ФЕНОМЕН РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ В ИСТОРИИ РОССИИ
В-пятых, особенность федеративного устройства государства, обусловливающее существование подсистем законодательства (на федеральном уровне и на уровне субъекта федерации).
Основные направления развития и совершенствования права связаны с социально-экономическими и политическими реформами, происходящими в стране. Одновременно идут глубинные процессы изменения самого содержания права, обновления законодательства и осознания новой роли правовых явлений в жизни человека и общества.
Здесь можно выделить такие тенденции: 1) общие, характерные для права в целом, включая систему права и систему законодательства как две стороны одного целостного явления; 2) тенденции развития структуры (системы) права; 3) тенденции совершенствования законодательства.
К общим тенденциям относятся следующие:
1 Постепенное изменение соотношения - человек и право. Речь идет о создании такой правовой системы, где бы в центре внимания всегда были человек, его права и свободы.
Сюда же относится изменение методов правового регулирования: переход от императивных к диспозитивным методам, преобладание общедозволительного типа регулирования в отношениях между людьми.
2 Децентрализация правового регулирования. Конституция РФ и Федеративный договор создали базу для законодательного стимулирования развития субъектов Федерации, органов местного самоуправления.
Значительное развитие получают такие средства децентрализованного регулирования, как договоры, субсидиарное применение, аналогия закона и права.
3 Интеграция в российское законодательство в определенных случаях общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации (ст. 15 Конституции РФ).
Можно говорить также об интеграционной тенденции законодательства стран - участниц СНГ в экономическом, информационном пространстве, сфере борьбы с преступностью.
В числе тенденций развития структуры (системы) права можно назвать следующие.
1 Процесс постепенного накопления нормативного материала и распределение его по структурным блокам - институтам, отраслям, подотраслям. Все более заметна тенденция к определенной унификации подобных блоков как равнозначных по объему, структуре и другим характеристикам, что позволяет расширять плоскости их взаимодействия, повышать эффективность регулирования.
Данный процесс включает в себя образование новых институтов и отраслей (информационное право, медицинское право, налоговое право), а также вычленение их из уже существующих структурных подразделений (избирательное право).
2 Рост значения правового регулирования, что влечет за собой образование комплексных структурных объединений юридических норм. Это обусловлено комплексным характером предмета и метода правового регулирования, субъектов и объектов правовых отношений.
Возникновение комплексных образований зависит и от степени развитости правовой системы, от взаимодействия ее с другими нормативно-регулятивными системами общества.
3 Возможное развитие системы права в направлении от современной структуры с ее довольно прочными связями между институтами и отраслями к плазменному строению, где первичные структурные элементы будут находиться в состоянии относительной автономности. В необходимых случаях при наличии определенных системообразующих факторов они могут создавать структурные ассоциации для решения каких-либо вопросов.
Проблемы, возникающие из естественных потребностей общественного развития, обусловливают цели законодателя по их урегулированию.
Тенденции совершенствования законодательства выглядят следующим образом.
1 Приведение всего законодательного массива в соответствие с Конституцией РФ. Этот процесс включает в себя пересмотр действующего законодательства, отмену устаревших нормативных актов, создание новых нормативно-правовых актов, совершенствование законодательной техники и законодательного процесса.
2 Формирование новых комплексных отраслей законодательства. Комплексное правовое воздействие позволяет более эффективно и целенаправленно решать экономические и социальные вопросы.
3 Становление новой структуры законодательства, вызванное разграничением полномочий между Федерацией, республиками в составе РФ и другими субъектами Федерации.
ФЕНОМЕН РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ В ИСТОРИИ РОССИИ
Политическая власть в регионе является важнейшим элементом региональной политической системы. Она выступает в качестве проводника воли населения как самоорганизующегося территориального сообщества, т.е. артикулирует и представляет его интересы, предоставляя тем самым ему возможность выступать в качестве субъекта политики.
Рассматривая специфику положения регионов и региональной власти в истории России, следует отметить ее неразрывную связь со спецификой формирования и исторически сложившейся природой российской государственности. В отечественной политической мысли существует широкий спектр подходов к изучению данной проблемы. Так, например, представитель государственной школы в русской историографии Б.Н.
