Козлова М. Ю. - Антимонопольное законодательство РФ
Законодательство, регулирующее формирование и деятельность монополий, один из элементов правового обеспечения развитых рыночных отношений. Некоторые аспекты действующего в Российской Федерации антимонопольного законодательства исследованы в учебном пособии.
Основное внимание уделено анализу Закона О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках.
ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ ОБ АНТИМОНОПОЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Антимонопольное законодательство РФ представляет собой систему нормативно-правовых актов, направленных на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования рынков товаров, услуг и финансовых средств, а также на регулирование отношений, связанных с монополистической деятельностью, и пресечением недобросовестной конкуренции.
Ст. 1.1.
Закона РФ О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках1 (далее Закон о конкуренции) устанавливает, что антимонопольное законодательство РФ основывается на Конституции РФ и состоит из Закона о конкуренции и принятых в соответствии с ним иных федеральных законах, регулирующих отношения, влияющие на конкуренцию на рынке товаров, услуг и финансовых средств. Такие отношения также могут регулироваться указами Президента, постановлениями Правительства РФ.
Можно выделить следующие основные цели антимонопольного законодательства:
1. Определение организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
2. Обеспечение условий для создания и эффективного функционирования рынков товаров, услуг и финансовых средств.
Первая цель является узкоспециальной, присущей лишь антимонопольному законодательству, а вторая имеет более широкий характер, может быть обозначена как одно из направлений деятельности всего гражданского законодательства.
Основой антимонопольного законодательства выступает Конституция РФ, ст. 8 которой гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.
Ст. 34 Конституции прямо запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
ГК РФ содержит аналогичные нормы (п. 3 ст.
1, п. 1 ст. 10).
Из федеральных законов, имеющих существенное значение для антимонопольного регулирования, кроме Закона о конкуренции, можно назвать следующие: Закон РФ О естественных монополиях; Закон РФ О связи; Закон РФ О финансово-промышленных группах; Закон РФ Об акционерных обществах; Закон РФ О защите конкуренции на рынке финансовых услуг и др.
В нормах антимонопольного законодательства находят отражение процессы государственного вмешательства в экономические отношения, процессы взаимопроникновения частных и публичных начал правового регулирования. Для антимонопольного законодательства характерно сочетание норм различных отраслей права: гражданско-правовых, административных, уголовных.
Правоотношения, регулируемые антимонопольным законодательством, имеют в большинстве своем гражданско-правовые свойства. Субъекты экономических отношений, действуя в условиях свободы торговли и производства, самостоятельно определяют свою рыночную стратегию. Они используют все возможности свободы договора, определяя содержание соглашений и выбирая контрагентов.
Гражданско-правовые нормы антимонопольного законодательства упорядочивают договорные связи, запрещая определенные типы соглашений, или устанавливая требования к их содержанию. Предусмотрена гражданско-правовая ответственность за нарушение норм антимонопольного законодательства.
К административным можно отнести те нормы, которые регулируют структуру, компетенцию антимонопольных органов, порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольных правил. В определенных случаях применяется административная ответственность.
Ст. 178 УК РФ объявляет преступными монополистические действия и ограничение конкуренции.
Практика уголовного преследования за нарушение антимонопольных правил берет свое начало в антитрестовском законодательстве США. Однако считаем, что установление уголовной ответственности менее эффективно в борьбе с нарушениями антимонопольного законодательства, чем установление гражданско-правовой и административной ответственности, и выполняет в основном функцию общей превенции.
Такая позиция подтверждается и практикой: количество возбужденных дел данной категории невелико от 16 в 1997 г. до 42 дел в 2000 г. При этом, например, в 1999 г. в суд направлено 23 уголовных дела из 36 выявленных преступлений, а в 2000 г. только 7 из 42 (следует, однако, заметить, что приведенные статистические данные могут свидетельствовать, кроме всего прочего, о высокой латентности данной категории преступлений)2.
Таким образом, антимонопольное законодательство носит комплексный характер, сочетая диспозитивные и императивные нормы, частно- и публичноправовые начала. Тенденцией современного права является тесное переплетение публично- и частноправовых начал, ярким примером которого может служить антимонопольное законодательство.
Закон о конкуренции регулирует отношения, возникающие на товарных рынках и влияющие на конкуренцию. Как правило, не распространяется на отношения, связанные с объектами исключительных прав, с рынком ценных бумаг и финансовых услуг, за исключением тех случаев, когда такие отношения воздействуют на конкуренцию на товарных рынках.
Закон РФ О защите конкуренции на рынке финансовых услуг регулирует отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг и связанные с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг.
