Макаров А. Г. - Банковский надзор международный опыт
Надзор форма деятельности различных государственных органов по обеспечению законности. Банковский надзор это надзор в банковской сфере.
Организация банковского надзора основывается на национальной законодательной базе и рекомендациях международных банковских комитетов. Система банковского надзора обычно включает:
- типы банковских учреждений, подлежащих надзору;
- процедуру выдачи лицензий на совершение банковских операций;
- стандарты бухгалтерского учета, банковской и статистической отчетности;
- порядок аннулирования лицензий на банковскую деятельность или ограничение банковских операций;
- обязательность аудиторских проверок;
- порядок назначения временной администрации по управлению банком;
- объявление банков неплатежеспособными.
Организационная структура банковского надзора характеризуется значительным разнообразием. В таких странах, как Великобритания, Италия, Нидерланды надзор за деятельностью коммерческих банков осуществляют национальные центральные банки. В Канаде и Швейцарии органы надзора отделены от центральных банков.
В Германии, США и Японии существует смешанная система, при которой центральные банки разделяют обязанности по надзору с государственными органами. В отечественной практике надзор за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений выполняет Центральный банк Российской Федерации, который имеет три подразделения, выполняющие функции надзора:
- Контрольно-ревизионное управление, осуществляющее ревизии главных территориальных управлений Центрального банка;
- Департамент банковского надзора;
- Управление инспектирования коммерческих банков.
Свои полномочия органы надзора могут выполнять:
в процессе выдачи лицензий на банковскую деятельность;
принятия решения об ограничении круга выполняемых операций;
осуществления контроля за действующим банком.
Можно выделить несколько видов контроля за деятельностью коммерческих банков: государственный, ведомственный и независимый контроль. Государственный контроль за деятельностью коммерческих банков выражается действующей системой банковского законодательства.
Все банки функционируют в рамках принятых законодательными органами законов, регламентирующих деятельность Центрального банка, коммерческих банков и кредитных учреждений. Ведомственный контроль включает надзор за деятельностью коммерческих банков со стороны Центрального банка страны. Задачи, цели и границы ведомственного контроля определены соответствующими законодательными актами.
Независимый контроль это контроль, осуществляемый независимыми вневедомственными организациями, т. е. аудиторскими фирмами.
Целью данной дипломной работы является выявление проблем и перспектив развития банковского надзора в России и анализ опыта других стран в этой области.
Банковская система как объект банковского надзора
В современных банковских системах развитых стран существует два основных типа банков коммерческие и центральные. К группе коммерческих банков в разных развитых странах относится целый ряд институтов с различной структурой и разным отношением собственности.
Не одинаково трактуется в разных странах и само понятие коммерческие банки. Главным их отличием от центральных является права эмиссии банкнот.
Среди коммерческих банков различают два типа универсальные и специальные банки. Универсальные банки осуществляют все или почти все виды банковских операций: предоставление как краткосрочных, так и долгосрочных кредитов; операции с ценными бумагами, прием вкладов всех видов, оказание всевозможных услуг и т. п.
Специальный банк, напротив, специализируется на одном или немногих видах банковских операций. В отдельных странах банковское законодательство препятствует или просто запрещает банкам осуществлять широкий круг операций.
Тем не менее, прибыли банков от отдельных специальных операций могут быть настолько велики, что деятельность в других сферах становится необязательной.
Преобладание одного типа банков в кредитной системе той или иной страны следует понимать как тенденцию. В отдельных странах, где господствуют, например, универсальные банки, существуют многочисленные специальные банки.
И, наоборот, в странах с доминированием специальных банков, особенно в последние годы, все больше проявляется тенденция к универсализации. Это происходит как в результате либерализации банковского законодательства в отдельных странах, так и в результате обхода банками существующих законов. Примером может служить практика создания самостоятельных специальных банков, которые практически принадлежат крупным банкам и расширяют диапазон банковских операций последних.
К странам, где преобладает принцип специализации банков, относятся Великобритания, Франция, США, Италия и, с оговоркой, Япония. Принцип универсализации доминирует в Швейцарии, Германии и Австрии. Однако во многих развитых странах отражаемые статистикой различия двух этих типов банков становятся все более расплывчатыми и спорными, так как даже в тех странах, где согласно статистике господствуют специальные банки, фактически многие из них уже превXатились в универсальные. В любых преградах, выставляемых государственными властями на пути универсализации, находятся лазейки.
