ОТКАЗ ОТ ПОПЫТОК ИСКУССТВЕННОГО ВЫРАВНИВАНИЯ РЕГИОНОВ

разработка типового регионального законодательства. В настоящее время появилось осознание того, что многие просто не справляются на местах с решением проблем. Например, большинство чиновников не может написать грамотный текст регионального (местного) Закупочного кодекса (закона о конкурсных закупках), пра-
вильно рассчитать поступления налогов в региональный бюджет, оценить рациональность бизнес-плана дотируемого предприятия, урегулировать отношения с кредиторами. Встает вопрос разработки типового регионального законодательства, которое можно предложить субъектам Федерации.

Предоставление стимулирующей помощи регионам может основываться на так называемом Кодексе лучшей практики, который следует разработать.

ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ
В настоящее время расходы региональных бюджетов перегружены так называемыми ";федеральными мандатами"; - расходами, которые должны осуществляться из региональных бюджетов в соответствии с федеральным законодательством. К такого рода расходам относятся расходы на заработную плату, социальные пособия и льготы, финансирование различных нормативов. Жесткая регламентация деятельности региональных властей не дает возможности использовать преимущества, которые предоставляет децентрализация расходов, а именно учитывать региональные и местные особенности и запросы населения.
В результате политическая и финансовая ответственность за положение дел на местах (от своевременной выплаты заработной платы и пособий до подготовки коммунальных служб к зиме) и населе-
нием, и региональными (местными) властями неявно возлагается на федеральный центр.
Невыполнимость (нерациональность) устанавливаемых федеральным законодательством требований, отсутствие четкой ответственности и достаточных легальных полномочий побуждают региональные и местные власти, при вынужденном попустительстве со стороны федерального центра, прибегать к различным формам ";теневой"; бюджетной политики на грани или даже за пределами законодательства: исполнение бюджетов в режиме ";выборочного"; секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур), сознательное накопление кредиторской задолженности, шантаж федерального правительства долгами по зарплате и т. д.
Целью дальнейшего развития взаимоотношений центра и регионов должна являться реальная децентрализация бюджетной системы, то есть расширение ";официальных"; полномочий и ответственности властей. Реализация этой задачи должна осуществляться постепенно в долгосрочной перспективе. Параллельно с децентрализацией необходимо начать работу по сокращению чрезмерных обязательств, возлагаемых на региональные и муниципальные бюджеты федеральным законодательством (выплата детских пособий, исполнение закона ";О ветеранах";, дотации жилищно-коммунальному хозяйству).

Тем не менее контроль за соблюдением ключевых ";федеральных мандатов"; (финансирование заработной платы работникам бюджетной сферы) должен не только сохраняться, но и ужесточаться.
Следует ввести прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции. Полная ликвидация ";федеральных мандатов";, как показывает международный опыт, не только невозможна, но и нежелательна. Во многих сферах (прежде всего в социальной и экологической политике) за федеральными властями закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) - производство и финансирование соответствующих услуг.
Однако в любом случае такие ";мандаты"; должны выражаться не в затратах, а результатах (целях), приниматься только в пределах ";закрытого"; перечня ";разделенных"; полномочий (нормы и стандарты - за федеральными, финансирование - за региональными властями) и вступать в силу не ранее определенного срока (например, за шесть месяцев) до начала очередного бюджетного года.

Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере. Теория однозначно не рекомендует разделение расходных полномочий по видам расходов, однако в нынешних российских условиях есть основания для реализации иного подхода. Хотя формально соответствующие функциональные расходы закреплены за региональными и местными властями, в своей ";зарплатной"; части они фактически и юридически являются типичным ";федеральным мандатом"; (единая тарифная сетка, районные коэффициенты, решения об индексации, требования к штатному расписанию и т. д.).
Нужно либо отменять (сокращать) федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее (по крайней мере в ";базовой"; части, с правом регионов и муниципалитетов вводить свои надбавки, или в ежегодных ее повышениях) в статус ";федерального мандата"; с финансированием за счет компенсаций из федерального бюджета. Первый вариант на данный момент представляется нереальным, второй может быть реализован в рамках общей идеологии реформы. В любом случае в ходе реформы федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере регионов должно быть сведено к минимуму и только в этой части финансироваться как ";федеральный мандат";.

