение членов группы.
Фактор лояльности внутри "естественных" структур воздействует на положение и власть общенациональных лидеров в тех обществах, где такие структуры преобладают. Как правило, общенациональные политические лидеры могут извлечь пользу из лояльности, будучи лидерами "естественных" групп или входя в тесный союз с их лидерами. Учитывая характер "естественных" структур, а также их конфигурацию, не всегда вписывающуюся в национальные границы, можно предположить, что общенациональные лидеры скорее несут ущерб, чем извлекают пользу от существования сильных традиционных групп. Во-первых, общенациональные лидеры сталкиваются с оппозицией и [c.111] игнорированием своих попыток строительства нации.
Может возникнуть напряженность и даже столкновения (чему будут способствовать пользующиеся симпатией лидеры "подавляемых" групп). Во-вторых, общенациональные лидеры не должны абсолютизировать лояльность "естественных" структур в успешном проведении политики: порой, если не всегда, они будут испытывать затруднительность давления ради достижения своих целей на собственную группу или на другие группы, с которыми лидеры связаны.
Цели общенационального лидера станут вызывать подозрения, их будут рассматривать как покушение на традиции.
Итак, "помощь" общенациональным лидерам со стороны "естественных" структур достаточно ограничена. Она иссякает с течением времени, если только лидеры не принимают решение изменить внутренние отношения в стране.
Пока общенациональные лидеры выступают в роли "менеджера", они воспринимаются членами "естественных" структур и могут извлечь пользу из традиционной лояльности. Как только общенациональные лидеры пытаются достичь большего, осуществить социальные перемены, "естественные" структуры становятся помехой на их пути, и обращаться за поддержкой приходится к другим структурам.
"Искусственные" структуры и влияние лидерства
Многие политические структуры, в узком смысле слова, "созданы человеком", так как политики долгое время ощущали потребность в институтах, которые помогли бы им прийти к власти и оставаться в должности. Можно выделить три типа "искусственных" структур: формальные политические институты, такие как ассамблеи, органы местного управления, суды и даже общенациональная исполнительная власть; неформальные и неофициальные политические организации, такие как политические партии; иные неофициальные организации, которые связаны с политической жизнью и играют в ней немалую роль, например, профсоюзы, женские и молодежные организации, группы интересов.
Конечно, все они преследуют цели более широкие, чем поддержка лидеров или рекрутирование политической элиты, а некоторые организации нацелены на ограничение сферы [c.112] деятельности лидеров и контроль за ними. Но во всех случаях, в противоположность естественным структурам, "искусственные" структуры имеют определенную цель, например, организацию политической системы в соответствии с теми или иными принципами (формальные государственные институты) или защиту какой-то части общества (группы интересов).
В "искусственных" политических структурах поддержка и лояльность определяются не эмоциональными узами между членами, а нацеленностью на достижение определенных результатов. Связь между "искусственными" структурами и большинством их членов является поэтому более специфичной, более инструментальной и зачастую более слабой.
Граница между "естественными" и "искусственными" политическими структурами не всегда очевидна. Порой в "искусственных" структурах пытаются насадить те же образцы отношений, что существуют в "естественных" структурах. Например, группы, организуемые для защиты меньшинств, частично основаны на узах лояльности, свойственных тем людям, которые принадлежат к одной этнической группе; добровольные организации, основывающиеся на идеях религии, приписывают часть своей растущей и постоянной поддержки естественной лояльности общества к этой религии. Политические партии могут извлекать пользу от такого переноса лояльности из этнических, религиозных или классовых групп.
Подобным же образом поддержка создаваемых государством "искусственных" институтов черпается из национальных чувств.
Но в целом отличия "естественных" и "искусственных" структур имеют тенденцию увеличиваться, поскольку политика вторых адресована всему обществу, а не отдельной ее части. В этом смысле "искусственные" структуры делают политику "общенациональной" и этим помогают лидерам бороться с узкогрупповыми тенденциями, свойственными "естественным" структурам. Однако "искусственные" структуры зачастую не в силах обеспечить столь же мощную лояльность, которая характерна для "естественных" структур.
В конфликте между "естественными" и [c.113] "искусственными" структурами граждане могут оказать большую поддержку "естественным", а не государственным структурам, будь то формальные организации, предусмотренные конституцией, или неформальные, такие как политические партии или группы интересов.
Помощь, получаемая общенациональными лидерами от "искусственных" структур, зависит от того, насколько эти структуры конкурентны перед лицом естественных структур. Если превосходство налицо, лидеры могут извлекать пользу из развития "искусственных" структур, как конституционных, так и "неофициальных".
Однако не все однозначно, ибо эти структуры часто создаются для ограничения власти лидеров. Представительные органы могут помочь сделать политику "общенациональной", но могут также попытаться сделать лидера подотчетным; политические партии могут содействовать лидеру в обеспечении общенациональной поддержки, но с другой стороны, обязывают его считаться с влиятельными политиками в партии на региональном и национальном уровнях.
Игра политиков обретает общенациональный масштаб, она перестает основываться на традиционной лояльности, но лидеры оказываются заложниками "искусственных" структур. Так, в отчетливо выраженной двухпартийной системе общенациональные лидеры временно могут пользоваться преимущественным влиянием, но в условиях многопартийной системы они зачастую не властны над теми, кто принимает внутрипартийные решения.
Влияние лидерства и создание новых структур самими лидерами
Потребность преодолеть подобные ограничения ведет общенациональных лидеров к созданию новых структур, например, подчиненных им "персонализированных" политических партий. В случае удачи подобных действий общенациональный лидер способен преодолеть сектантство традиционных групп, не испытывая при этом ограничивающего воздействия со стороны существующих партий и полномочных ассамблей. Но данная задача трудна, ибо речь идет о партии, которая вместе с подчиненными ей организациями смогла бы обеспечить широкую поддержку населения и наладить эффективное подкрепление политики лидера. [c.114]
Новые организации, однако, рискуют быть еще более формальными, чем существующие, быть активными в центре, но слабо проявляться на периферии. Монархи прошлого создавали для решения проблемы бюрократические органы в провинциях. В XX веке с этой же целью иногда использовались военные.
Хорошим инструментом могут быть политические партии, которые, имея ответвления по всей стране, на рабочих местах и в сообществах, обеспечивают широкую поддержку лидеру.
Широкое применение нашла форма персонализированной партии. Однако ее успех оказался непродолжительным.
Существуют исключения, но они связаны с теми случаями, когда персонализированная партия являлась подлинно коллективным делом и шла дальше оказания помощи единоличному лидеру.