В США это банковские холдинги. Аналогичные примеры существуют и в других странах.
На ранней стадии развития стран банки второго типа назывались эмиссионными. Между тем функции эмиссионных банков к настоящему времени значительно расширились.
В теории и практике стало употребляться понятие центральные банки. В условиях государственно-монополистического регулирования экономики центральные банки во всех развитых странах играют значительную роль, так как эти банки держат в руках ее важнейшие нити.
Если к началу XX столетия эмиссионные банки были частными, то накануне второй мировой войны начался процесс их национализации. В 1938 г. государственным стал банк Канады, в 1939 г. Немецкий Рейхсбанк, в 1942 г. банк Японии, в 1946 г. банк Англии и Франции.
В Германии центральный банк как государственный был создан в 1957 г. Ранее в таком качестве выступал Банк немецких земель. В Австрии центральный банк с 1955 г. является акционерным обществом, 50 % участия в нем имеет государство, а остальной капитал принадлежит частным и государственным учреждениям. Банк Швейцарии также акционерное общество, главным акционером которого являются власти кантонов, кантональные банки и другие государственные институты, а также свыше 5 тыс. частных акционеров.
Членами американского центрального банка являются около 6000 различных банков. В Австрии, Швейцарии и США влияние государства на политику центрального банка регулируется законами.
Из того факта, что во многих развитых странах центральные банки являются государственными, не следует, что государство может безгранично влиять на их политику. Сила этого влияния в разных странах различна.
Положение центральных банков в целом двояко. С одной стороны, в важнейших областях экономики и политики они работают вместе с правительством, с другой в вопросах тактики и отдельных областях экономической политики между ними существуют подчас большие разногласия.
Эти разногласия иногда носят принципиальный характер. Центральные банки независимо от того, государственные они или нет, как правило, юридически самостоятельны и не подчиняются государству. Политика центральных банков всегда была камнем преткновения для государства, монополий и профсоюзов.
Так, ориентирующиеся на экспорт монополии выступают за снижение курса валюты их стран. Представители ссудного капитала заинтересованы в стабильности покупательной силы денег. Промышленные предприниматели поддерживают политику дешевых денег, так как дешевые кредиты стимулируют и позволяют расширять их инвестиции.
Профсоюзы выступают за денежную политику, обеспечивающую полную занятость. Государство стремится проводить политику, помогающую устранить дефицит платежного баланса. Все эти и другие противоречия в свою очередь отражаются на политике центральных банков.
Приоритет в политике отдается интересам той или другой стороны в зависимости от конкретной расстановки сил. Эта противоречивость целей экономической политики получила в литературе название магического четырехугольника, углами которого являются экономический рост, полная занятость, стабильность стоимости денег и сбалансированность платежного баланса.
Как показывают исследования, в современных условиях одновременное достижение этих целей невозможно.
Статус центральных банков
Центральные банки являются юридическими лицами, имеющими особый статус, отличительный признак которого обособленность имущества банка от имущества государства. Хотя формально это имущество находится, как правило, в государственной собственности, центральный банк наделен правом распоряжаться им как собственник.
Этим центральный банк отличается от государственного банка, имущество которого полностью контролируется государством.
Правовой статус центральных банков развитых стран закреплен в правовых актах: законах о центральных банках и их уставах, законах о банковской и кредитной деятельности, в валютном законодательстве. Как правило, основным правовым актом, регулирующим деятельность центрального банка, является Закон о центральном банке, в котором определяются его организационно-правовой статус, функции, процедура назначения высшего руководящего состава, взаимоотношения с государством и национальной банковской системой. Данный закон устанавливает полномочия центрального банка как эмиссионного института страны.
Центральный банк сочетает в себе отдельные черты коммерческого банковского учреждения и государственного ведомства, располагая некоторыми полномочиями в сфере регулирования кредитной системы.
Центральный банк обычно создается в форме акционерного общества. Как правило, его капитал принадлежит государству (Франция, Великобритания, Германия, Нидерланды и Испания).
