Проблемы нормативного обеспечения права граждан на высшее профессиональное образование в РФ
Необходимо обозначить еще одно знаковое событие -подготовлен проект изменений и дополнений в законодательство об образовании, урезающий как блок социальных гарантий, так и степень самостоятельности федеральных вузов. Однако от проекта до закона -долгая жизнь.
Обратимся пока к сегодняшнему положению дел в сфере обеспечения реализации конституционного права граждан на впо, к его нормативному регулированию.
Проблемы нормативного обеспечения права граждан на высшее профессиональное образование в Российской Федерации
2.1. Право на ВПО в контексте прав человека и некоторые особенности его реализации в современной России
К настоящему времени в российской юридической науке и правовой практике появляются первые признаки антропологизации объектов исследования. Тема прав человека и правовых средств их защиты становится одной из приоритетных.
Формируются новые взгляды на права и свободы человека и гражданина как на систему ценностей, которая способна примирить человека с окружающим его обществом и с государством, преодолеть их взаимное отчуждение, вывести на определенный уровень правового порядка.
Однако, отстаивая приоритет прав личности над коллективными правами, важно не впасть в крайности западного индивидуализма и найти оптимальный вариант взаимоотношений личности, коллектива, государства и общества. И сфера высшего образования не исключение.
В этой области общественных отношений особенно ярко проявляются и пересекаются публичные и частные интересы, причем усиление частного стимулирует внимание публичного, а усиление публичных начал неизбежно влечет реакцию частной составляющей.
Право на ВПО, согласно п.2 с) ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, должно быть одинаково доступно для всех на основе способностей каждого и с постепенным введением его бесплатности.2 8 Все республики бывшего Советского Союза, ныне государства СНГ, в целом предоставили право на ВПО в соответствии с положениями Пакта.2 9
Присущий российской Конституции новый правовой подход, новая правовая идеология опираются на исторически апробированное положение о правах и свободах человека и гражданина как основной показатель признания и соблюдения права и справедливости в общественной и государственной жизни людей. Это, по выражению В. С. Нерсесянца,
человекоцентристское правопонимание можно охарактеризовать как своеобразный естественно-правовой вариант общей концепции различения и соотношения права и закона. Своеобразие же состоит в том, что исходно правовое начало, согласно Конституции, представлено в правах и свободах человека. При этом Конституция (п.
2 ст. 17) исходит из того, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.
В конституционном правопонимании сочетаются два компонента: юридико-аксиологический (права и свободы человека как высшая ценность) и естественно-правовой (прирожденный характер и неотчуждаемость основных прав и свобод человека). Причем оба компонента такого гуманистического правопонимания исходят именно из индивидуальных прав и свобод.
Принцип равенства этих индивидуальных прав и свобод определяет вместе с тем и их пределы, рамки их всеобщего признания и реализации.
Нельзя не согласиться с цитируемым автором, что принципиальная ориентация государства на права и свободы человека - это не просто учет уроков нашего прошлого и современных международно-правовых требований в данной области, но и по сути своей верная и обоснованная правовая позиция.
Наряду с характеристикой прав и свобод человека в качестве высшей ценности и признанием неотчуждаемого и прирожденного характера основных прав и свобод человека в новой Конституции также подчеркивается общезначимость и обязательность этих прав и свобод для всего государства в целом: Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека обязанность государства (ст. 2). Согласно ст.
18 Конституции, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Отмечается, что в общем массиве международных стандартов прав и свобод личности особое место занимают стандарты в области образования. Во многом это обусловлено именно тем, что в образовании, как уже отмечалось, сочетаются публичные и частные, личностные интересы.
Следовательно, механизм административно-право-вого обеспечения этого конституционного права граждан должен учитывать двойственную природу права на образование, его двойное назначение.
Хотя вопрос о правах человека всегда сопряжен с вопросом о соотношении интересов личности и индивида, в работах, посвященных высшему образованию, подобный комплексный подход отсутствует. Оценивается наличие конституционно-правовых основ образования, образование преподносится как естественное право человека либо исследуются вопросы совершенствования всей образовательной системы. Между тем возможность реализации обсуждаемого конституционного права на ВПО обусловливается единством двух факторов - личностного и социального, или общественного.
Личностный фактор проявляется в статусе студента, социальный - в созданном государством механизме надлежащего административно-правового обеспечения этого права.
Уже было отмечено, что под механизмом обеспечения того или иного права понимают закрепленную в законе соответствующую функцию государства, нормативно-правовые акты, различные организации, а также органы, формы и методы управления данной сферой общественных отношений. Однако в последнее время отмечается, что механизм взаимодействия управленческих и правовых средств в образовании еще только предстоит раскрыть, установить особенности его административно-правового регулирования. В сфере образования нет очевидного противостояния между публичной властью и индивидом. Необходимо, однако, чтобы публичная власть выступала гарантом порядка в образовательных отношениях и не подавляла индивида.
