Предварительное медицинское освидетельствование
Кроме того, кандидаты проходят предварительное медицинское освидетельствование, а в случае поступления в вузы, отбор в которые производится после оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, оформляют соответствующий допуск. Медицинское освидетельствование необходимо также поступающим в образовательные учреждения Государственного таможенного комитета РФ (которые почему-то единообразно именуются слушателями), МВД, ФСБ и т.п.
Пока у государственных вузов еще сохраняется некоторая степень свободы в создании модели конкурсного отбора, однако наблюдается очевидная тенденция к унификации конкурса:
- Минобразование России в Порядке приема жестко закрепляет те общеобразовательные предметы, из числа которых вуз может определять свой перечень вступительных испытаний; при этом ранее практиковавшаяся возможность сдавать экзамен по информатике в качестве альтернативного одному из вступительных испытаний (без оговорок и привязки к специальности) теперь предоставляется по усмотрению вуза (и. 12);
- засчитываются результаты централизованного тестирования;
- все экзамены с 2004 г. проводятся в письменной форме;
- введен единый государственный экзамен.
Целью этих нововведений было повышение возможности поступления в вузы. Однако в реальности они привели к еще большей градации абитуриентов, усиливая неравенство, о чем речь пойдет далее.
Расширились возможности вузов в организации приема лиц, имеющих высшее или соответствующее профильное среднее профессиональное образование (и. 17 Порядка приема в вузы). В первом случае они могут быть зачислены как на первый, так и на последующие курсы.
Виды и содержание вступительных испытаний определяет сам вуз, как и в случае зачисления для обучения по сокращенным программам. Безусловно, это обстоятельство также увеличивает шансы одних абитуриентов и уменьшает - других.
Очевидно, что государственные требования к организации вступительных испытаний общеобязательны для вузов в целях обеспечения права на ВПО тех граждан, кто реализует это право впервые, не имея при этом профильного среднего образования. Они являются гарантией единообразия в организации приема на всей территории государства, то есть обеспечивают формальное равенство возможностей выпускников для поступления в любой вуз страны.
В то же время дополнительные возможности вузов в рамках их автономии при зачислении отдельных категорий лиц на самом деле нивелируют это равенство.
Право на получение ВПО - это конституционное право, следовательно, и правоспособность граждан в этой части носит универсальный характер: правом поступать обладают все граждане России. Кроме того, согласно Порядку приема, в вузы принимаются иностранные граждане и лица без гражданства, граждане Республики Белоруссия, соотечественники за рубежом (п. 1 Порядка приема).
Хотя этот логический ряд, строго говоря, лишен общего основания, сделано это ради усиления поддержки бывших граждан СССР и дальнейшего развития интеграционных процессов с Республикой Белоруссией. Круг лиц - соотечественников, которых рекомендуется принимать на бюджетные места, расширен: в 1999 г. эти рекомендации распространялись только на граждан Республик Белоруссия, Казахстан и Кыргызской Республики.
Наглядным свидетельством отсутствия подлинного равенства возможностей при поступлении в федеральные вузы служит п. 2 Порядка приема, требующий наличие документа государственного образца о среднем (полном) общем и среднем профессиональном образовании. На сегодняшний день лица, обучавшиеся в неаккредитованных школах, не имеют права поступить в федеральный вуз. Это единственный случай, когда государство нормативно закрепляет неравенство выпускников в зависимости от статуса учебного заведения, где они получали основное (полное) общее образование. Положение о проведении ЕГЭ также допускает участие в эксперименте только аккредитованных общеобразовательных учреждений (п.
1.2).
В сравнении с практикой, существовавшей в СССР, действующий Порядок приема не требует для поступления в вуз трудового стажа для отдельных категорий абитуриентов (нет у таких лиц и каких-либо преимуществ при поступлении) или отработки после окончания образовательного учреждения начального или среднего профессионального образования. От поступающих на вечернее или заочное обучение не требуется работать по специальности.
Также не ограничивается возможность получения второго высшего образования (раньше это разрешалось только в строго определенных случаях, но за счет средств бюджета). Существующие правила приема дают абитуриентам и такие дополнительные возможности, как право подавать копии документов об образовании, в том числе одновременно на разные специальности и в разные вузы (и. 21 Порядка приема в вузы). Важной организационной гарантией реализации права на ВПО на стадии поступления в вуз являются льготы, предусмотренные для работающих граждан: это обязанность работодателя предоставить дополнительный отпуск без сохранения заработной платы (15 календарных дней) лицам, допущенным к вступительным испытаниям, и слушателям подготовительных отделений при вузах для сдачи выпускных экзаменов (ст.