Если государство владеет лишь частью капитала (Бельгия, Япония) или акционерами центрального банка являются коммерческие банки (например, в США) и другие финансовые учреждения (Италия), государство, тем не менее, играет ведущую роль в формировании органов управления центрального банка.
Содержание и форма взаимосвязей центральных банков с органами государственной власти существенно различаются в разных странах. Взаимодействия такого рода могут быть условно представлены в виде двух моделей: центральный банк выступает агентом министерства финансов и проводником его дMнежно-кредитной политики; центральный банк независим от правительства в проведении денежно-кредитной политики без давления со стороны правительственных органов.
Однако в действительности эти модели в чистом виде не действуют. В большинстве стран функционирует промежуточная модель, в рамках которой используются принципы взаимодействия исполнительной власти с центральным банком при определенной степени его независимости.
В законодательстве лишь 5 стран США, Германии, Швейцарии, Швеции и Голландии предусмотрено прямое подчинение центральных банков парламентам. В большинстве государств центральные банки подотчетны казначейству или министерству финансов.
В Великобритании, Франции, Италии, Японии и некоторых других развитых странах министерства финансов уполномочены давать инструкции центральным банкам, однако, на практике такие случаи довольно редки. Как правило, консенсус достигается на заседаниях правительства, союзов предпринимателей и банкиров и находит отражение в подписании представителями министерства финансов и центрального банка совместных заявлений.
При разногласиях министерства финансов и центрального банка возможен только административный путь их разрешения в форме резолюции парламента или решения правительства. В странах, в которых центральные банки непосредственно подчинены парламентам, с помощью проведения законодательных процедур возможно принятие решений, обязывающих исполнительные органы оказывать содействие центральным банкам в достижении той или иной цели денежно-кредитной политики. Законодательством ряда стран предусмотрена отчетность центральных банков перед парламентами.
Так, Федеральная резервная система США (ФРС) представляет Конгрессу США отчет о своей деятельности 2 раза в год, а центральный банк Германии и Японии направляет отчеты в парламенты своих стран ежегодно.
Организация банковского надзора (зарубежный опыт)
Основными макро ориентированными целями банковского надзора являются:
- защита вкладчиков от неэффективного управления банками и мошенничества;
- поддержание стабильности банковского сектора посредством предотвращения системных рисков (заключающихся в том, что банкротство одного банка может повлечь за собой банкротство нескольких банков и утрату доверия ко всей системе);
- защита фонда страхования от потерь в тех странах, в которых применяют меры по защите интересов банковских вкладчиков.
В США, Германии, Франции, Японии существует смешанная система банковского надзора, в рамках которой центральный банк разделяет обязанности по надзору с другими государственными органами. В Великобритании, Италии, Нидерландах банковский надзор уполномочены осуществлять исключительно центральные банки.
В Канаде и Швейцарии органы надзора отделены от центрального банка.
Банковский надзор в широком смысле включает в себя собственно надзор за банками, называемый дистанционным, или документарным, и инспектирование (инспекционные проверки на местах). В зависимости от особенностей отдельных стран упомянутые виды надзора неодинаково трактуются. В ряде стран, например в Великобритании, акцент делается на документарный надзор; в других, например в США, на регулярное и всестороннее изучение состояния каждого банка при проведении инспекции на месте.
Для большинства стран характерно сочетание дистанционного контроля за деятельностью банков на основе анализа отчетных документов с выездом инспекторов для проверки в банки. При этом органы надзора взаимодействуют со службами внешнего и внутреннего аудита банков.
Тесная взаимосвязь систем внешнего и внутреннего контроля за функционированием коммерческих банков присуща, например, Франции, Нидерландам, Великобритании. Государственные органы надзора в этих странах находятся в тесном контакте с частными аудиторскими фирмами, которым оказывают доверие, что значительно облегчает и ускоряет процедуру дистанционного надзора. Центральные банки упомянутых стран получают и проверяют заверенные внешними аудиторами годовые балансы, а также ежемесячные или квартальные отчеты коммерческих банков с информацией о платежеспособности, ликвидности банка, открытой валютной позиции и непогашенных просроченных кредитах, а также концентрации кредитных рисков, страновых рисках. В Великобритании внешние аудиторы могут, а в Нидерландах и Франции обязаны незамедлительно информировать центральный банк о неплатежеспособности и неликвидности банка или о случаях их отказа заверять отчет банка.