Поэтому в механизм реализации права на ВПО объективно должен быть включен нормативно закрепленный статус участников этих отношений - в целях создания действительно комплексного механизма и обеспечения приоритета прав личности в нем.
Цели образования производны от конституционных положений, провозглашающих человека, его права и свободы высшей ценностью. В качестве основной цели управления образованием в РФ слеедует назвать обеспечение права личности на образование, понимаемое как формирование, реализация определенных мер, направленных на создание и поддержание необходимых условий осуществления человеком предоставленной ему возможности получить образование.
Названная цель реализуется посредством конституционно установленных гарантий прав личности в области образования.
Следовательно, гарантирование права на образование, иных прав и свобод в области образования - это одна из функций управления, благодаря которой обеспечивается соответствующее право личности.
В свете определенной моды на концепцию естественного характера основных прав и свобод человека ряд авторов - М. Андиева, Е. Волохова, И. Никитина, Ю.А. Кастель - стремятся обусловить естественный характер права на образование.28 Общепризнанно, что это одно из социально-экономических прав, относящихся к правам человека второго поколения. А к естественным правам относятся те фундаментальные социальные блага, которые человек обретает с рождения и которые не отчуждаемы от него (при всей сложности и неисследованности этой проблемы).
Им также свойственна непосредственная реализация (без какого бы то ни было правоприменительного акта), объективно не зависящая от воли людей. Очевидно, что право на высшее образование, при всей его значимости для развития и формирования личности, обставлено в своей реализации значительным числом формально-юридических актов: как позитивного права (об этом чуть позже), так и актов правоприменения (решение приемной комиссии, приказ по вузу и др.), а также рядом субъективных действий (подача документов, подготовка к вступительным испытаниям, сдача экзаменов, апелляция и т.п.).
Более того, человек вполне может отказаться от использования этого права. Полагаем, что это интересный и достаточно самостоятельный предмет для дискуссий, однако произвольный переброс прав и свобод человека из одной группы в другую (естественные - позитивные) не способствует ни усилению их правовой защищенности, ни появлению какого-либо дополнительного приоритета со стороны государства. Значимость права на ВПО обеспечивает его закрепление в ст. 43 Конституции Российской Федерации как одного из основных прав человека и гражданина.
Это тем более важно, что право на образование рассматривается в качестве самостоятельного элемента правового статуса личности лишь в незначительном числе конституций, в большинстве государств оно оказывается производным от права на труд или логически вытекает из таких прав, как право на доступ к информации, на свободу творчества и т.д. В этом смысле наша Конституция уже поднимает право личности на ВПО на должную высоту.
Следует подчеркнуть, что Россия советского периода имеет давнюю традицию правового регулирования права на образование, в том числе высшего, и его конституционного закрепления. Право на впо в составе более общего права на образование составляло неотъемлемую категорию правового статуса личности. Современное конституционное право на образование исследуют многие современные ученые и практики.
Представляется важным выделить тот аспект современной трактовки прав человека, который сформулировал В.С. Нерсесянц, распространив его и на право на ВПО.
Он, в частности, писал: ...особенности правопонимания, присущие новой российской Конституции, обусловлены тем принципиальным обстоятельством, что речь идет о Конституции страны, осуществляющей переход от тоталитарного, антиправового социализма к постсоциалистическому правовому строю. В такой ситуации речь идет не о совершенствовании и развитии давно сложившегося права и правопорядка, а о формировании и утверждении правовых начал в общественной и политической жизни, о правовой организации государственной власти, о правовых отношениях между властью и индивидами, о признании и защите правового статуса личности и т. д.
По мнению цитируемого автора, одно из важных достоинств новой российской Конституции состоит как раз в том, что основные характеристики всего конституционно регламентируемого пространства в целом и правовой государственности в частности даются в ней с позиций и под углом зрения прав и свобод человека и гражданина, их признания и защиты. Такой подход особенно важен и актуален для общества с тоталитарно-социалистическим прошлым, где право подменялось антиправовым законодательством и властносиловыми нормами и где отрицание права прежде всего означало бесправие людей в частных и публичных отношениях.
Только теперь по достоинству признается общечеловеческая ценность и значимость этих идей и институтов. Вместе с тем не следует забывать, что конкретно-исторически права и свободы человека и гражданина в своем развитом виде стали выражением буржуазных представлений о свободе, праве, государственности и т.д. и получили практическую реализацию лишь в условиях зрелого капиталистического строя, на базе уже устоявшегося и функционирующего буржуазного гражданского общества.
Так что само по себе конституционное признание таких идей и ценностей постсоциалистической России еще не дает объективно необходимых для их практического осуществления условий.