Товарный рынок, по определению ст. 4 Закона о конкуренции, это сфера обращения товара, не имеющего заменителей либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами.
В связи с изложенным возникает вопрос: распространяется ли Закон о конкуренции на сферу производства товаров? Все его значимые положения строятся на фактах, имеющих место в сфере обращения, а не производства товаров.
В ряде случаев производственная сфера затрагивается (см. ст. 19 Закона о конкуренции), однако основания для применения антимонопольных норм лежат в сфере оборота.
Считаем такую позицию вполне обоснованной, так как именно в сфере обращения выражается вовне линия поведения того или иного субъекта на рынке. Соответственно, регулированию подвергаются не намерения хозяйствующих субъектов, а их конкретные действия.
Действие антимонопольного законодательства во времени. Действуют общие правила: акты антимонопольного законодательства не имеют обратной силы и применяются только к тем отношениям, которые возникают после вступления их в силу. Иногда может возникнуть необходимость отсрочить вступление акта в действие, либо, напротив, применить его положения к уже сложившимся отношениям.
В таком случае в самом нормативно-правовом акте содержится ссылка на особый порядок его действия.
Действие антимонопольного законодательства в пространстве. Антимонопольное законодательство распространяется на всю территорию РФ. В некоторых случаях российское антимонопольное законодательство может распространяться на отношения, сложившиеся за пределами РФ.
В частности, п. 1 ст. 2 Закона о конкуренции устанавливает, что указанный Закон применяется, если действия и соглашения, совершаемые или заключаемые российскими и иностранными юридическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, за пределами территории РФ, приводят или могут привести к ограничению конкуренции или влекут за собой другие отрицательные последствия на рынках в РФ.
Действие антимонопольного законодательства по кругу лиц.
Субъектами антимонопольного регулирования, согласно Закону о конкуренции, являются хозяйствующие субъекты, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, их должностные лица. Антимонопольное законодательство включает в себя акты, распространяющиеся на всех указанных субъектов (Закон о конкуренции), а также акты, касающиеся только ограниченного круга субъектов (Закон РФ О связи, например).
Более подробно особенности некоторых субъектов будут рассмотрены далее.
Структура и компетенция антимонопольных органов. Цели антимонопольного законодательства реализуются специально созданной структурой исполнительной власти федеральным антимонопольным органом и создаваемыми им территориальными органами.
В соответствии с Указом Президента РФ от 22.09.98 1142 3 действует Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (которое пришло на смену Государственного комитета РФ по антимонопольной политике).
Территориальные органы Министерства по антимонопольной политике создаются, как правило, в субъектах Федерации. Такие органы формируются в зависимости от необходимости, поэтому число территориальных органов может не соответствовать числу субъектов Федерации (например, действует управление министерства по антимонопольной политике по Волгоградской области и Республике Калмыкия).
Федеральный антимонопольный орган наделяет свои территориальные органы полномочиями в пределах своей компетенции.
Применение норм антимонопольного законодательства осуществляется не только специально созданными органами, но и судами общей юрисдикции, арбитражными судами, правоохранительными органами.
Далее рассмотрим задачи и полномочия федерального антимонопольного органа (согласно Положению о министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства4).
Основными задачами МАП России являются:
- предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
- содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;
- осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимательства, о рекламе, а также в пределах своих полномочий законодательства Российской Федерации о естественных монополиях и о товарных биржах;
- проведение государственной политики, направленной на поддержку предпринимательства, в том числе малого и среднего, содействие становлению и укреплению предпринимательского сектора экономики Российской Федерации, государственное регулирование, межотраслевая и межрегиональная координация в сфере развития и поддержки малого предпринимательства;
- государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в области связи (оказание услуг общедоступной электрической и почтовой связи).
Назовем некоторые полномочия МАП России:
- давать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения предписания, предусмотренные антимонопольным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей, о рекламе и о естественных монополиях;
- рассматривать в пределах предоставленной компетенции дела об административных правонарушениях и налагать штрафы в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей, о рекламе и о естественных монополиях, утверждать правила рассмотрения указанных дел;
- обращаться в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, в суд или в арбитражный суд, а также принимать участие в рассмотрении дел в суде;
- давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей;
- направлять материалы о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, о рекламе в органы, выдавшие лицензию на осуществление соответствующего вида деятельности, для решения вопроса о ее приостановлении или об аннулировании, а также в соответствующие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением этого законодательства;
- принимать решения о принудительном разделении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке и осуществляющих монополистическую деятельность;
- издавать в пределах своей компетенции на основе законодательства Российской Федерации приказы, инструкции и иные нормативные правовые акты, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти.