17 ФЗ О ВИЛО и ст. 173 и 178 ТК РФ). Раньше все льготы подобного рода устанавливались только для лиц, совмещающих работу с обучением по вечерней и заочной форме.
Теперь единственная оговорка в ТК РФ - вуз должен иметь государственную аккредитацию (см. ст. 173 ТК РФ).
Существенной для работающих граждан является и рекомендация Минобразования России вузам умещать вступительные испытания в вышеупомянутые 15 дней. Это один из редких примеров соотношения норм различных отраслей права в пользу права на образование.
Рассуждая об абстрактном характере равенства при социализме, Н.С. Барабашева и А.Б. Венгеров писали, что за принципом равенства в социальной жизни зачастую кроются низкий уровень предоставляемых благ и услуг, фактическое неравенство со значительно отличающимися друг от друга высшими и низшими уровнями.
Эту картину наблюдаем мы сегодня и в системе высшего образования.
Одна из попыток Минобразования России изменить сложившуюся ситуацию - введение единого государственного экзамена (ЕГЭ). Однако при одновременном сохранении прежнего Порядка приема единый государственный экзамен с точки зрения обеспечения равенства принципиально ситуации не меняет. Думается, что от школ, в силу их тесного контакта с учениками и их родителями, невозможно получить объективную оценку уровня знаний.
Уже сегодня практика проведения выпускных и вступительных испытаний на местах, в районах, где вузы организуют подготовительные курсы на базе школ, дает примеры такого завышения отметок, что в случае перепроверки результатов абитуриенты уже не рискуют повторно сдавать экзамены.
Кроме того, сумма, сопровождающая ЕГЭ, -государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), т.е. подушевое финансирование, которое следует за студентами, зачисленными по результатам ЕГЭ, впрямую зависит от оценок ЕГЭ. Вузы, следовательно, вынуждены будут больше сил и средств уделять рекламе в борьбе за денежного, хорошо успевающего абитуриента, также будут стараться принимать больше абитуриентов по результатам собственных вступительных испытаний, отсекая тем самым абитуриентов с низким результатом ЕГЭ и небольшим финансированием.
Развитие практики ЕГЭ, с одной стороны, действительно увеличивает шансы на поступление в престижные вузы детей из глубинки, позволяет вузам расширять географию приема и способствует возрастанию реальной академической мобильности. С другой стороны, вузы отстраняют от решения самого главного для них вопроса - кто пойдет к ним учиться, так как в оценке уровня знаний будущих студентов они не участвуют.
В периодике отмечаются и другие существенные проблемы, возникающие в связи с развитием практики ЕГЭ. Обсуждения свидетельствуют, что механизм ЕГЭ далек от совершенства. Не случайно в 2004 г. Минобразование подготовило очень подробные рекомендации по организации приема и разработке правил приема в образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования, участвующие в эксперименте по введению ЕГЭ в 2004 г.
Помимо возможных злоупотреблений, обусловленных более доверительными отношениями в школе в сравнении с безличным приемом вступительных экзаменов в вузе, негативным обстоятельством является и то, что в среде абитуриентов на основе ЕГЭ происходит серьезное расслоение дискриминационного характера. Во-первых, эксперимент пока проводится в отдельных регионах, за счет бюджетных средств (следовательно, за счет других нужд системы ВПО), а воспользоваться его результатами можно в любом вузе, который примет соответствующее решение; во-вторых, ЕГЭ не имеет законодательной основы и проводится лишь на основании Положения, утвержденного приказом Министерства образования.
Таким образом, уже на этой стадии Конституция и федеральное законодательство об образовании корректируются подзаконным нормативным актом.