В этой связи показательно, что наряду с характеристикой прав и свобод человека в качестве высшей ценности и признанием неотчуждаемого и прирожденного характера основных прав и свобод человека в новой Конституции одновременно подчеркивается общезначимость и обязательность этих прав и свобод для всего государства в целом. Новые стандарты демократической правовой культуры базируются на внедрении в общественное сознание и бытие идеи приоритета прав личности, уважения ее достоинства.
Чтобы эта идея не осталась абстракцией, необходима системная деятельность государства.
Таким образом, мы вновь возвращаемся к идее о необходимости и обязательности государственно-правового сопровождения реализации права личности на ВПО, в этом -обязанность и ответственность государства перед личностью. (О соответствующих встречных обязательствах личности разговор чуть позже, в главе 3.) В этом аспекте право на ВПО вполне созвучно с естественными правами человека, и к нему должны быть применимы рассуждения о юридических гарантиях естественных прав, о влиянии изменений в общественном сознании на развитие соответствующего позитивного права.
Полагаем, что административно-правовое обеспечение права на ВПО является достаточным показателем истинного отношения государства к декларации и реализации этого права. Можно много говорить о том, что ставилось при этом во главу угла - интересы личности или интересы системы, - важен конечный результат, важно не выплеснуть ребенка. В контексте существовавшей политической системы (массовые репрессии и расправы от революционного террора времен военного коммунизма, сталинских чисток и репрессий 30-50-х гг. до борьбы с инакомыслящими, диссидентами и правозащитниками в 60-80-е годы) В.С.
Нерсесянц оценивает положения сменявших друг друга советских конституций о правах и свободах советских граждан как фиктивные, имеющие показной характер. Тем не менее право на ВПО традиционно в них присутствовало и реально обеспечивалось не только сетью государственных высших учебных заведений, но и бесплатностью высшего образования, целым рядом материальных гарантий, закрепленных непосредственно в Конституции. Это предоставление стипендий и льгот студентам; конституционное обеспечение развития вечернего и заочного образования, что в сочетании с предусмотренными льготами на рабочих местах также делало высшее образование реально доступным.
Справедливости ради следует заметить, что и в те времена высшее образование осуществлялось на конкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорий лиц и преимуществ для других.
Обеспеченность целого ряда социальных прав в коммунистической России неоднократно становилась предметом специальных исследований в постсоветский период, как и позиция идеологов перестройки. В свою очередь, огульная критика этого периода истории российского государства уже сама становится объектом критики.
Действительно, существо высшего образования после 1917 г. реформировалось на основе профессионализации, утратилось как способ самоформирования личности - в связи с утилитаризацией целей, поставленных государством. В условиях Советской власти проводилась контрреформа высшей школы, которая означала полное отрицание интересов личности в получении образования и авторитарное подчинение ее решению сугубо правительственных задач. Отмечаются такие характерные черты модели высшей школы этого периода, как типовое единообразие и бюрократическая подвластность, сталинское администрирование и т.п. Безусловно, высшая школа отражала общие тенденции развития общественно-политической жизни страны.
Вместе с тем общеизвестны и достижения советской высшей школы, позволявшие государству занимать многие ведущие позиции в мировой политике и экономике. Благодаря механизму управления высшим образованием, созданному в СССР в 30-70-е годы и основанному на жестких вертикальных связях, достаточно эффективно решались задачи воспроизводства квалифицированной рабочей силы.
А как обстоит дело сегодня? Позицию государства в вопросах высшего образования, его отношение к системе мы достаточно подробно проанализировали в главе 1 настоящего исследования.
Далее рассмотрим проблемы нормативного и организационного обеспечения права граждан на ВПО.
Традиционно считалось, что государство должно принять на себя все меры по обеспечению конституционных прав граждан. Этот взгляд и сегодня присутствует в некоторых работах.
Однако такой подход уже не соответствует истинному положению дел и роли современного государства в реализации прав и свобод личности, особенно в сфере ВПО.
Многие авторы справедливо полагают, что государство в условиях рынка не может быть единственным субъектом, полностью обеспечивающим реализацию всех социально-экономических прав, в том числе и права на образование. Даже согласно формулировке цитируемой ст.2 Конституции РФ государству отводится как бы вторая роль в этом процессе: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека.
В Конституции содержится и ряд других специальных норм, конкретизирующих общерегулятивное значение прав и свобод человека и гражданина для других компонентов правового государства. Важная норма содержится в ст.
18, которую мы также цитировали ранее и которая требует соответствия праву деятельности всех ветвей государственной власти и органов местного самоуправления.
Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, что должно означать предоставление всем гражданам возможности достойного существования,
поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарные устои жизни. Государство создает все многообразие условий для развития человека - формирование социокультурного пространства, стимулирование творческого роста, использование его талантов и возможностей, проведение в жизнь принципов социальной справедливости и т.п.
