Функция прогнозирования
Положении о Минобразования России присутствовала функция разработки целевых, межгосударственных и межведомственных программ и проектов в области образования, молодежной политики и научной деятельности и т.д. (пи. 3 и. 5 положения).
Функция прогнозирования была закреплена в пи. 6 и. 5 Положения о Минобразовании России. Отчеты министерства последних лет содержат внушительный перечень реализуемых программ и проектов: это Программа развития дистанционного образования, такие федеральные целевые программы, как ФЦП реформирования военного образования (совместно с силовыми ведомствами), Русский язык, Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2006 гг.; международные проекты Фундаментальные исследования и высшее образование, Развитие образовательных связей и инициатив в области высшего и профессионального образования, Партнерство в образовании, здравоохранении и социальной помощи и др.
Утвержден План действий Минобразования России на 2002-2004 гг. по реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. В новых положениях об органах исполнительной власти в области образования эти функции никому конкретно не предписаны.
Между тем исследования в области образования в западных странах свидетельствуют о том, что планирование - одна из важнейших функций управления современным образованием.14 В России переход от командно-административной экономики сопровождался фактически и отказом от планирования. Прошло немало лет, прежде чем осознали реальную необходимость плановой деятельности в целях обеспечения комплексного экономического развития государства. В обществе утвердилось мнение, что
государственное планирование и рыночные отношения несовместимы, а планирование - метод тоталитарного руководства. Однако жизнь убедительно показала, что это не так.
Планирование позволяет видеть перспективу развития общества, тенденции его движения, своевременно вносить коррективы, например в законодательный процесс, а главное - упорядочивает эту сферу государственной деятельности. Как реально обстояло дело с выполнением этой управленческой функций последние десять лет, мы показали в предыдущем разделе: не было ни планов, ни четких программ, требования закона Об образовании не принимались во внимание. Ситуация начала меняться с принятием в 2000 г. ФПРО и ряда названных концепций.
Именно недостатками планирования деятельности всей системы образования в целом, в том числе и в отношении негосударственного образования, можно объяснить ситуацию, которая сложилась сегодня на рынке труда: переизбыток юристов, экономистов, менеджеров и психологов, чрезмерная доступность высшего образования и нехватка специалистов со средним профессиональным образованием, дефицит рабочих.
Нельзя не согласиться со справедливостью позиции, высказанной в 1998 г. в коллективной монографии под редакцией министра образования РФ А.Н. Тихонова: важнейшей особенностью управления образованием в современных условиях является то, что проблемы образования должны решаться не только на уровне самой образовательной системы. Решение этих проблем становится компонентом общегосударственной политики. Авторы подчеркивают, что проведение единой государственной политики в образовательной системе является важной задачей управления образованием во многих странах.
Только высокий приоритет образования в государственной политике может обеспечить необходимый уровень управления сферой образования в современном мире. Потому и в законе Об образовании уже в первых статьях закреплены принципы государственной политики в области образования, аналогично расположение соответствующих норм и в ФЗ О высшем и послевузовском профессиональном образовании.
В предыдущем разделе был обозначен ряд тенденций в государственной идеологии управления образованием, подробно рассмотрены те, что наиболее выражены в своей противоположности: планируемая масштабность преобразований и отсутствие их гарантированного финансирования. Прежде чем перейти к анализу иных тенденций в государственном регулировании образования, мы хотели бы определиться с содержанием понятия тенденция. Такой подход соответствует складывающимся традициям современной законодательной техники в российской правовой системе (все они начинаются с глоссария терминов) и обусловлен необходимостью устранения использования одних и тех же понятий в разных значениях.
Помимо простого неудобства, именно практика манипулирования терминами позволяет скрывать истинные намерения законодателя, представителей государства и т.д.
В словарях слову тенденция дается несколько толкований. Нам представляются полезными следующие: это, во-первых, направление развития какого-либо явления; во-вторых, направленность во взглядах и действиях; в-третьих, стремления, свойственные кому-либо. Словарь русского языка дает более жесткий аналог: предвзятая, односторонняя мысль, навязываемая кому-либо.