Банк Нидерландов ежегодно проводит совещания с внешними аудиторами, которые несут персональную ответственность в случае нанесения их действиями ущерба коммерческому банку.
Практика надзора в развитых странах отличается разнообразием не только форм его организации, но и органов его проведения. Как правило, функции надзора выполняются подразделениями центрального банка или министерства финансов или независимым ведомством, подотчетным парламенту или президенту, например Федеральной корпорацией страхования депозитов (ФКСД), как в США.
Деятельность надзорных органов регламентируется системой законов и других правовых актов отражающих особенности исторического и экономического развития государства.
Система банковского надзора в США
В США сложилась разветвленная система надзора на федеральном уровне и на уровне отдельных штатов. Деятельность национальных банков контролируется и регулируется ФРС вместе с двумя другими федеральными органами Службой контролера денежного обращения к министерству финансов и Федеральной корпорацией страхования депозитов (ФКСД). Контроль за банками штатов членами ФРС, депозиты которых застрахованы в ФКСД, осуществляется соответствующими органами банковского надзора, созданными при правительстве штатов (как правило, отделом уполномоченного по банкам или управляющего банками при правительстве штатов). Кроме того, их деятельность регулируется и контролируется ФРС и ФКСД.
Банки штатов, не являющиеся членами ФРС, чьи депозиты застрахованы в ФКСД, контролируются двумя структурами банковскими органами штатов и ФКСД. Банки штатов, не входящие в ФРС и не страхующие депозиты в ФКСД, находятся под контролем властей штатов.
Надзорные органы в США Служба контролера денежного обращения (на федеральном уровне) и Отдел Уполномоченных по банкам при правительствах штатов (на уровне штатов) решают вопросы о предоставлении лицензий для открытия соответствующих банков (национальных или банков штатов), выдаче разрешения на открытия отделения, слиянии и поглощении банков, а также об изменениях в структуре банковского капитала. В компетенции надзорных органов США также входят ликвидация закрываемых банков; разработка инструкций, правил, указаний и регламентаций, носящих подзаконный характер и ориентированных на разъяснение законов; периодические комплексные проверки состояния, операций и политики подведомственных банков; принятие мер по исправлению сложившегося положения; консультирование руководства банков; обобщение отчетов и статистической информации банков.
В обязанности ФРС входит также защита прав потребителей, причем компетенция ФРС распространяется не только на банки, но и на кредитно-финансовые учреждения. Суть этой деятельности сводится к обеспечению потребителей (в том числе банковских клиентов) адекватной информацией и осуществлению контроля за соблюдением прав клиентов. Задачами ФРС в сфере контроля и регулирования деятельности депозитных учреждений в США являются контроль и регулирование деятельности зарегистрированных штатами банков-членов ФРС, банковских холдинговых компаний; контроль и регулирование деятельности на территории США зарубежных банковских учреждений; регулирование структуры банковского капитала в соответствии с Законом о банковских холдинговых компаниях и поправками к нему, Законом об изменение контроля за банковской деятельностью и Законом о слиянии банков.
В соответствии с этими законами Совет управляющих ФРС принимает решения о слиянии и поглощении банков; регулирование зарубежной деятельности всех американских коммерческих учXеждений-членов ФРС.
В отличие от США в странах Западной Европы отмечается более четкая централизованная структура органов банковского надзора.
Система банковского надзора в Великобритании
До недавнего времени контроль за банками, который традиционно является одним из основных направлений деятельности Банка Англии, носил скрытый и неформальный характер и до 1979 г осуществлялся на основе общего Закона об акционерных обществах. Банковский кризис 1973 1974 гг. способствовал официальному законодательному оформлению банковского надзора в 1979 г. Было введено обязательное лицензирование коммерческих банков, учрежден общенациональный фонд страхования крупных ссуд, порядок банковских слияний, аудиторских проверок и т. д.