И далее это уже задача самого человека -использовать предоставленные ему возможности, включиться в систему социокультурных отношений и попытаться реализовать свое право на ВПО или отказаться от подобных притязаний, реально оценив свой потенциал и свои потребности.
До середины 80-х годов все бремя организационных и финансовых расходов по профессиональному образованию граждан несло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменило и социальную политику. В соответствии с Конституцией РФ сегодня содержание социальной политики составляет, в частности, государственное регулирование в сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальных жизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала.
Не случайно образование вообще не включают в определение комплекса мер социальной защиты граждан.
Процитируем еще раз В.С. Нерсесянца: В целом конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина и конституционная концепция правопонимания относятся к числу несомненных достоинств новой Конституции.
Вместе с тем эти и многие другие положения Конституции существенно расходятся со складывающейся практикой в силу не только субъективных причин, но и такого фундаментального объективного фактора, как весьма невысокая степень социально-исторической развитости реально складывающихся в нашей постсоветской ситуации форм, норм и отношений экономики, права, политики, морали, нравственности. Применительно к высшему образованию Конституция РФ 1993 г. создала достаточно оснований для его развития как системы, несмотря на недостатки отдельных норм, однако практика их реализации также отягощена вышеуказанными факторами.
В конституционно-правовом статусе личности имеет значение не только закрепленный за человеком фактический объем прав и свобод, но и те начала, на основе которых осуществляется их использование. Определяющее значение для формирования образовательного законодательства имеют положения Конституции о высшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2), о прямом действии Конституции и конституционно-правовых характеристиках источников действующего права (ст. 15).
Конституционные нормы о признании и защите в РФ в равной степени частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (в том числе, на землю и другие природные ресурсы), о едином экономическом пространстве, поддержании конкуренции, свободе экономической деятельности и т. д. (ст. 8, 9), заложившие основы формирования в стране гражданского общества, способствовали также формированию механизма обеспечения реализации конституционного права на высшее профессиональное образование, в том числе в негосударственных вузах.
Социальное государство должно быть озабочено созданием соответствующих надежных экономических и организационноправовых гарантий реализации прав граждан в этой сфере. Характеристика государства как светского (и. 1 ст.
14 Конституции) предопределяет направленность содержания образования в государственных и муниципальных образовательных учреждений, в том числе реализующих образовательные программы ВПО. В то же время на содержании образования не может не сказываться такая характеристика конституционного строя России, как идеологическое и политическое многообразие (ст.
13).
Статьи Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов (ст. 5, 6, 11) создают основы организации управления высшим образованием в федеративном государстве и обусловливают соответствующие принципы образовательной политики.
Однако важнейшей нормой, закладывающей фундамент права на ВПО в современной России, является ст. 43 Конституции России, гласящая: 1. Каждый имеет право на образование...3.
Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии... 5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Аналогичные положения содержатся и в конституциях субъектов РФ
Начальным этапом формирования соответствующих конституционных положений стали указ Президента РФ 1 О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР от 11.07.1991 г. и закон РФ Об образовании от 10.07.1992 г. 3266-I. Сегодня образование в России осуществляется в соответствии с новой редакцией этого закона от 13.01.1996 г., иными
законодательными актами, а также нормами международного права. Поэтому и комментарии к Конституции РФ, как правило, даются с использованием различных законодательных и иных нормативных актов, а не только на основе строгого следования конституционному тексту.
Организационно-правовой гарантией реализации права граждан на ВПО служит закрепленный в правовых нормах порядок поступления в вузы различных видов. Общие нормы установлены в Конституции РФ, конкретизируются они в законе РФ Об образовании, ФЗ О высшем и послевузовском профессиональном образовании, Типовом положении о вузе РФ.
Специальные нормы содержатся в Порядке приема в государственные образовательные учреждения ВПО (вузы) РФ, учрежденные федеральными органами исполнительной власти.
Конституция РФ гарантирует гражданам России возможность получения образования, в том числе высшего профессионального, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Ограничение прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости может быть установлено только законом. В научно-практическом комментарии к Конституции говорится об обеспечении этого права государством путем создания системы соответствующих социально-экономических условий для его получения, в том числе системы образования в совокупности ее составляющих: образовательных программ и государственных
образовательных стандартов; реализующих их образовательных учреждений независимо от организационно-правовых форм; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Среди прочих социально-экономических мер названо государственное и (или) муниципальное финансирование, освобождение от уплаты всех видов налогов.
Общепринят постулат: в той части, в которой текущее законодательство не обеспечивает конституционные права граждан, оно нуждается в совершенствовании. Причем при устранении имеющихся противоречий принимается во внимание то обстоятельство, что конституционные нормы имеют прямое действие.