Наконец, наиболее актуальная расшифровка понятия, привязанная к экономической сфере (мы ее слегка экстраполируем): выявленные в результате анализа, наблюдаемые устойчивые соотношения, свойства, признаки, присущие экономической системе, экономике страны, организации, спросу и предложению на рынке товаров и услуг; сложившаяся направленность экономических процессов. На основе тенденций можно делать выводы о ходе соответствующих процессов в будущем, прогнозировать экономические показатели.
Поэтому, говоря о тенденциях в управлении образованием в современной России, мы предполагаем выявление тех устойчивых соотношений, которые присущи сегодня системе ВПО и на основе которых можно делать прогнозы о дальнейшем ее развитии.
Следует заметить, что в литературе по традиционному административному праву этот термин употребляют сравнительно редко, основная сфера его использования - теория права и государства, философия, социология, педагогика. Хотя есть и иные примеры в юридической литературе. Организация управления во многом зависит от самой управляемой системы. Следовательно, тенденции развития системы предопределяют соответствующие адекватные изменения в системе управления.
В настоящей работе уже отмечалось, что в связи с демократизацией отношений в обществе и декларируемым усилением автономии образовательных учреждений основная тенденция в управлении образованием - переход от непосредственного управления к регулированию. Эта же тенденция присутствует и в отношении государства к различным субъектам хозяйствования в экономической деятельности.
Однако для этой сферы уже сформулировано определенное правило, пусть и не всегда претворяемое в жизнь: Мера государственного воздействия и его пределы при вмешательстве в дела предпринимателя определяются необходимостью и достаточностью сохранения существенных элементов рыночного регулирования экономики в сочетании с корректировкой экономического развития в нужном обществу направлении. Эти пределы должны быть точно намечены и закреплены в нормах хозяйственного права.
В системе образования пределы государственного вмешательства в деятельность образовательных учреждений и всей системы в целом обусловлены прежде всего законодательно закрепленными понятиями автономность образовательных учреждений и академические свободы; другим критерием может выступать социальная значимость высшего образования.
Мера и пределы государственного воздействия на сферу высшего образования могут быть определены на основе анализа провозглашенных и реализуемых принципов государственной образовательной политики, то есть деятельности государства (в лице его органов) по обеспечению функционирования и развития системы образования. В свою очередь, закрепленные в законе (ст.
2 закона РФ Об образовании) принципы означают и обязательства государства в этой области.
Именно принципы государственной образовательной политики трансформируются затем в принципы отрасли - образовательного права. И хотя В.М.
Сырых полагает, что не все принципы, закрепленные в ст.2 закона РФ Об образовании, характеризуют предмет правового регулирования этой отрасли, а следовательно, и не могут претендовать на роль принципа права, нельзя не увидеть очевидного сходства между теми и другими. Все они характеризуют исходные, основополагающие требования, которым должна удовлетворять деятельность органов государственной власти, иных субъектов образовательных отношений, поведение их участников. Не случайно принципы государственной политики в области образования определяют и как принципы правового регулирования. Поэтому представляется также не вполне оправданной попытка выделить еще и принципы образования как объекта управления.
А в проекте Кодекса РФ об образовании в соответствии с позицией руководителя авторского коллектива В.М. Сырых предпринята попытка, наряду с основными принципами правового регулирования образовательных и иных связанных с ними отношений, выделить и основные начала законодательства об образовании.
Именно закрепленные в законодательстве об образовании принципы государственной политики, как и принципы отрасли права, выражают объективные закономерности организации и
формирования системы образования. И они должны определять научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций соответствующих органов управления образованием.
Только такой подход к принципам государственной политики позволит оптимизировать деятельность управляющих структур в образовании, включая и органы самоуправления образовательного учреждения. Любые дискуссии должны подводить к главному выводу: принципы
государственной политики в области образования являются единственно возможным основанием, стержнем образовательного законодательства и деятельности всех участников образовательных отношений. Поэтому они же становятся и принципами формирующегося образовательного права.
