d9e5a92d

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ)


Существующая с 1994 г. система межбюджетных отношений играет важную роль в мобилизации и целевом использовании средств для поддержки регионального развития. Она обозначила переход от индивидуального согласования финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам ее распределения на законодательно-нормативной основе.
Однако эта система сохранила ряд серьезных недостатков. Главные из них многоканальность финансовой помощи каждому нуждающемуся региону и отсутствие комплексного подхода к выравниванию региональных уровней, что ведет к распылению и малой отдаче государственных средств, затрудняет контроль Центра за их расходованием. По данным Минэкономики РФ, более чем по 30 субъектам Федерации наблюдались факты четырехкратной компенсации расходов отдельных объектов из различных источников федерального бюджета, а двукратная компенсация осуществляется практически во всех регионах.
Отсутствует заинтересованность региональных органов и местного самоуправления в расширении налоговой базы собственных бюджетных доходов и сокращении расходов. Не сформировалась нормативная основа для обоснования потребности в расходах территориальных бюджетов. Основное внимание концентрируется на бюджетном регулировании через ФФПР, т.е. компенсации текущих социальных расходов, тогда как глубинные факторы выравнивания региональных уровней, связанные с капиталовложениями в реальный сектор экономики, остаются должным образом не задействованы.

Это приводит к перманентному социальному иждивенчеству территорий и подрыву инвестиционной сферы в стране.
Не скоординированные формы финансовой поддержки, отсутствие ее единого баланса приводят к принятию решений, базирующихся в большей мере на заявках субъектов Федерации и пробивной силе их руководителей.
В результате недостаток финансирования ставит на грань выживания одни регионы (особенно восточные и северные), тогда как избыточная поддержка другим регионам создает им возможность делать непредусмотренные законом расходы (в жилищно-коммунальном хозяйстве, на регулирование цен и т.д.). За счет федеральных налогоплательщиков удовлетворяются претенциозные амбиции администраций даже в самых бедных регионах (строительство дорогих дворцов, сооружений, новых административных центров). Резкое несовпадение градаций регионов по уровню экономического развития и межбюджетным отношениям, предоставление по договорам Центра с регионами отдельным из них привилегированных условий поддержки, многомесячная задержка бюджетникам заработной платы и выплата ее без процентов и компенсаций (из-за недофинансирования в бюджетах разных уровней) и т.д. грубейшие нарушения Конституции.
Убедительным доказательством несовершенства сложившейся системы межбюджетных отношений, финансовой поддержки регионов является огромное количество дотационных, в том числе высокодотационных, регионов. Общее число субъектов Федерации, получающих помощь из ФФПР, в федеральном бюджете на 1998 г. достигало 76 (85%), а их число с долей в фонде свыше 1,5% (при средней 0,9) 18 (21%).
Таким образом, нынешняя система государственной поддержки регионов нуждается в глубокой реформе. Ее основы уже заложены Бюджетным кодексом, Налоговым кодексом (оба от 31 июля 1998 г.) и Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. (одобренной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г.).
Целевыми установками реформирования, выдвигаемыми этими документами, являются:

  • создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов;
  • выравнивание территориальных возможностей реализации минимальных уровней социальных гарантий, финансируемых из всех бюджетов;
  • повышение результативности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы.

В 19982001 гг. намечается начать проводить финансовую поддержку регионов через четыре федеральных бюджетных фонда:
1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, как и ныне, предназначается для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, и в перспективе финансовая помощь из него будет распределяться на основе нормативов финансовых затрат на государственные услуги, обеспечивающие минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы местного значения (нормативы отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет устанавливаются на 3 года). Право получения трансфертов закрепляется за регионами, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня.


В дальнейшем будут учитываться оценки налогового потенциала территорий и уровня его использования, для чего предстоит разработать ряд методик (составления регионального финансового баланса, оценки нормативной налогооблагающей базы территории, усовершенствованного расчета валового регионального продукта).
2. Фонд регионального развития (ФРР) совокупность социально-инвестиционных частей федеральных целевых программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и др. Из него, в основном на безвозвратной основе, будет предоставляться финансовая помощь регионам на создание минимально необходимой (по нормам) социальной инфраструктуры согласно разработанному и согласованному плану инвестиционной деятельности данного рода. Выделение средств осуществляется по заявкам региональных органов исполнительной власти в пределах максимальной доли данного региона в ФРР, при этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общих капиталовложений.
3. В рамках Бюджета развития РФ, в основном на возвратной основе, осуществляется избирательная поддержка регионов по производственно-инвестиционному направлению. При распределении средств Бюджета развития, в целях выравнивания уровней экономического развития территорий, приоритет отдается экономически эффективным проектам и программам, отбираемым путем конкурса и обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов. При этом в качестве важного критерия выделения инвестиций служит обязательство согласие региона на сокращение в будущем передаваемых ему трансфертов на текущее социальное финансирование.
4. Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создается для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Федерации, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ. Его источниками будут кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства, определяемые Правительством РФ. Средства на возвратной основе должны выделяться регионам, а в отдельных случаях крупным городам.

В первую очередь это бездотационные и низкодотационные территории, регионы, создающие благоприятные условия для экономического развития, скорого достижения финансовой самостоятельности и повышения кредитоспособности (т.е. данный фонд, скорее, не "поддерживающий", а "премиальный").
За 4 года в ходе реформирования государственной поддержки регионов предполагается провести поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей разных уровней соответственно их расходным полномочиям и ответственности (последовательная разработка и утверждение нормативов федеральных целевых расходов). Бюджетные нормативы должны базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета Федерации. Дифференциация нормативов по регионам будет проводиться по единой методике с учетом объективно обусловленных территориальных особенностей и налогового потенциала регионов.
Расчеты размеров поддержки предполагается строить исходя из степени бюджетного дефицита. Законодательство разграничивает доходные источники и закрепляет направления расходов за бюджетами трех уровней.
При распределении финансовой помощи субъектам Федерации должно учитываться: отношение нормативной бюджетной потребности региона (в расчете на душу населения) к средней (минимальной) обоснованной потребности по субъектам Федерации индекс бюджетных расходов, показывающий, насколько больше (меньше) нужно затратить бюджетных средств в данном регионе по сравнению со средними или минимальными.
Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между бюджетами Федерации и ее субъектов будет проводиться по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее, чем на 3 года. То же относится к распределению поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.
Эти направления реформирования государственной поддержки ведут к заметному упорядочению финансовой помощи регионам:

  • укрепляется нормативная база поддержки,
  • более четко регламентируются целевые источники и условия предоставления средств,
  • улучшается контроль за их расходованием и т.д.

Вместе с тем процесс нельзя считать завершенным. Ряд прежних недостатков системы поддержки сохраняется: многочисленность ее источников, отсутствие механизма взаимоувязки направлений поддержки, недооценка роли комплексных целевых программ, неналаженность систематического мониторинга поддержки и др.



Содержание раздела