Сегодня в соответствии с законом РФ Об образовании, Порядком приема в вузы и Положением о проведении единого государственного экзамена (ЕГЭ) и иными вышеупомянутыми актами абитуриенты делятся (по качеству) на 10 категорий:
- сдавшие ЕГЭ;
- поступающие в вузы, не участвующие в эксперименте, но зачисленные по результатам ЕГЭ (по решению вуза);
- поступающие в вузы, не участвующие в эксперименте;
- поступающие в вузы, участвующие в эксперименте, но не сдавшие ЕГЭ;
- пользующиеся правом внеконкурсного зачисления;
- не сдающие вступительных испытаний (п.З ст. 11 ФЗ О ВППО);
- поступающие в рамках целевого приема;
- слушатели подготовительных отделений вузов, финансируемых из федерального бюджета;
- победители и призеры Всероссийской олимпиады школьников, а также участники международных олимпиад;
- лица, зачисляемые на места с оплатой стоимости обучения на договорной основе.
Однако остается неурегулированным целый ряд вопросов: как ранжировать абитуриентов внутри каждой льготной группы? Кто и по каким критериям попадает в число поступающих в рамках целевого приема?
Что делать непривилегированным абитуриентам, если у них отличные результаты вступительных испытаний, но число льготников больше количества мест, финансируемых из бюджета? Раз нет правовой регламентации, есть возможность субъективного, нелегитимного решения.
Следовательно, в процессе обеспечения реализации права на ВПО происходит серьезное расслоение граждан на различные категории: тех, кто получает солидные гарантии от государства и иных властных структур, и тех, кто поступает на общих основаниях. Законодательные льготы для значительной группы лиц не позволяют в полном объеме реализовать правило о зачислении граждан, наиболее способных и подготовленных к освоению образовательных программ ВПО, как это предусмотрено п.9 Порядка приема. В отдельную группу выделяются также поступающие для обучения по сокращенным программам.
Как было отмечено, вуз вправе для этой категории абитуриентов разрабатывать отдельные программы вступительных испытаний.
Обращает на себя внимание ряд постановлений Правительства РФ о формировании госзаказа на подготовку специалистов. Хотя в этих документах не регламентируется порядок приема студентов, очевидно, что зачисляться они будут в рамках целевого приема, съедая, таким образом, еще часть мест.
Таким же образом осуществляется целевой прием по договорам с органами государственной власти и местного самоуправления в целях содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образования (и. 11 ст.
41 закона РФ Об образовании). Еще дальше идут в развитии этой идеи вузы.
Так, в Казанском государственном технологическом университете (КГТУ) накоплен интересный опыт реализации модели соучредительства - так называемого соучредительства специальностей. Его нормативная основа - договор простого товарищества (более известного как договор о совместной деятельности). КГТУ, единственный в России, имеет двух учредителей - Правительство РФ и Кабинет Министров Республики Татарстан (в настоящее время в лице Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Татарстан, далее - Минземимущества). Ректор КГТУ по доверенности Минземимущества заключает договоры о соучредительстве с профильными промышленными предприятиями.
В соответствии с этими договорами предприятия оборудуют вузу научные лаборатории, обновляют их один раз в пять лет, предоставляют базу практики, делают заказы на проведение научных исследований и т.д. В свою очередь, вуз зачисляет лиц, направленных этими предприятиями, хотя и по результатам конкурса, но в рамках 10%-й квоты целевого бюджетного приема.520
Определенная практика складывается в вузах, реализующих профессиональные образовательные программы различного уровня. Применяя аналогию закона, вузы создают свои модели приема для этой категории обучающихся.
Они могут выстраиваться на договоре о совместной деятельности; их основой может быть зачисление в вуз и последующее обучение в специализированной структуре вуза, реализующей образовательные программы среднего профессионального образования или интегрированные программы. В любом случае условием легитимности такого образования и возможности продолжения обучения в вузе является зачисление в соответствии с Порядком приема на первый или последующие курсы через приемную комиссию вуза. (Именно это требование зачастую нарушают негосударственные вузы, которые начинают обучать по вузовским программам уже в школе и затем зачисляют выпускников сразу на второй или даже на третий курс.) Однако впрямую эта возможность до настоящего времени не регламентируется.
Значимость ее очень велика: во-первых, она делает более привлекательными образовательные учреждения среднего и даже начального профессионального образования. Во-вторых, она делает высшее образование, в том числе на бюджетной основе, более доступным для большой группы граждан с не очень хорошей школьной подготовкой.
Следовательно, это тоже проблема, которую нужно регламентировать на законодательном уровне.
При всем многообразии возможностей поступления в вузы реализация конституционного права на ВПО для отдельных граждан реально обеспечена только нормой ст.8 Конституции о многообразии форм собственности и свободе
Договор о реализации полномочий учредителя между Государственным комитетом Республики Татарстан по управлению государственным имуществом и КГТУ //Казанский государственный технологический университет - университетский комплекс как единое юридическое лицо. С. 52.
