В то же время, по мнению отдельных ученых, договорный принцип является лишь переходным, он закрепляет неравенство регионов и противоречит принципу бюджетного федерализма888. Постепенно появляются собственные Конституции девятнадцати республик и Уставы субъектов Федерации, многие из которых прямо противоречат принятому федеральному законодательству. Поэтому одной из форм создания единого конституционно-правового пространства стало предоставление на экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации актов, принятых в субъектах Федерации. Так, с середины 1995 по июнь 1996 года на такую экспертизу поступило более 16 тысяч нормативных правовых. Однако 14 из 89 субъектов Федерации (Алтай, Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Удмуртия, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский, Таймырский автономные округа, Ивановская, Тамбовская, Московская области) проигнорировали это решение и не сочли необходимым присылать свои нормативные акты на экспертизу в Минюст, а 2 из этих субъектов Федерации официально уведомили Минюст о том, что не считают целесообразным это делать889.
В 1996-1998 годах на экспертизу в Министерство юстиции РФ поступило уже 44 тысячи нормативных актов, принятых в субъектах РФ, половина из них оказались несоотвествующими Конституции РФ и федеральным законам890.
Конфликты, возникающие в законодательной деятельности, был призван решать Конституционный Суд РФ, Арбитражный суд РФ и Генеральная Прокуратура РФ. Однако в ответ на это республики создают собственные структуры со схожими полномочиями.
Как результат нарастающих бюджетных проблем в 1997 году правительство впервые было вынуждено официально признать нереальность только что утвержденного бюджета, представив в Государственную Думу проект закона "О секвестре расходов федерального бюджета на 1997 год". Это был первый значительный провал. Требовался кардинально новый подход к межбюджетным отношениям. Этот подход был найден, им оказалось построение межбюджетных отношений на основе принципов бюджетного федерализма.
В то же время финансовый кризис 1998 года стал мощным стимулом развития центробежных тенденций в российской государственности и потребовал особого внимания к развитию новых форм межбюджетных отношений.
Новым этапом на пути становления российского федерализма было принятие 24 июня 1999 г. Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", определяющего единые условия и порядок подготовки проектов договоров и соглашений, и Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, а также учреждение Фонда финансовой поддержки регионов. Впервые межгосударственные отношения приобрели строго формализованную основу.
В развитии межбюджетных отношений прослеживается “столкновение” интересов: Центра, понимающего, что без сохранения важных атрибутов государственности, каковыми являются Центральный Банк с монопольным правом эмиссии, федеральный бюджет, двухканальная система сбора налогов, армия и правоохранительная система, о едином экономическом и политическом пространстве уже не может быть и речи, и регионов, пытающихся “приватизировать” как можно больше институтов государственности, расположенных на параллели власть-собственность.
Кроме прямой законодательной инициативы возникают и другие формы институтов влияния регионов на Центр. Наибольший интерес представляют Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ. В настоящее время насчитывается 8 таких ассоциаций: “Северо-Запад”, “Центральная Россия”, “Черноземье”, “Большая Волга”, “Северо-Кавказская”, “Большой Урал”, “Сибирское соглашение”, “Дальний Восток и Забайкалье”. Целью ассоциаций является координация усилий в законотворческом процессе, защита совместных интересов в федеральном Центре.
В то же время такие формы объединения являются значительным шагом в создании единого макроэкономического пространства. Другим важным элементом укрепления федеративного устройства является участие субъектов Федерации в выработке и реализации общегосударственных программ развития, однако идея “бюджетов развития” после кризиса 1998 года, в буквальном смысле слова, “повисла в воздухе”.
И, наконец, наиболее развитой формой объединения снизу для защиты общих интересов стало создание партий власти региональных элит своего рода монопольно-политических союзов, целью которых является оказание совместного давления на Центр. Однако такого рода объединения не являются устойчивыми, так как интересы субъектов Федерации на самом деле внутренне противоречивы, и каждый создает свою “идеальную систему взаимоотношений с Центром”, исходя из реальных условий существования региона, которые значительно различаются.
Описанная нами модификация межбюджетных отношений прошла длительный отбор эффективных институтов, а сама иниициатива, как правило, являлась реакцией на высокие трансакционные издержки, связанные с новыми формами оппортунистического поведения, к анализу которых мы переходим.
Следует выделить некоторые, наиболее типичные для России формы экономического оппортунизма в сфере межбюджетных отношений: