ФОРМЫ ПРАВА (ИСТОЧНИКИ), установленные государством
Из всех перечисленных признаков следует выделить два, отличающих нормативные акты от других источников права. Это основанная на авторитете органов власти безусловная государственная обязательность и внешняя формальная определенность. Действительно, нормативные акты государства отличаются от правовых обычаев, нормативных договоров, нормативных явлений правоприменительной практики и других форм права, санкционированных государством, тем, что представляют собой непосредственное и конкретное выражение государственной воли по важнейшим вопросам правового регулирования.
Их государственная обязательность подкрепляется систематической контрольно-надзорной деятельностью правоохранительных органов и возможностью применения наиболее жестких карательных санкций к правонарушителям. К тому же, нормативные акты имеют четко определенную и, наверное, наиболее совершенную форму в виде законов, указов, постановлений и т. д. Имеются все основания полагать, что в статьях и пунктах нормативных актов государственная воля, выраженная с использованием средств законодательной техники, приобретает наиболее конкретное и ясное изложение.
Наименование же нормативного акта в виде закона, указа, постановления, приказа и т. д. ориентирует всех субъектов на заранее установленную юридическую силу источника права и его место в общей системе форм права.
Система нормативных актов делится на законы и подзаконные акты. Законы представляют собой наиболее авторитетные и обладающие наибольшей юридической силой источники права.
Закон есть нормативный акт, изданный в особом порядке представительным органом государства, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений. В этом определении закона выражены его основные юридические признаки. К ним относятся:
а) издание законов только представительными органами; б) особый порядок принятия закона; в) указание на высшую юридическую силу закона; г) ориентированность закона на регулирование наиболее важных общественных отношений.
Разработка и издание законов (законотворчество) составляют важную прерогативу представительных органов. Это означает, что ни органы исполнительной, ни судебной власти не вправе законодательствовать. Наоборот, только представительные органы, в которых работают избранные населением страны депутаты, могут издавать источники права, именуемые законами.
В соответствии со ст. 76, 104, 105, 108 Конституции РФ в России законы принимаются Государственной Думой, а также представительными органами (областными думами, законодательными собраниями) субъектов Российской Федерации.
Законы разрабатываются, принимаются и вводятся в действие в особом порядке с соблюдением специальной юридической процедуры, именуемой законодательным процессом. Он представляет собой ряд последовательных этапов разработки, обсуждения, совершенствования законопроекта, его принятия и обнародования, обеспечивающих законность и эффективность законотворческой деятельности.
Ни один другой источник права не имеет подобной формализованной процедуры изготовления и введения в действие.
Законы в системе источников права обладают высшей юридической силой. Она выражается в верховенстве и непререкаемости закона в системе источников права.
В Конституции РФ в п. 5 ст. 76 закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, а в случае возникновения такого противоречия действует федеральный закон.
Законы как источники права, обладающие высшей юридической силой, а следовательно, наиболее авторитетные, имеют своей целью регулирование жизненно важных общественных отношений. Как принято говорить, по воробьям из пушек не стреляют; по пустякам законы не издают. Поэтому предметом законодательного регулирования выступают основы общественного и государственного строя, основные права, свободы и обязанности граждан, форма правления и государственного устройства, компетенция высших органов государства и т. д. К сожалению, в практике российского законотворчества иногда чувство меры важности в законодательных инициативах не выдерживается. Порою появляются законы о спорте, правовом положении женщин, детей и т. д., имеющие скорее нравственнополитический, чем юридический характер.
А это способствует размыванию нормативной силы и важности законов, низведению их до значимости популистских документов.
Законы достаточно разнообразны и могут быть классифицированы по различным основаниям: по субъектам их издающим, по сфере действия, по времени действия и т. д. Наиболее важное теоретическое и практическое значение имеет деление законов на конституционные и текущие, федеральные и законы субъектов России. Конституционные законы издаются для регулирования основных сфер общественной жизни, в которых выражаются основы общественного и государственного строя и приоритеты национально-государственного регулирования.
Они составляют правовую основу всей системы источников права, которые призваны развивать, конкретизировать и детализировать конституционное законодательство. К конституционным законам относится Конституция, дополнения и поправки к ней, союзные договоры, акты референдумов. Конституционный статус отдельных законов прямо закреплен в Конституции РФ: законы о референдуме (п. в ст. 84), о режиме военного и чрезвычайного положения (ч.
3 ст. 87 и ст. 88), о порядке деятельности Правительства РФ (ст. 114), о полномочиях, порядке образования и деятельности высших органов судебной системы (п.
3 ст. 128) и т. д. Другие же законы могут признаваться конституционными на основе ст. 71 Конституции РФ, определяющий предмет исключительного ведения Федерации и ст.