экономической деятельности, которая позволила открывать негосударственные вузы, а также ст.41 закона РФ Об образовании и ст.29 ФЗ О ВИНО, регламентирующими
платную образовательную деятельность государственных и муниципальных вузов. Формально для поступающих на места с оплатой за обучение в государственные или муниципальные вузы устанавливается тот же набор вступительных испытаний, что и для лиц, поступающих для обучения за счет соответствующего бюджета (п.
18 Порядка приема). Однако практика показывает, что при этом форма испытаний может быть иной, а уровень требований снижается. В то же время многие негосударственные вузы руководствуются государственными документами (Порядком приема и примерными программами вступительных испытаний), чтобы унифицировать практику приема наравне с вузами государственными
Особая группа абитуриентов - это так называемые слушатели. Согласно Порядку приема и ФЗ О ВИЛО, слушателями являются прежде всего лица, параллельно получающие второе ВПО. Те, кто уже имеет среднее или высшее профессиональное образование, относятся к категории студентов, хотя обучаются в сокращенные сроки.
Тем не менее по парадоксальной нормотворческой логике слушатели проходят вступительные испытания наравне с лицами, зачисляемыми с оплатой стоимости обучения физическими или юридическими лицами (и.21 Порядка приема), а имеющим высшее или среднее профессиональное образование вуз вправе уменьшать количество и изменять форму испытаний (и. 17 Порядка приема).
Безусловно, вывод тот же - порядок приема должен быть одинаковым для слушателей и лиц, имеющих ВПО, так как в итоге они получают одинаковые документы об образовании.
В интересах обеспечения равенства прав граждан при поступлении в вузы Генеральная прокуратура внесла Министерству образования представление о нарушении ст. 43
Конституции РФ и незаконности проведения ранних вступительных испытаний, мотивируя это тем, что к моменту их проведения участники не могут считаться абитуриентами - у них нет документов об образовании, а это противоречит Порядку приема и закону РФ Об образовании. Однако на деле ранние вступительные испытания были заменены централизованным тестированием, которое по роли и значению им аналогично: как уже упоминалось ранее, результаты тестирования можно засчитывать в качестве оценки вступительных испытаний (и.
19 Порядка приема в вузы).
Нормы Порядка приема, связанные с зачетом результатов централизованного тестирования, также являются примером определенного несовершенства с точки зрения техники изложения нормативного документа. Только логическое толкование этого и связанных с ним нормативных правовых актов, а также практика и устные разъяснения Минобразования позволяют ответить на вопрос, на какой стадии приема вуз имеет право зачесть результаты тестирования.
Хотя логика подсказывает, что это возможно только на стадии вступительных испытаний, и результаты тестирования идут в зачет вместо вступительных испытаний, возникающие у абитуриентов и их родителей вопросы свидетельствуют о несовершенных формулировках.
Только путем логического толкования можно определить, что в и. 20 Порядка приема речь идет о недопустимости повторного прохождения вступительных испытаний, хотя в этом контексте слово конкурс не упоминается.
Необходимость тщательного соотношения действующего законодательства и законодательства об образовании (в том числе, внутри самой системы) можно подтвердить на примере лиц, имеющих право на льготы. В законе РФ Об образовании не названы в числе льготников лица, уволенные с военной службы, и хотя в очередной редакции ФЗ О ВИЛО этот пробел устранен, в этой части законодательство об образовании отстает от законодательства о военной службе, в том числе о статусе военнослужащих.
Также в перечень льготников не включены лица, пострадавшие в результате аварии на Чернобыльской АЭС, хотя соответствующий закон представляет им льготы и гарантии в этой части. И если раньше в ФЗ О ВИНО хотя бы содержалась отсылка к действующему законодательству в отношении других категорий граждан, имеющих право на внеконкурсное зачисление, то редакция от 25.06.02 г. и ее исключила.
Все пробелы в законодательстве в этой части, как уже отмечалось, восполняют ежегодные письма Минобразования России.
Таким образом, конституционное право на ВПО в практике приема преломляется на разные возможности для отдельных категорий граждан. Равенство, гарантированное ст.6 Конституции РФ, объективно нарушается. Некоторые диспропорции объективно неизбежны, к примеру в отношении детей-сирот, инвалидов: только таким образом их можно как-то приподнять до уровня других абитуриентов, которые выросли в хороших условиях, получили надлежащее образование и воспитание и т.п.