Классификацию полномочий антимонопольных органов можно провести по целям их деятельности, определив следующие виды:
1) права, направленные на осуществление организационных и регулятивных функций;
2) права, направленные на осуществление контрольных функций;
3) права, направленные на пресечение нарушений антимонопольного законодательства5.
Перечень полномочий антимонопольных органов не является исчерпывающим, хотя это не означает, что он может быть произвольным образом расширен. Так, например, антимонопольный орган не может решать вопросы о возмещении убытков, даже если убытки возникли в связи с нарушением антимонопольного законодательства, а также о привлечении к уголовной ответственности.
Эти проблемы полномочны решать иные органы (суд, соответствующие правоохранительные органы).
Антимонопольные органы наделяются достаточно широким кругом прав, что влечет за собой появление корреспондирующих им обязанностей. Например, праву доступа к информации соответствует обязанность соблюдать коммерческую тайну.
ОСНОВНЫЕ КАТЕГОРИИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ
Конкуренция и монополия. Одной из основных категорий антимонопольного законодательства является конкуренция. Конкуренция, также как и монополия, явление многогранное.
Поэтому достаточно трудно найти наиболее точную формулировку, которая охватывала бы все его стороны. Конкуренция, в буквальном переводе с латинского, означает соперничество, столкновение.
Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона содержит следующее определение. Конкуренция в области народного хозяйства деятельное соперничество нескольких лиц в достижении одной и той же цели.
Конкуренты стремятся вытеснить друг друга, захватить в свое исключительное обладание то или иное хозяйственное благо, и поэтому конкуренция всегда имеет характер борьбы6. В российском законодательстве (ст.
4 Закона о конкуренции) конкуренция трактуется как состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Можно выделить два элемента конкуренции как экономической категории: объективный (определенное состояние рынка) и субъективный (отношения, складывающиеся в процессе деятельности хозяйствующих субъектов)7.
Существуют определенные правовые условия, в отсутствии которых конкуренция невозможна. В первую очередь к таким условиям относится обеспечение государством свободы экономической деятельности.
Это понятие слишком объемно, чтобы трактовать его исчерпывающим образом, но, во всяком случае, оно включает в себя свободу предпринимательской деятельности, свободу перемещения товаров, услуг, финансовых средств, свободу договора. Кроме того, условиями существования конкуренции является равная защита всех форм собственности, обеспечение защиты нарушенных прав, формальное равенство субъектов гражданских отношений.
Данные принципы нашли свое воплощение в Конституции РФ и ГК РФ.
Право на конкуренцию можно отнести к субъективным правам лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность. Право на конкуренцию принадлежит любому субъекту, обладающему правом на предпринимательскую деятельность, однако не каждый субъект реально осуществляет его (например, субъект естественной монополии). Такое право имеет свои пределы осуществления. Так, не допускается недобросовестная конкуренция, а также злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением.
Однако все действия, совершенные в рамках закона и добрых нравов, должны признаваться добросовестными, даже в том случае, если они нарушают коммерческие планы конкурентов.
Антимонопольное законодательство обоснованно опирается на то положение, что монополия, монополизация не всегда несут пагубные последствия, вред для экономических отношений. Любое явление нельзя однозначно оценить только как положительное, или только как отрицательное. Поэтому нельзя абсолютизировать тезис о вреде монополий.
В качестве положительных свойств монополии можно назвать то, что монополии пользуются наиболее широко всеми завоеваниями техники, содействуют техническому прогрессу и удешевляют продукты потребления, усиливают конкурентную способность страны в борьбе за международный рынок8. В качестве отрицательных качеств монополии выступают: неэффективность распределения ресурсов, непрогрессивность, неравность распределения доходов и политическая опасность9.
Монополии в силу своей сущности стремятся ограничить или ликвидировать конкуренцию, а антимонопольное законодательство должно эти тенденции пресекать. Задача антимонопольных органов не столько бороться с монополией, сколько всячески помогать конкуренции, способствуя свободному переливу производственных ресурсов и ликвидируя монополистические искусственные барьеры10.
Однако речь идет о защите не свободной, совершенной конкуренции, а конкуренции монополистической, так как монополия не рассматривается как абсолютное зло, а конкуренция как абсолютное благо. При этом задачей антимонопольного законодательства является определение характера воздействия монополии на экономические отношения, выяснение того, повышается ли эффективность производства при ограничении конкуренции.