ОТКАЗ ОТ ПОПЫТОК ИСКУССТВЕННОГО ВЫРАВНИВАНИЯ РЕГИОНОВ
За годы реформ усилились диспропорции в уровнях социально-экономического развития регионов. Усиление таких диспропорций неминуемо ведет к ряду негативных последствий как политических, так и чисто экономических. Это вело к активизации государственной политики, направленной на поддержку слабых регионов (путем дотаций, субвенций, льгот).
Однако опыт российских реформ демонстрирует неэффективность подобных мероприятий. Природа ее вполне очевидна - государство в принципе не может конкурировать по эффективности капиталовложений с частным предприятием. Единственный пример относительно успеха политики льгот - Ингушетия.

Но совершенно очевидно, что за ту же сумму средств, которые потерял бюджет в СЭЗ, частные инвесторы превратили бы все дотационные республики Северного Кавказа в доноров.
В большинстве же случаев помощь (в особенности дотации и льготы) лишь консервируют отставание поддерживаемых регионов. В то же время Самарская и Новгородская области заметно улучшили за годы реформ свое положение относительно других регионов. Очевидно, что это стало следствием высокой инвестиционной привлекательности регионов, а не финансовых вливаний из бюджета.
Классическим примером неэффективности государственной политики выравнивания служит история реформ в Восточной Германии, получившей фантастические по объемам ресурсы, сократившей отставание по ряду социальных показателей (число автомобилей на 1000 жителей и т. п.), но так и не интегрировавшейся в развитую Западную Европу.
Представляется необходимым сознательно отказаться от выравнивания регионов, как от цели государственной поли-
тики. В пользу этого предложения свидетельствует и тот факт, что на фоне усиливающегося расслоения российских регионов ряд параметров демонстрируют и
обратную тенденцию. По таким показателям, как обеспеченность населения личным автотранспортом, жильем, телефонами, разрыв между регионами сокращается.
А ведь жилищное строительство, телекоммуникации и торговля автомобилями - это те секторы, в которых экономический рост, если и не регистрируется в отдельных случаях государственной статистикой,
то легко наблюдается невооруженным глазом.
В Германии в 50-80-е годы заметно сократились региональные диспропорции. Многие, очевидно, ошибочно связывали это с политикой выравнивания, которую проводило государство. На самом деле, высокие темпы экономического развития страны в целом обеспечили смягчение территориальной дифференциации.

ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ
Основной проблемой российского финансового рынка является крайне низкий уровень доверия инвесторов к отечественным финансовым рынкам. Одной из основных причин являются крайне низкие кредитные рейтинги прямых заемщиков - предприятий, региональных и местных бюджетов, финансовых институтов, что связано как с минимально низким, сверхспекулятивным страновым рейтингом, так и с отсутствием прозрачных процедур возврата кредитов банкам предприятиями и местными органами власти. При действующих жестких ограничениях в доступе на российский рынок зарубежных финансовых институтов и запрете на приобретение резидентами иностранных финансовых активов, за исключением валюты, это естественно и неизбежно стимулирует тезаврацию сбережений в валюте и нелегальное бегство капиталов.
Таким образом тормозится становление системы институциональных инвесторов, в частности развитие системы открытых негосударственных пенсионных фондов (более 89% активов негосударственных пенсионных фондов принадлежат ";Газфонду";, ";Лукойл-гаранту"; и ";Сургутнефтегазу"; - закрытым корпоративным фондам, недоступным остальным вкладчикам).
Кроме того на российском фондовом рынке существуют дополнительные риски финансовых посредников, что связано с низким качеством надзора за финансовыми институтами.

Содержание раздела