Однако привилегии, которые государство предоставляет для получения профессионального образования лицам, уволенным с военной службы, свидетельствуют, скорее, о невозможности государства создать полноценную профессиональную армию.
Подводя некоторые итоги этого анализа, следует признать: с учетом того, что прием в вуз - определяющая стадия в формировании образовательных отношений, в процессе которых реализуется конституционное право на ВПО, необоснованно много вопросов отнесено к ведению Минобразования России и самих вузов. Проект Общей части Кодекса РФ об образовании не добавляет конкретики и не усиливает законодательные позиции приема, хотя и вводит новеллу - принципы проведения конкурса: равенство условий для всех абитуриентов, объективность оценки их знаний, гарантированность зачисления наиболее способных и подготовленных к обучению. Думается, что в окончательном тексте Кодекса декларация этих принципов должна быть подтверждена законодательно закрепленными гарантиями равного доступа в вузы и организационного обеспечения права на ВПО на стадии приема.
Приему необходимо посвятить отдельную главу.
Коль скоро речь идет о надлежащем обеспечении конституционного права граждан, его правовая основа должна быть на соответствующем уровне (тем более что в законе РФ Об образовании немало норм, которые можно перенести в подзаконные акты или даже отдать на усмотрение самих вузов). От этого этапа зависит так много - прежде всего, сама возможность получения высшего профессионального образования, - что текст такого важного документа, как Порядок приема (пусть даже он остается за Минобразованием России), не должен допускать неоднозначного толкования.
Отсюда следующий важный вывод. На стадии организации и проведения вступительных испытаний акцент с автономии вузов должен быть смещен в сторону государственного регулирования.
Объективно государство уже к этому тяготеет, и ЕГЭ - яркое тому свидетельство. Минобразование России должно принять единый документ по всем формам приема, основные параметры которого необходимо определить в ФЗ О ВИЛО, а впоследствии - в Особенной части Кодекса РФ об образовании. Этот документ должен:
- свести воедино все общие требования к организации, проведению и содержанию различных вступительных испытаний, в том числе ЕГЭ;
- закрепить порядок формирования и работы приемной комиссии; дать исчерпывающий перечень документов, с которыми может быть ознакомлен абитуриент и его родители;
- установить процедуры апелляции, а также оговорить защиту нарушенных прав абитуриентов путем обращения в суд;
- ввести однозначные рекомендации по ранжированию абитуриентов с учетом права на льготы;
- отразить проблемы одновременного участия абитуриентов в конкурсе на несколько специальностей (в том числе, в разных вузах);
- соотнести процент целевого приема с квотами для лиц с правом внеконкурсного зачисления.
Все эти нормы, обеспечивающие общую регламентацию процессуальных гарантий прав абитуриентов, как того и добиваются авторы Концепции Общей части Кодекса РФ об образовании и проекта Кодекса, будут реальным механизмом защиты права граждан на ВПО уже на стадии формирования образовательных отношений.
Отметим еще один интересный парадокс, характерный для приемной кампании вузов. Несмотря на отмеченные недостатки, можно считать, что прием в вузы регламентируется государством довольно обстоятельно, поскольку это связано с реализацией конституционного права на ВПО. Так как речь идет о массовой подготовке специалистов, критерии отбора и процедуры приема унифицированы в масштабах государства.
А в случаях индивидуализированной, штучной подготовки кадров высшей научной квалификации вузы и научные учреждения практически самостоятельны в принятии решений по отбору претендентов и требованиям к ним, поскольку, во-первых, пребывание в аспирантуре или докторантуре - это личный интерес самого соискателя, за который государство ответственности не несет; во-вторых, в этих случаях необходимо реально оценивать способности соискателя к выполнению квалификационной работы, формальных критериев здесь недостаточно.
В структуре приема, как сложного юридического состава, может быть выделена еще одна процедура, определяющая отчасти содержание дальнейших образовательных отношений. Поступающие в вуз с оплатой стоимости обучения за счет физических или юридических лиц должны заключить с вузом соответствующий договор.
Причем вузы требуют не только заключения договора, но и перечисления денег до издания приказа о зачислении. Между тем подобная практика не соответствует требованиям образовательного законодательства.