Российский антимонопольный закон не содержит определения монополии. Сущность этого явления раскрывается через понятия монополистическая деятельность и доминирующее положение.
Однако следует уточнить, что законодатель исходит из того положения, что монополия это такое положение в сфере обращения товаров (услуг), когда один или несколько хозяйствующих субъектов обладают возможностью контролировать ситуацию на рынке (рыночное направление исследования монополии).
Антимонопольное регулирование осуществляется двумя основными способами. Один из них состоит в ограничении и запрещении той деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, которая уничтожает конкуренцию или сужает сферу ее действия (контроль за соглашениями, слияниями, злоупотреблением доминирующим положением).
Второй способ заключается в непосредственном воздействии государства на хозяйственную деятельность монополий и доминирующих субъектов (особая система налогообложения, контроль за ценами).
Общий запрет монополии в российском Законе о конкуренции отсутствует. Антимонопольное регулирование направлено лишь на некоторые действия субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, исчерпывающего перечня которых нет.
Поэтому важно понять те принципы, на основе которых построены антимонопольные запреты и ограничения.
Монополистическую деятельность Закон о конкуренции (ст. 4) трактует как противоправное деяние субъекта антимонопольного регулирования, направленное на недопущение, ограничение или устранение конкуренции. Рассмотрим состав данного правонарушения.
Объектом являются отношения конкуренции.
В объективную сторону включаются такие элементы, как противоправность деяния, вред и причинная связь между ними.
Деяние (действие или бездействие) субъекта антимонопольного регулирования противоправно, если нарушает нормы антимонопольного законодательства.
Такой элемент, как вред, может отсутствовать в составе рассматриваемого правонарушения, так как монополистическая деятельность объявляется противоправной независимо от наличия или отсутствия такого последствия. Однако данное деяние в любом случае наносит вред конкурентному правопорядку.
К субъектам правонарушения монополистической деятельности относятся: хозяйствующие субъекты; федеральные органы исполнительной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Субъективную сторону такого правонарушения, как монополистическая деятельность, составляет вина нарушителя. Речь идет о вине только в форме умысла, так как законодатель прямо указывает, что монополистическая деятельность направлена (имеет определенную цель) на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.
Осуществление такой цели, очевидно, невозможно по неосторожности.
Особенностью субъектного состава правонарушения является то, что значительную группу субъектов составляют юридические лица. Вина юридического лица выражается в вине его работников.
Более всего это касается руководителей тех организаций хозяйствующих субъектов, которые и определяют стратегию поведения юридического лица на рынке, и в том числе поведения в конкурентной борьбе.
Следующей основной категорией антимонопольного законодательства, которую мы проанализируем, является доминирующее положение. Важно отметить, что само по себе наличие доминирующего положения не является противозаконным.
Ст. 4 Закона о конкуренции определяет доминирующее положение как исключительное положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаменяемых товаров, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам.
Предполагается, что хозяйствующий субъект занимает доминирующее положение на рынке определенного товара, если его доля составляет 65 и более процентов. При этом хозяйствующему субъекту дано право доказывать обратное.
Считается, что хозяйствующий субъект, обладающий долей на рынке определенного товара от 35 до 65 %, не имеет доминирующего положения. Бремя опровержения последней презумпции лежит на антимонопольном органе.
Положение субъекта, обладающего долей на рынке определенного товара менее 35 %, не может быть признано доминирующим.
Для точного выяснения положения субъекта на рынке важно правильно определить соответствующий товарный рынок. Товарным рынком Закон о конкуренции признает сферу обращения товара, который не имеет заменителей или взаимозаменяемых товаров на территории РФ или ее части.
При этом под товаром понимается продукт деятельности (включая работы, услуги), предназначенный для продажи или обмена (ст. 4 Закона о конкуренции). Товар, представленный на рынке, может быть уникальным, единственным в своем роде.
Но чаще всего на рынке присутствуют товары-заменители (субституты). Взаимозаменяемые товары довольно близки как по своим качественным свойствам, так и по цене.
Территория определяется, исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и невозможности это сделать за ее пределами. Согласно разъяснению Высшего Арбитражного Суда РФ, под соответствующими территориями понимаются не только национально-государственные, национально- и административно-территориальные образования, но и группы населенных пунктов или иные территории, находящиеся в пределах границ этих образований.
Поэтому границы местного товарного рынка должны определяться для каждого конкретного случая, с учетом необходимости защиты прав потребителя. При этом учитывается наличие или отсутствие у потребителя возможности приобретать соответствующие товары без дополнительных существенных затрат и.