72 Конституции РФ, регулирующей предмет совместного ведения федерального центра и субъектов РФ. Однако четкость в определении конституционного характера того или иного закона отсутствует. Теоретически право признать тот или иной закон конституционным принадлежит высшему законодательному органу, который при обсуждении проекта закона может прийти к выводу о таком статусе закона.
На практике же критерии отнесения законов к разряду конституционных достаточно расплывчатые, и многие специалисты по конституционному праву называют в качестве конституционных кодексы: гражданский, уголовный, административный и т. д. Таким оразом, думается, необходимо издание особого закона, в котором следует четко сформулировать критерии для конституционных законов.
Особое авторитетное положение федеральных конституционных законов в системе источников российского права основывается на том, что они принимаются высшими органами народного представительства или непосредственным народным голосованием в порядке референдума и, следовательно, обладают наибольшей юридической силой. Это подтверждается и особой процедурой принятия данных законов. В соответствии с п. 2 ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он получил одобрение не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
К тому же подобные законы не могут быть отклонены Президентом РФ, а требуют его обязательной подписи и обнародования.
Текущие, или просто федеральные, законы издаются Государственной Думой в порядке одобрения простым арифметическим большинством, выражаемым в формуле 50 % + 1 голос. Они направляются в течение пяти дней для рассмотрения одобрения в Совете Федерации.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен в этом органе. Конституция РФ закрепляет ведущую, приоритетную роль Государственной Думы в принятии федеральных законов в п. 5 ст. 105. Это выражается в том, что в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации, федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
В целом же законодательная деятельность Федерального собрания РФ составляет предмет науки конституционного права и выражается в понятии законодательного процесса.
Законодательный процесс есть процедура деятельности по разработке и принятию законов, выражающаяся в ряде последовательно сменяющих друг друга стадий, этапов правотворческой работы. В науке принято выделять следующие основные стадии законодательного процесса:
а) законодательная инициатива;
б) обсуждение законопроекта;
в) принятие закона;
г) опубликование или обнародование закона.
Законодательная инициатива представляет собой закрепленное Конституцией право определенных субъектов выступать с предложениями по совершенствованию действующего законодательства, влекущими за собой обязательное рассмотрение этого вопроса с включением его в повестку дня работы законодательного органа. Отсюда в понятии законодательной инициативы следует выделять два основных признака: а) принадлежность ее строго определенным органам; б) юридические последствия проявленной инициативы в виде обязательного рассмотрения сделанного предложения в законодательном органе.
Этими чертами законодательная инициатива отличается от обычных инициативных предложений граждан, общественных объединений и вообще всех заинтересованных субъектов по внесению изменений в действующее законодательство, которые не влекут за собой обязательных юридических последствий. Ст. 104 Конституции РФ определяет, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным органам субъектов РФ, Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ.
По сравнению с прошлыми советскими конституциями в этом перечне нет Генерального прокурора РФ. И в научной литературе справедливо, на наш взгляд, предлагается предоставить право законодательной инициативы Генеральному прокурору на том основании, что основная задача органов прокуратуры состоит в обеспечении надзора за законностью. И, следовательно, именно в деятельности прокурорских работников наиболее зримо вскрываются и прослеживаются несовершенства системы законодательства.
Генеральный прокурор РФ мог бы достаточно компетентно и эффективно выступать с законодательными инициативами.
Обсуждение законопроекта является весьма важной стадией законодательного процесса, на которой проявленная инициатива или внесенный проект закона проходят шлифовку, совершенствуются путем внесения дополнений, поправок, редактирования и т. д. Данная стадия в принципе может закончиться двумя вариантами: голосованием по проекту с целью его принятия или направлением проекта закона на дополнительное рассмотрение в комиссии, комитеты представительного органа для доработки и согласования с заинтересованными органами. Практика российского законодательства основывается, как правило, на трех чтениях законопроекта и, следовательно, трех последовательных обсуждениях законопроекта, служащих формальным средством проверки качества предлагаемого проекта.
Обсуждение проекта закона обычно происходит в режиме гласности на открытом заседании представительного органа по докладу инициатора проекта и содокладу комиссии или комитета, готовивших данный вопрос.
Принятие закона происходит в рамках процедуры голосования представительного органа путем подачи голосов каждым депутатом по предлагаемому законопроекту. Закон считается принятым, если за него проголосовало больше половины от общего числа членов представительного органа. В зависимости от вида законов (конституционный или текущий) этот вопрос решается простым арифметическим большинством голосов или квалифицированным.
Так, для принятия конституционного закона или для преодоления вето Президента РФ необходимо квалифицированное большинство голосов в виде 2/3 от числа депутатов. Обычные же законы принимаются арифметическим большинством голосов (50 % + 1). Принятый закон направляется на подпись Президенту РФ, который в течение 14 дней обязан его подписать или отклонить мотивированным заключением (ст. 107 Конституции РФ).