Чичерин считал, что в силу недостаточной развитости гражданского и экономического быта на Руси особая роль в ее истории принадлежала государственному началу, выступающему в качестве создателя всех организованных социальных, экономических и политических форм народной жизни. Все это и предопределило, как считал историк, существование в истории страны централизованной системы управления, утвердившейся в свое время за счет ограничения, а то и полного упразднения прав наследственной (княжеской и боярской) аристократии, замененной особым военно-служилым сословием. По замечанию другого видного русского историка и общественного деятеля П.Н.
Милюкова, именно атомизация населения, отсутствие местных связей и прочной социальной организации на местном уровне позволяло центральному правительству лепить из местных обществ какие угодно тела, жестко привязанные к центру. Помимо этого, такие русские историки, как К.Д.
Кавелин, С.М. Соловьев и тот же
П. Н. Милюков отмечали, что постоянное расширение территории страны, растущие задачи ее обороны и наличие вследствие протяженности ее границ реального или гипотетического внешнего врага вели к усилению роли государства, к росту его вмешательства в жизнь общества, что и предопределяло его военно-служилый характер. Децентрализованное государственное устройство показало свою неэффективность в межгосударственных столкновениях, а доминирование Руси над наследниками татаро-монгольских завоевателей было обеспечено лишь после создания централизованного государства.
Таким образом, с точки зрения приверженцев данного подхода, особенности геополитического положения страны (враждебное окружение и огромная протяженность границ), наличие большого количества территорий с неодинаковым уровнем социально-экономического развития предопределили то обстоятельство, что на протяжении практически всей русской истории регион не рассматривался в качестве самостоятельной политической единицы. Он всегда выступал как объект политики центральной государственной власти, причем как объект самой этой властью формируемый в процессе административной реорганизации.
В то же время существуют и более узкие в историческом плане концепции, связанные с рассмотрением ограниченного числа факторов, предопределивших несформированность в России региона как полноправного субъекта политических отношений. Так, например, некоторые историки связывают формирование на Руси централизованного военно-служилого государства с прямым и косвенным влиянием татаро-монгольской оккупации, подорвавшей экономическую и политическую основу феодального уклада и приведшей в итоге к тому, что в процессе последующей централизации русских земель были скопированы вассальные отношения в холопской форме, утверждение которых сопровождалось умалением власти князей в наследственных вотчинах. Другие исследователи, например, американский историк российского происхождения А. Янов, видят истоки централизованного деспотизма в опричнине Ивана Грозного, которая, по их мнению, силовым путем положив конец борьбе между центральной монархической властью и амбициями удельных князей, привела к торжеству военно-служилых принципов .
С нашей точки зрения, при определении причин слабости самостоятельного регионального начала в русской истории необходимо комбинировать подход, предлагаемый при изучении данного феномена Б.Н. Чичериным, С.М.
Соловьевым и П.Н. Милюковым (его слабостью является попытка выявить общие закономерности без учета специфики отдельных эпох) с выделением тех периодов русской истории, которые внесли решающий вклад в формирование феномена сверхцентрализации.
Так, если в период Киевской Руси территориальная организация определялась принципами, свойственными и для ранней стадии западно-европейского феодализма (власть княжеского рода, построенного как иерархия наследственных владетелей земель), то период феодальной раздробленности предложил Руси несколько вариантов модели государственного устройства и организации власти: отношения вассалитета западно-европейского типа (Литовско-Русская земля), равноправные отношения с князем земельной боярской аристократии, основной статус которой было владение вотчинами (Галицкая земля), самовластие князя, подавившего традиционную аристократию (боярство, дружину) при опоре на низшие слои местного общества (Андрей Боголюбский в Суздальской земле). В связи с причинами, названными историками государственной школы, из трех перечисленных типов сеньериально-вассальных отношений Россия выбрала именно первый.