Для банковского надзора, применяемого в Великобритании, характерен контроль за деятельностью каждого банка. На основе проведенного контроля для каждого банка разрабатываются мероприятия, учитывающие конкретные условия его деятельности и по возможности согласуемые с руководством банка. Эти меры должны обеспечить для банка необходимый минимум оперативной безопасности в отношении капитала, резервных средств, ликвидности, системы менеджмента и бухгалтерской отчетности.
Надзор со стороны Банка Англии за деятельностью коммерческих банков осуществляется посредством сбора статистической информации, отчетов бухгалтеров, посещений банков и регулярных официальных собеседований с их руководством. Встречи с руководством банка одна из главных особенностей надзора в Великобритании. Кроме того, Банк Англии практикует проведение трехсторонних совещаний, в которых помимо названных должностных лиц участвуют также ответственные за финансовый отчет бухгалтеры банков, назначаемые Банком Англии. В их функции входят проверка работы систем учета и контроля банка и периодический отчет о его финансовом состоянии, подтверждение выполнения банками указаний Банка Англии, а также информирование последнего о достоверности и полноте предоставляемой ему статистической отчетности.
По Закону о банках эти лица имеют право в случае необходимости извещать руководство Банка Англии о результатах проверки, если они вызывают сомнения.
Следует отметить, что до 1982 г. в Банке Англии проведение инспекций не практиковалось, поскольку в Банке отсутствовал собственный штат инспекторов для проверок на местах. В настоящее время Банк Англии использует для этих целей группу специалистов, включающую 3 банковских служащих и 5 бухгалтеров, не являющихся сотрудниками Банка Англии, но работающих под руководством его постоянного штатного менеджера.
Данная группа инспекторов периодически проверяет все аспекты деятельности коммерческих банков, включая их операции, систеы учета и контроля, качество кредитного портфеля, степень компетентности управляющих, деловую стратегию и политику.
Кроме того, в Банке Англии создан специальный отдел расследований, в состав которого входят 11 бухгалтеров, проводящих консультации и при необходимости вместе с правоохранительными органами участвующих в расследованиях с целью выявления противоправной деятельности отдельных банков, отражающейся на состоянии банковского сектора в целом.
2.1.3. Банковский надзор в Италии
В Италии банковский и финансовый надзор осуществляется Межминистерским комитетом по кредитам и сбережениям, Банком Италии и национальной комиссией по контролю за финансовыми компаниями и фондовой биржей. Первый из этих органов, возглавляемый министром финансов, отвечает в основном за общий надзор в сфере кредитной политики и защите сбережений вкладов.
Центральный банк Италии готовит проекты решений и предложения по вопросам надзора по резолюциям Комитета, устанавливает его правила и сам непосредственно осуществляет надзор как в документарной, так и в дистанционной формах. Национальная комиссия по контролю за финансовыми и фондовой биржей контролирует деятельность кредитно-финансовых учреждений на рынке ценных бумаг.
Основные принципы надзорной деятельности в Италии сформулированы в новом Законе о банках, принятом в 1993 г. В нем определены статус органов банковского и финансового надзора, процедура осуществления надзора и прямого управления банком, если он оказался в затруднительном финансовом положении.
В 1980-е гг. в Италии все больше внимание стало уделяться надзору за банковскими группами, состоящими из финансовых и банковских компаний, организованных в форме холдинга. Для осуществления надзора за этими группами была разработана концепция объединенного надзора, в соответствии с которой надзор ведется за деятельностью группы в целом, а не отдельных входящих в нее банковских институтов.
Банковский надзор в Нидерландах
В Нидерландах надзор за деятельностью банков (а с 1991 г. и за деятельностью инвестиционных компаний) осуществляется Управлением надзора центрального банка (Закон об основах организации банковской деятельности (1948 г.) позднее дополненный положением по процедуре ликвидации банков, роли и полномочиям внешнего аудита, и новым законом о надзоре за кредитной системой (1992 г.)). В штат Управления входят 50 человек, включая заведующего, его 4 ассистентов, советника, специалистов в области анализа, секретаря.
Каждый из ассистентов руководит работой 2 главных ревизоров, имеющих в своем подчинении 2 сотрудников (ревизоров). Большинство работников управления (30 человек) профессиональные дипломированные ауLиторы.
