Направление совершенствования банковского и иного законодательства
Белякова9 ответственность за проведение денежной политики в развитых странах несет центральный банк. В то же время имеются различные подходы к вопросу ответственности за банковский надзор. Так, например, в скандинавских странах, ФРГ, Бельгии и Франции действуют независимые учреждения банковского контроля.
В частности, в ФРГ имеется Комитет по надзору за кредитной деятельностью, осуществляющий общий надзор за соблюдением кредитными институтами банковского законодательства. Французская специфика заключается также в разделении функций банковского регулирования, лицензирования и контроля и официальном отделении этих структур от Банка Франции и Министерства финансов Франции. Банковская комиссия не выдает лицензий и не осуществляет функций банковского регулирования, но принимает участие в этой деятельности.
Комитет по банковскому и финансовому регулированию является коллегиальным органом, состоящим из шести членов. Выдачей лицензий на создание учреждения, изменение рода его деятельности и т.д. ведает Комитет по кредитным институтам и инвестиционным компаниям. В проводимом исследовании о взаимодействии органов финансового надзора с банками не ставится целью проведения анализа оптимальной системы регулирования, лицензирования и контроля за банковской деятельностью в условиях российской специфики. Однако представляется очевидным необходимость выполнения этих функций различными независимыми друг от друга институтами.
Следовательно, функция банковского надзора должна быть отделена от Банка России, осуществляющего лицензирование, и передана независимому государственному или негосударственному институту.
Попытки осуществить данное нововведение для России предпринимались Правительством Российской Федерации в 1999-2000 годах, однако на сегодняшний день этот вопрос остается открытым для дальнейшего обсуждения.
Классификация направлений взаимодействия и его актуализация для противодействия легализации доходов, полученных преступным путем
Все направления взаимодействия органов финансового надзора с банками сводятся к обеспечению исполнения банками законодательства Российской Федерации в целях выполнения государственных задач, в том числе по формированию финансовой политики страны, обеспечению выхода банков на мировые финансовые рынки и достижению стабильности и авторитета российской банковской системы внутри страны и в мире. Органами финансового надзора в России являются Правительство Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство по налогам и сборам Российской Федерации (МНС России), Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП России), Министерство по антимонопольной политики Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России), Государственный комитет по статистике Российской Федерации (Госкомстат России), Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России), Федеральная комиссия рынка ценных бумаг Российской Федерации (ФКЦБ России), Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России) и другие.
Направление налогового администрирования
Налоговые органы, в том числе МНС России при поддержки, ФСНП России в соответствии с установленными российским законодательством полномочиями, должны обеспечить своевременное и качественное исполнение налоговых обязательств от кредитных организаций. Постановка на учет в налоговой инспекции конкретного банка и совместная работа банка и налоговых органов по обеспечению отчисления законодательно установленных налогов и других сборов является направлением их взаимодействия между собой.
Банк России, при этом, обязан обеспечить исполнение федерального законодательства, принятых им нормативных актов и установленных обязательных нормативов, правил осуществления банковской деятельности и иных требований по вопросу налогообложения банков, что достигается через лицензирование и регистрацию кредитных организаций, документарный надзор и осуществление (при необходимости) проверок на местах.
Взаимодействие проявляется на стадии регистрации кредитной организации. Например, для получения лицензии на осуществление банковской деятельности в территориальные управления Банка России должно быть направлено подтверждение органами Государственной налоговой службы Российской Федерации выполнения учредителями юридическими лицами обязательств перед бюджетами всех уровней за три последних года.
Банк России и его учреждения осуществляют контроль за соблюдением экономических нормативов. В соответствии с установленным Банком России порядком регулирования деятельности кредитных организаций [30] контроль за соблюдением кредитными организациями обязательных нормативов возлагается на главные управления (национальные банки) Банка России по месту нахождения корреспондентского счета кредитной организации.
Контроль осуществляется на основании месячных балансов кредитной организации, к которым прилагаются соответствующие справки с расчетами фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и главным бухгалтером кредитной организации.
Антимонопольное направление
Из совместного Заявления Правительства Российской Федерации и Банка России О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации следует, что в целях формирования конкурентной среды в банковском секторе, пресечение злоупотреблений банками доминирующим положением является задачей антимонопольного регулирования на федеральном и региональном уровнях.
Министерство по антимонопольной политики Российской Федерации рассматривает иски и через Банк России осуществляет финансовый надзор за приобретением крупных долей того или иного банка. В частности, Банк России осуществляет контроль за приобретением в результате одной или нескольких сделок одним юридическим лицом, либо группой юридических и/или физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более 5% долей (акций) кредитной организации.
Для осуществления подобной операции указанные лица должны уведомить Банк России, а при приобретении более 20% акций заинтересованному лицу необходимо получить предварительное согласие Банка России. Уникальным примером, сложившимся исключительно в условиях российской специфики, является Сбербанк России, который по данным Бюллетеня банковской статистики10 осуществляет хранение более 65% всех вкладов граждан, что не может не вызывать озабоченности со стороны антимонопольных ведомств.
Однако, учитывая всю сложность положения банковской системы, в настоящее время (несмотря на настоятельные рекомендации со стороны международных финансовых институтов, таких как МВФ, Всемирный банк) в отношении Сбербанка России не предполагается мер по изменению сложившейся ситуации.
Направление валютного контроля
Правительство Российской Федерации и Банк Росси являются органами валютного контроля. После реорганизации Федеральная служба по валютно-экспортному контролю Российской Федерации и преобразования ее в Департамент валютно-экспортного контроля Минфина России, во взаимодействии с Банком России Правительство Российской Федерации осуществляет валютный контроль на территории России.
Необходимо отметить, что Банк России в соответствии с Федеральным законом от 02.12.1990 г. 394-1 О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) также является органом валютного контроля. Под валютным контролем понимается деятельность, направленная на обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций [9].
Основными направлениями валютного контроля являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации. Осуществление валютного контроля также возложено на агентов валютного контроля.
К агентам валютного контроля, подотчетным Банку России, законодательство относит уполномоченные банки, под которыми понимаются банки и иные кредитные организации, получившие лицензии Банка России на проведение валютных операций.
Правительство Российской Федерации, Банк России как орган валютного контроля, уполномоченные банки как агенты валютного контроля в пределах своей компетенции: а) осуществляют контроль за проводимыми в Российской Федерации резидентами и нерезидентами валютными операциями, за соответствием этих операций валютному законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими актов органов валютного контроля; б) проводят проверки валютных операций резидентов и нерезидентов и при необходимости применяют к нарушителям установленную действующими правовыми актами ответственность.
В данном случае, взаимодействие банков с органами финансового надзора проявляется в организации валютного контроля через Банк России во взаимодействии с Минфином России, который в свою очередь, уполномочивает кредитные организации в качестве агентов валютного контроля посредством выдачи соответствующего вида лицензии.
Направление совершенствования банковского и иного законодательства
Важный вклад в разработку подходов и осуществление практических мер по реформированию российского банковского сектора вносит взаимодействие с российскими и зарубежными экспертами, органами банковского надзора и международными организациями. Ведущую роль в этих процессах играет функционирующий с марта 1999 года по эгидой Банка России Межведомственный координационный комитет содействия развитию банковского дела в России (МКК), в работе которого принимают участие представители Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Активная фаза взаимодействия Банка России с финансово-надзорными органами проявляется на стадии согласования законодательных инициатив по вопросам банковской деятельности, а также другим вопросам, входящим в компетенцию Банка России.
Проверки и документарный надзор как направление взаимодействия
Здесь необходимо оговорить два случая проверок. Во-первых, это проведение проверки самого Банка России Счетной палатой Российской Федерации и Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации.
Во-вторых, в рамках осуществления своих надзорных полномочий Банк России осуществляет постоянное наблюдение за деятельностью кредитных организаций и состоянием банковской системы путем получения, изучения, обобщения информации о состоянии денежно-кредитной и банковской систем и состояния конкретных кредитных организаций. На основании получения необходимой информации от кредитных организаций, Банк России обобщает и представляет отдельные данные по оценки состояния российского банковского сектора в виде официальных документов Банка России. Эта информация активно используется Минфином России, Минэкономразвития России, Госкомстатом России, а также другими органами финансового надзора. В соответствии с п.2 Инструкции Банка России от 19.02.1996г.
34 О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России) главной целью проводимых Банком России проверок является определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитной организации и ее филиала, выявление ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, проверка соблюдения ими действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России.
Осуществление запросов как направление взаимодействия
Взаимодействие Банка России с органами финансового надзора проявляется в процессе осуществления запросов дополнительной информации у органов финансового надзора или наоборот в установленном российским законодательством порядке. В частности, Банк России в целях проверки и установлении истинных учредителей кредитной организации вправе запросить у ФКЦБ России, МНС России, Минфина России, ГТК России, Госкомстата России и т.д. дополнительную информацию, необходимую Банку России для проверки правильности информации по отдельным банкам.
Например, для составления платежного баланса Российской Федерации, Банк России использует статистические данные ГТК России и Госкомстата России.
Направление по недопущению проникновения преступных денежных средств в банки
До середины прошлого года в российской практике полностью отсутствовало понятие противодействие отмыванию преступных доходов как формы или направления взаимодействия банков с органами финансового надзора. Само понятие отмывание или легализация преступных денежных средств это придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления [6].
Однако в настоящее время под воздействием мирового сообщества развитых стран российское законодательство отражает это направление банковского надзора в числе приоритетных. Оно сводится к осуществлению эффективной работы КФМ России (уполномоченного органа по борьбе с отмыванием денег) по сбору, обработке и анализу информации, представляемой кредитными организациями по операциям, соответствующим критериям подозрительности или, выявленных в процессе реализации внутреннего контроля в кредитных организациях.
Данное направление будет подробно рассмотрено в ходе этой работы.
Принятие Россией Международных Конвенций
Венская Конвенция
В целях расширения взаимодействия и сотрудничества между отдельными странами для эффективного решения проблем незаконного оборота наркотических средств Россия присоединилась к Венской Конвенции ООН 1988 г. О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ [1] в 1990 г.
Страсбургская Конвенция
В целях формирования основы для совершенствования российского законодательства в части противодействия легализации преступных доходов ратифицирована Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (Страсбургская) [2] 28 мая 2001 г. 62-ФЗ.
Целью принятия данных Конвенций явилось содействие сотрудничества между сторонами с тем, чтобы они могли более эффективно решать вопросы, относящиеся к сфере действия Конвенций, имеющие международный характер. Однако Конвенции не носят законодательного характера в отношении юрисдикций той или иной страны, а лишь призывают принять соответствующие законы на их территориях.
Конвенции больше относятся к сфере уголовно-процессуального характера, чем к финансовой, поэтому подробно не рассматривается, однако, в общем, являются неотъемлемым элементом борьбы с отмыванием денег.
Документы Базельского Комитета
Базельские принципы11
Подготовка Базельских принципов эффективного банковского надзора (Принципы)12 была непосредственно обусловлена решением стран Группы 7 предпринять меры по укреплению стабильности глобальной финансовой системы. Проект документа разрабатывался в течение года.
Подготовка принципов осуществлялась Базельским комитетом по банковскому надзору в тесном контакте с международными организациями (МВФ, Всемирный банк, ЕС)13.
Результатом данной работы явилось заявление Базельского комитета в декабре 1988 г., оглашающего ряд принципов, часть которых направлена на предупреждение преступного использования банковской системы для отмывания денег. Задача постановки вопроса в Базельских принципах заключается в том, чтобы уберечь банковскую систему от проникновения преступных капиталов и, таким образом, сохранить деловую репутацию банков, исходя из того, что потеря репутации для кредитной организации является серьезным банковским риском.
Базельский комитет не наделен какими-либо формальными наднациональными полномочиями, и государствам предоставляется право самостоятельно принимать решения об использовании его рекомендаций в национальной практике банковского надзора. Однако международный авторитет Базельского комитета настолько высок, что с его решениями не могут не считаться надзорные органы даже тех стран, которые не являются членами Комитета.
Целью заявления являлось изложение некоторых основных положений и процедур, которые руководству банка надлежало претворять в жизнь в своих учреждениях, чтобы тем самым содействовать борьбе с отмыванием денег через банковскую систему как на национальном, так и на международном уровнях. То есть, данное заявление ставило перед собой целью укрепить существующие принципы позитивной банковской практики и, в частности, поощрять бдительность в отношении преступного использования системы платежей, содействовать применению банками эффективных превентивных мер и сотрудничеству с правоохранительными органами.
Во-вторых, устанавливалась обязательная идентификация клиентов. Для того чтобы банковская система не использовалась в качестве канала для перевода преступных средств, банкам надлежит прилагать необходимые усилия, чтобы выяснить подлинную личность всех клиентов, запрашивающих услуги конкретного учреждения.
Особенно необходимо идентифицировать владельцев всех счетов и пользователей сейфовых услуг. Все банки должны разработать эффективную процедуру по определению личности новых клиентов.
Необходимо проводить в жизнь четкую политику, воспрещающую проведение крупных деловых операций с клиентами, которые не в состоянии предоставить подтверждение своей личности.
В третьих, соблюдение законов при осуществлении банковских операций уполномоченными (третьими) лицами. Этот принцип указывает руководству банка на то, что операции должны совершаться в соответствии с этическими нормами, при соблюдении законов и положений по финансовым операциям. Что касается операций, осуществляемых от имени клиентов, то считается общепринятым, что банки не всегда могут иметь возможность выяснить, является ли конкретная операция следствием преступной деятельности или частью таковой. В равной мере и в международном контексте порой трудно определить, насколько осуществляемые от имени клиентов трансграничные операции соответствуют нормам, действующим в другой стране.
Тем не менее банки не должны предоставлять услуги или оказывать активное содействие операциям, в отношении которых у них есть основание полагать, что те могут быть связаны с деятельностью по отмыванию денег.
В четвертых, принципом является необходимость сотрудничества с правоохранительными органами. Банки должны в полной мере сотрудничать с национальными правоохранительными органами в пределах, установленных конкретными национальными нормами стран по вопросу конфиденциальности клиента. Следует избегать поддержки или оказания помощи клиентам, которые стремятся ввести в заблуждение правоохранительные органы, предоставляя искаженную, неполную информацию или просто дезинформацию.
В тех случаях, когда банкам становятся известны достоверные факты, позволяющие заключить, что депонированные деньги получены от преступной деятельности или что операции, в которых участвуют эти банки, являются преступными по своим целям, банки должны принять меры, установленные законодательством, например, отказать клиенту в помощи, прекратить отношения с ним, закрыть или заморозить его счета14.
Конкордат
Кроме того, еще в более ранний период Базельский комитет получил согласие управляющих центральными банками Группы 10 на подготовку документа, содержащего принципы надзора за иностранными отделениями банков. Эти принципы, пересмотренные в 1983 году и сейчас более известные как Конкордат, были сформулированы в виде рекомендованных установок по наиболее эффективной практике, и члены Комитета обязались содействовать их практическому внедрению с учетом имеющихся в их распоряжении средств.
Позже, в апреле 1990 года, некоторые практические аспекты этих принципов были разработаны в форме дополнения к Конкордату.
Хотя принципы Конкордата и дополнения к нему по-прежнему остаются в силе, тем не менее члены Комитета в настоящее время признают необходимость более решительных усилий к тому, чтобы эти принципы осуществлялись на практике. Поэтому некоторые из упомянутых принципов были переработаны и приводятся ниже в виде минимальных норм, которые, в настоящее время соблюдаются надзорными органами стран Десятки.
Позже Комитет пересмотрел принятое в апреле 1990 года дополнение к Конкордату по вопросу об Обмене информацией между банковскими надзорными органами, где содержатся практические указания относительно текущих контактов и сотрудничества между различными надзорными учреждениями. Комитет пришел к выводу, что с учетом природы и характера обмена информацией между надзорными учреждениями этот обмен должен по-прежнему осуществляться главным образом на индивидуальной основе и что на данной стадии нет необходимости готовить минимальные нормы по этому вопросу. Тем не менее в соответствии с Дополнением от апреля 1990 года Комитет считает, что надзорные органы должны взять на себя обязательство в максимальной степени сотрудничать с надзорными органами других стран по всем вопросам пруденциального характера, относящимся к деятельности международных банков и, в частности, в связи с расследованиями документально подтвержденных подозрений в мошенничестве, преступной деятельности или нарушении банковских законов.
В дополнении к этому Комитет и его члены прилагают усилия к тому, чтобы устранить препятствия на пути обмена информацией между надзорными органами там же.
Банк России заявил о принятии подходов, изложенных в документах Базельского комитета и о присоединении к Базельским принципам в октябре 1998 года. Однако для внедрения международных стандартов регулирования банковской деятельности в нашей стране необходимо внести определенные изменения в действующее законодательство, в том числе и банковское, реализовать комплекс мер по совершенствованию отечественной системы банковского надзора.
Проведенные банковские оценки показали, что российская система надзора соответствует сформулированным Базельским комитетом основополагающим принципам эффективного банковского надзора на 60-65%. Но степени соответствия этим принципам методологической и организационной составляющих надзора в России различны.
Банковские группы становятся все более сложными организациями. Они могут состоять из нескольких уровней собственности.
В одних случаях надзорный орган страны, где действует банковская группа, является также органом, непосредственно отвечающим за надзор над деятельностью как главного, так и дочерних банков группы. Однако в других случаях может существовать один орган, отвечающий за совокупный надзор над банковской группой в целом (орган страны происхождения банковской группы) и другие надзорные учреждения, осуществляющие совокупный надзор над отдельными банками (и над дочерними учреждениями таких банков), которые являются собственностью группы или контролируются ею (орган страны происхождения банка).
Такая ситуация может возникать, например, в том случае, если дочернее предприятие банка зарегистрировано в одной стране и в то же время собирается создать представительство в другой, но при этом оно само является собственностью банковской группы, совокупный надзор страны происхождения над которой осуществляется в третьей стране.
При оценке взаимоотношений с надзорными органами других стран надзорным органам надлежит принять четыре минимальных нормы, приводимых ниже.