Значительный вклад в создание жесткой централизованной государственности внесла деятельность московского правителя Ивана Калиты (получил трон великого князя на вечные времена), который, осуществляя захват новых земель, активно переселяя прежних вотчинников за счет опоры на аппарат служилых людей, фактически предопределил торжество военно-служилого деспотизма.
Если протекавший в последующую эпоху (XIV - XVI вв.) процесс превращения бывших князей-вотчинников в великокняжеских слуг при сохранении некоторых элементов вотчинного иммунитета оставлял шансы на нахождение более сбалансированных моделей их отношений с центральной государственной властью, то период правления Ивана Грозного и, прежде всего опричнина, предопределили окончательный переворот в сторону сверхцентрализованной модели. Если предшествовавшие опричнине реформы Избранной Рады были нацелены на повышение эффективности управления на местах за счет расширения прав выборного местного самоуправления (институт губных старост), то сам опричный переворот, по мнению русского историка В. О. Ключевского, имел своей целью, помимо ликвидации последнего из существовавших уделов, апробирование в рамках особого двора и удела военнодеспотических методов правления в чистом виде . Данное обстоятельство является весьма характерным.
И в будущем для повышения эффективности централизованной системы управления центральная власть будет использовать две основные стратегии: если первая предусматривает внедрение некоторых элементов местного самоуправления при сохранении подконтрольности местных властей, то вторая -перетряхивание органов местной власти с введением туда новых людей и усилением их привязки к центру, что, собственно, и осуществил Иван Грозный в период опричнины.
В последующий же период времени (конец XVI - начало XVII в.) процессы административной централизации получили свое развитие, а власть на местах получили назначаемые из центра воеводы, сосредоточившие в своих руках значительные властные полномочия и подмявшие под себя органы земского самоуправления. В то же время слабость собственного аппарата порождала неэффективность института воеводства и делала его зависимым от центральных властей.
Воцарение Петра I объективно завершило становление российского государства как многонациональной державы и стало началом перехода к имперскому типу государственности, в соответствии с принципом империума, характеризующегося унификацией административно-территориального устройства. Стремясь добиться большей эффективности в государственном управлении с целью осуществления форсированной модернизации экономики и укрепления армии, Петр I прибегал к обоим отмеченным нами методам реформирования: за счет внедрения в него элементов самоуправления и контроля снизу, а также за счет перестройки из центра и создания новых, зачастую дублирующих уже существующие административные и контрольные органы, в том числе и в рамках новых административнотерриториальных единиц (губерний).
Однако детальная формально-бюрократическая регламентация работы местных чиновников не способствовала повышению ее эффективности, а лишь сковывала инициативу чиновников.
Деятельность преемников Петра I в области изменения административно-политического устройства Империи и системы управления регионами не привела к их существенному изменению: чередование на троне либеральных монархов и приверженцев муштры соответственно сопровождалось чередованием двух традиционных для России подходов, соответственно делающих ставку на самоуправленческие и административно-политические начала. Так, например, знаменитая земская реформа Александра, предусматривающая передачу решения вопросов в сфере местного хозяйства, образования и здравоохранения выборным уездным и губернским управам, имела локальный характер в силу ограниченности прав этих органов и сохранения за ними контроля со стороны губернаторской власти и МВД.
К тому же введение столь ограниченного в своих правах местного самоуправления относилось лишь к 34 губерниям европейской России, исключая Сибирь, Правобережную Украину, польские, литовские и белорусские земли, а также Прибалтику.
Накануне же революции 1917 г. Российская империя, сохраняя централизованный характер власти и управления, в то же время оставалась неоднородным в плане административно-территориального устройства образованием, что, в частности, проявлялось в формальном полугосударственном статусе таких ее частей, как Финляндия, Хивинское ханство, Бухарский эмират и Урянхайский край (Тува). Помимо этого, единообразие территориального деления на уровне регионов (губерний) смягчалось за счет сохранения исторически обусловленных форм организации местной жизни разных народов - уездов, округов, краев, волостей, гминов, улусов и т.д., а также исторически сложившихся местных сводов законов: кодекса Наполеона в Царстве польском, Литовского статуса в Полтавской и Черниговской губерниях, Магдебургского права в Прибалтике, местных обычаев на Кавказе, в Сибири, в Средней Азии.
С первых лет Советской власти начался поиск адекватной замены принципа великорусской держав-ности в государственном строительстве. Такая замена была найдена в виде принципа самоопределения наций (вместо национально-культурной автономии) и в военно-политическом и хозяйственном объединении регионов (губерний) с преимущественно сельским населением вокруг крупных пролетарских центров.
Реализация этих принципов в 1917 - 1922 гг. обеспечивала большевикам поддержку со стороны национальных движений и контроль (в том числе репрессивный) за консервативным селом. Реализация данного подхода привела к созданию автономных республик и разукрупнению губерний, формируемых вокруг промышленных городов с военными гарнизонами.
Уже вскоре после победы вооруженного восстания в Петрограде руководство большевиков стало постепенно, с учетом обстановки, создавать жестко централизованную единую властную вертикаль, опираясь на местные и военные организации партии и действуя через эмиссаров ВЦИК и ВРК. В условиях же хаоса и разрухи региональные ячейки ВКП(б) нередко осуществляли чистку губернских Советов от сепаратистов и иных депутатов небольшевистской ориентации. Постепенно централизованный контроль за деятельностью местных Советов усиливался: так в соответствии с изданной 24 декабря 1917 г. ЦИК инструкцией О правах и обязанностях Советов к ведению последних были отнесены все вопросы местной жизни - хозяйственные, политические и культурные - но действовать они должны были на основе постановлений и декретов центральной партийной власти и вышестоящих Советов.
Переломным же моментом в подчинении Советов контролю большевистской партии стало выступление левых эсеров в июле 1918 г., после подавления которого была свернута многопартийность и местные органы власти окончательно получили однопартийный характер.
В результате в течение целого ряда десятилетий в бывшем Советском Союзе организация общества осуществлялась на принципах демократического централизма и на весьма специфической концепции федерализма. Местная власть территориальных субъектов различного уровня находилась по сути дела в полном подчинении Центра.
Так, например, национальные республики, области и края в РСФСР постоянно были объектом прямого административного манипулирования, когда центральная власть определяла все основные параметры их жизнедеятельности. В отношении же союзных республик манипулирование носило более закамуфлированный характер и осуществлялось в том числе и через кадровую политику. Так, еще при Сталине в них был введен институт вторых секретарей республиканской компартии и первого заместителя председателя правительства, назначаемых непосредственно из Москвы.
Посты же первого секретаря республиканской компартии, председателей парламента и правительства отдавались представителям коренной национальности. Особое значение при этом приобретал пост второго секретаря, который, будучи назначенным и ответственным непосредственно перед ЦК КПСС, фактически являлся наместником центральной власти, осуществляя контрольные функции, а также занимаясь распределением кадров и интернационализацией республик.
Помимо этого, центральные власти непосредственно осуществляли назначения на пост заместителя председателя республиканского Совета, и зачастую - на должности руководителей республиканского КГБ и МВД, на посты командующего военным округом, гарнизоном и пограничными войсками, а также на посты руководителей всесоюзного значения.
Существование подобных принципов формирования, комплектования и функционирования органов государственной власти союзных республик не позволяло считать их полноценными участниками федеративных отношений и определяло специфику положения их партийных руководителей: обладая значительными властными полномочиями на местах, они в то же время был обязаны беспрекословно выполнять все указания Москвы и находились под ее жестким контролем. Построение всей системы управления регионами по принципу партийных округов ставило по сути дела в одинаковое зависимое положение органы партийной, исполнительной и законодательной властей и союзных республик, и российских областей.
Таким образом, как многоаспектность феномена региональной политической власти, так и различное положение регионов в политической жизни различных стран требуют рассмотрения разных подходов к изучению ее специфики. При этом следует отметить, что в советский период комплексное изучение феномена региональной политической власти отсутствовало, что предопределялось господствующими в политической практике подходами, а также исследовательским подходом, предусматривающим централизованное планирование и управление всеми сферами жизнедеятельности населения регионов.
Поскольку современная российская политическая наука пока не сумела выработать сколь-нибудь целостной методики изучения региональной власти, будут делаться подходы, предлагаемые зарубежными исследователями.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ФАКТОВ, ИСКЛЮЧАЮЩИХ ПРАВОВУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЛИЧНОСТИ
Юридические факты, исключающие правовую ответственность, представляют собой, как отмечалось ранее, общественно полезные и правомерные поступки. Совершение этих поступков вызывается различными внешними причинами или основаниями, которые хотя тесно и связаны с поступками, однако им не принадлежат, поскольку первая причина всякого человеческого действия лежит вне поступка. Так, В.Н. Козак отмечает, что вначале возникает общественно опасная ситуация и как ответная реакция на чего-то, что законодатель называет необходимой обороной, крайней необходимостью, исполнением приказа или распоряжения.
Поэтому необходимо проводить четкое различие между самим обстоятельством и основанием его совершения. В качестве такого основания выступают юридические факты - явления, процессы, события объективной действительности, которые необходимы и достаточны для оправдания совершения субъектом действий, внешне подпадающих под признаки правонарушений, закрепленных в нормах права, и которые исключают правовую ответственность личности.
Несмотря на то, что указанные факты свойственны отдельным видам юридических фактов, исключающих правовую ответственность, они, тем не менее, имеют много общего, что дает возможное это общее вынести и рассмотреть отдельно. Такой метод исследования целесообразен, прежде всего, потому, что при анализе отдельных видов юридических фактов, исключающих правовую ответственность личности, нет необходимости прибегать к повторению того общего, что присуще им всем.
Более того, важно то, что выделение общих моментов позволяет глубже уяснить признаки и значение конкретных оснований юридических фактов, исключающих правовую ответственность личности.
Необходимыми основания признаются потому, что без них совершение указанных действий недопустимо. Достаточность же указанных оснований предполагает, что в данный момент имеется такая их совокупность, которая объясняет и оправдывает причинение вреда объектам правовой охраны.
Анализ отдельных оснований юридических фактов, исключающих правовую ответственность личности, позволяет сделать вывод, что все они характеризуются некоторыми общими чертами: сложностью, исключительностью и объективностью.
Сложность означает, что рассматриваемые основания юридических фактов, исключающих правовую ответственность личности, образуются разнообразными и неоднозначными элементами, которые лишь в своем единстве обусловливают необходимость (вынужденность) совершения поступков, исключающих правовую ответственность. Иногда такая сложность прямо закрепляется в законодательстве. Так, в соответствии со ст. 39 УК РФ основанием юридического факта возникновения крайней необходимости выступает единство таких факторов, как опасность, непосредственно угрожающая личности или охраняемым законом интересам общества или государства, а также обстановка, свидетельствующая о неустранимости этой опасности иными средствами, чем только совершение действий, подпадающих под признаки деяния, предусмотренного уголовным законом.
Равным образом ст. 38 УК РФ указывает на основания такого юридического факта, исключающего правовую ответственность, как причинение вреда при задержании лица, совершившего преступление, а именно: меры задержания применяются к лицу, совершившему преступление и действия при задержании должны применяться, если нельзя было иными средствами задержать лицо, совершившее преступление, не связанное с причинением вреда; действия по его задержанию проводились с целью доставления его в соответствующие органы и пресечения возможности совершения им новых преступлений; при проведении задержания не было допущено превышения необходимых для этого мер.
Значение совокупности факторов, образующих основание юридических фактов, исключающих правовую ответственность, заключается в том, что отсутствие любого из них исключает в целом все основание, поскольку недостаточное основание не есть основание. Поэтому совершение действий, внешне подпадающих под признаки каких-либо правонарушений, при отсутствии хотя бы одного из факторов, составляющих основание юридических фактов, совершения указанных обстоятельств, свидетельствует об их неправомерности.
С изложенным тесно связан вопрос о количестве рассматриваемых оснований юридических фактов. Иначе говоря, одно или несколько оснований имеют необходимая оборона, крайняя необходимость, причинение вреда при задержании, обоснованный риск, невменяемость и другие юридические факты, исключающие правовую ответственность.