В случае отклонения Президентом принятого закона Федеральное собрание может преодолеть президентское вето повторным рассмотрением и одобрением федерального закона 2/3 голосами депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. В этой ситуации Президент обязан подписать и обнародовать повторно принятый закон.
Обнародование принятого закона осуществляется его опубликованием в течение 7 дней после подписания Президентом в официальном вестнике Собрание законодательства Российской Федерации и в Российской газете, которая выполняет функцию официального органа для обнародования принятых законов. Разумеется, что вновь принятые законы могут публиковаться и в других официальных вестниках, газетах, журналах, но эти издания не выполняют официальных функций обнародования, а служат средством инкорпорации законодательства.
Вся система законов, издаваемых Государственной Думой РФ и законодательными органами субъектов Российской Федерации, теоретически объединяется понятием законодательства. Таким образом, законодательство в узком смысле этого слова и, добавим, в строго научном смысле есть система законов и только законов. Между тем в учебной, публицистической и довольно часто научной литературе термин законодательство используется как родовое понятие, объединяющее в себе законы, подзаконные нормативные акты и иные источники права. Очевидно, это своеобразный симптом континентального характера российской правовой системы, в которой ведущую роль и положение среди источников права занимают законы и подзаконные нормативные акты.
Поэтому, встречая в литературе термин законодательство, надо по возможности установить, в каком смысле он употребляется: в узком и строго научном как система существующих законов или в широком и обобщенном как синоним всех действующих источников права.
Итак, система источников права, установленных государством, включает в себя законы и подзаконные нормативные акты. Последние призваны конкретизировать и развивать законы, демонстрируя, таким образом, преемственность и производный характер исполнительной власти от власти законодательной.
Органы исполнительной власти как бы подхватывают от власти законодательной эстафету конкретизации, выраженной в законах, государственной воли, реализуя ее в подзаконном правотворчестве.
Подзаконные нормативные акты образуют сложную внутреннюю согласованную и построенную на принципах иерархии (соподчиненности) систему источников права, издаваемых различными органами исполнительной власти в пределах собственной компетенции. Они обладают следующими основные чертами: а) содержат в себе нормы права; б) конкретизируют государственную волю, выраженную в законах органов представительной власти; в) издаются в строго определенной юридической форме, строго определенными органами; г) подлежат официальному опубликованию; д) обладают государственно-властным подзаконным характером 3. Во главе системы подзаконных нормативных актов России стоят нормативные указы Президента. Они содержат в себе нормы права по вопросам собственной компетенции Президента РФ и его правового положения в качестве главы государства (ст. 80 Конституции РФ).
Правотворческая деятельность Президента имеет подзаконный характер и, следовательно, его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ).
Вместе с тем отдельные указы Президента в переходный период российского государства и общества по вопросам приватизации, землепользования, при наличии пробелов в праве и т. д. имеют характер, опережающий издание парламентом законов, и это способствовало появлению так называемого указного права России 4. Все это дает основание некоторым авторам видеть в нормативных указах не просто подзаконные источники права, а особые нормативные акты делегированного законодательства. Однако, думается, основное значение нормативных указов Президента состоит все же в том, что они возглавляют систему подзаконных актов органов исполнительной власти.
Право Президента как главы государства и гаранта Конституции издавать нормативные акты в порядке опережающего делегированного законодательствования относится к числу исключительных полномочий и должно рассматриваться в качестве элемента системы сдержек и противовесов в взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями.
Кроме нормативных законов, Президент издает также указы индивидуальные (правоприменительные) и распоряжения. Такое значение имеют указы о награждении граждан и организаций, о присвоении высших воинских званий, о назначении на должности, поручения в адрес должностных лиц и органов и т. д. Это правовые акты текущего управленческого характера.
Следующим звеном в системе подзаконных нормативных актов являются постановления Правительства РФ. Они издаются в соответствии со ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства РФ (ст. 114 Конституции РФ).
В постановлениях Правительства выражаются правовые формы управленческой деятельности в сфере финансов, кредитной и денежной политики, культуры, образования, здравоохранения, управления федеральной собственностью, обороной страны и т. д. Это нормативные акты общего межведомственного характера, устанавливающие основные начала управленческой деятельности в области хозяйства, культуры, науки, обороны и т. д., которые выражают основные направления правовой политики Правительства. Вопросы индивидуального правового регулирования оформляются Правительством в форме распоряжений.
Нормативные постановления Правительства подписываются Председателем Правительства или его заместителями и подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации вместе с указами и распоряжениями Президента РФ.
Самыми большими по объему и значительными по содержанию в системе подзаконных нормативных актов выступают приказы и инструкции министерств, государственных комитетов, федеральных агентств и служб. Это так называемое ведомственное законодательство, составляющее правовую базу отраслевой управленческой деятельности. Приказы и инструкции являются правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и устанавливают правовые нормы, действующие в пределах внутриведомственных отношений, т. е. распространяющиеся на деятельность органов и должностных лиц соответствующего ведомства. Однако в силу особенностей компетенции отдельных министерств, государственных комитетов и т. д. их приказы и инструкции могут выходить за рамки ведомственной значимости и приобретать общегосударственный межведомственный характер.
Такое значение, например, имеют приказы и инструкции министерства финансов, Центрального банка, налоговой службы, министерства внутренних дел и т. д. Их действие распространяется не только на сотрудников соответствующего ведомства, но и довольно часто затрагивает существенные права, интересы и обязанности граждан, поэтому, как и в прошлое советское время, так и сейчас, чрезвычайно остро стоит проблема законности ведомственных нормативных актов. Научные исследования, прокурорская и судебная практика свидетельствуют, что именно данный пласт подзаконных нормативных актов способен выступать в виде юридического средства защиты и обоснования узковедомственных эгоистических интересов5.
Именно в ведомственных приказах и инструкциях часто содержатся нормы права, противоречащие Конституции и федеральными законам, указам Президента и постановлениям Правительства РФ. Поэтому Президент РФ своим указом установил обязательную государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы граждан, в Министерстве юстиции РФ. Этой же цели служит требование п. 3 ст.
15 Конституции РФ, согласно которому любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Сложность вопроса о законности ведомственных нормативных актов усугубляется тем, что наряду с приказами и инструкциями министерства, государственные комитеты, федеральные агентства и службы часто издают правовые акты в форме методических писем, указаний, директив, разъяснений и т. д., юридическая природа которых четко не определена. Однако, например, методическое письмо или разъяснение Министерства по налогам и сборам в сфере фискальной деятельности налоговых органов способно принципиально изменить юридическую практику и существенно повлиять на экономические интересы граждан.
Отсюда вытекает важность судебного конституционного контроля за законностью подобных правовых актов.
Нормативные акты министерств и ведомств публикуются в Российской газете, Собрании законодательства Российской Федерации, а также в ведомственных бюллетенях и сборниках. Их юридическая сила и регулятивное действие не должны входить в противоречие с федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства.
Законодательство субъектов РФ составляет особый пласт в системе источников права, юридическая природа которого определяется федеральным устройством России. Представительные (законодательные) органы входящих в РФ республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов в соответствии со своими конституциями и уставами издают законы и постановления, а президенты, губернаторы, главы администраций субъектов РФ указы и постановления в соответствии с конституциями и уставами данных регионов.
Данные нормативные акты регулируют вопросы общественной жизни по предметам совместного ведения РФ и субъектов в нее входящих, а также в сфере, являющейся исключительной компетенцией субъектов РФ (ст. 72, 73 Конституции РФ).
Данные региональные источники права являются подзаконными по отношению к федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, ведомственным приказам и инструкциям, но конкретные вопросы определения их юридической силы решаются федеративными договорами, согласительными процедурами, указами Президента и решениями Конституционного Суда РФ. Это достаточно политически острая проблема разграничения предметов ведения федерального центра и субъектов РФ.
Она нуждается в дополнительном законодательном урегулировании.
Правительства, министерства, комитеты, управления и отделы администраций субъектов РФ издают постановления, приказы, инструкции в соответствии с нормативными актами, закрепляющими их региональную компетенцию. Данные источники права не должны противоречить федеральному и региональному законодательству. В их юридической природе прослеживается принцип двойного подчинения.
Например, Министерство образования Саратовской области издает приказы и инструкции, отражающие региональную политику саратовского Правительства, а с другой стороны, само министерство обязано руководствоваться нормативными актами Министерства образования РФ.
Следующим звеном в системе источников права выступают нормативные акты органов местного самоуправления в виде постановлений. Это постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сельских администраций по вопросам общественного порядка, торговли, здравоохранения, культуры и т. д. в территориальных границах соответствующего региона.
Они призваны отражать местные условия и инициативы населения, а с другой стороны, соответствовать принципу единой законности в государстве, т. е. не противоречить федеральному, республиканскому или областному законодательству.
Самым нижним звеном в системе источников права выступают локальные нормативные акты, издаваемые руководителями государственных и общественных учреждений и организаций в виде приказов и инструкций. Это нормативные акты директоров заводов, фабрик, руководителей вузов, общеобразовательных школ, управляющих акционерными объединениями и т. д. по вопросам организации внутренней служебной и трудовой жизни соответствующих коллективов людей.