В полной мере принципы государственной политики в области образования характеризуют слова Ю.А. Тихомирова: они служат своего рода ценностным ориентиром для правотворчества и правоприменения в данной сфере; закрепляемые в законе, ином акте, они приобретают строгий нормативно-ориентирующий и системообразующий смысл для всех норм того или иного акта, института и подотрасли. (Поскольку цель и объем настоящего исследования не позволяют углубиться в дальнейшую дискуссию, отсылаем к обстоятельной комплексной работе по этой проблеме.) Только на основе соответствующих принципов возможно осуществлять необходимую интерпретационную деятельность: в системе образования, где правовая грамотность руководителей, а тем более обучающихся далеко не всегда на высоте, это основная гарантия правильного толкования тех или иных нормативно-правовых актов.
Известно также, что правовые принципы являются основой правовых явлений и процессов, именно они выполняют роль юридических закономерностей, так как выступают идеологической, научно обоснованной формой отражения объективных законов в обществе. Принципы неизбежно проявляются в системе правовых отношений, и представляется очень удачным логическое построение А.А. Федорченко, согласно которому в тех случаях, когда принципы не осознаются учеными, не закрепляются прямо и непосредственно действующим законодательством, правовые нормы оказываются несовершенными, малоэффективными и не приводят к ожидаемым результатам.
В то же время в обществе сохраняются устойчивые потребности, которые не получают требуемого удовлетворения, а фактические отношения складываются вопреки законодательным установлениям, в обход норм права. В этих условиях общество, правовая наука и юридическая практика вынуждены постоянно принимать меры по усовершенствованию таких норм права, пока случайно, методом проб и ошибок, либо в процессе теоретического анализа не будет открыта их сущностная основа и выражающий эту основу правовой принцип.
Только в системе действующего законодательства правовые принципы приобретают общеобязательное значение. Следовательно, в силу наличия или отсутствия в законодательстве об образовании реальных принципов, на которых государство строит правовое регулирование образовательных отношений, можно заведомо оценивать эффективность тех или иных норм образовательного законодательства, иных нормативных актов, их легитимность с точки зрения соотношения с принципами образовательной политики и т.д. (Думается, такой анализ был бы полезен при принятии любого акта в области образования, но при условии, что все основные принципы своевременно и исчерпывающе фиксируются законодательно.)
Наконец, определение правовых принципов как положений, отражающих социально-политическую реальность и выражающих закономерности развития соответствующих отношений, также позволяет на основе нормативно закрепленных принципов образовательной политики увидеть тенденции государственного регулирования образования.
Принципы государственной политики в области образования -основополагающие начала государственного регулирования образовательной сферы - закреплены в статье 2 закона Российской Федерации Об образовании. К ним относятся:
- (1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
- (2) единство федерального культурного и образовательного пространства, защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;
- (3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
- (4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
- (5) свобода и плюрализм в образовании;
- (6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений.
Здесь уместно будет вспомнить оценку, данную Ю.Н. Стариловым принципам отрасли: ...это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого... законодательства. И при всей внешней декларативности принципов, зафиксированных в законодательстве об образовании, свидетельствующей о том, что авторы текста - не юристы и законодательная техника отдыхает на подобных формулировках, эти принципы пронизывают всю систему образовательных отношений, развиваются в законах и подзаконных актах, положены в содержание образовательных стандартов, отражены в структуре образования, закреплены в уставах образовательных учреждений и т.д.
Их детальный анализ был неоднократно осуществлен различными авторами. Считаем важным констатировать, что, во-первых, они проявляются на всех ступенях образования, но в сфере высшего образования имеют свою специфику, потому и дополнены перечнем ст. 2 ФЗ о ВИЛО; во-вторых, названные принципы в значительной степени соотносятся с принципами административного права (хотя в современной теории административного права окончательного единства мнений о принципах нет).
Это относится к принципам гуманизма, или приоритета личности и ее интересов в жизни общества, (в нашем перечне - 1) и федерализма (2); принципу участия граждан и их объединений в государственном управлении, принципу демократии коррелирует принцип 6. Однако в целом принципы административного права соотносятся с принципами образовательного права прежде всего потому, что и в этой сфере имеют место управленческие отношения, и организующе-властный элемент в них достаточно силен.
Вместе с тем необходимо отметить, что какие-либо принципы трудового и гражданского права в принципах государственной политики в образовании вообще не просматриваются. Можно, таким образом, сделать вывод: именно административное право является важной основой для моделирования правового регулирования образовательных отношений. (Мы вернемся к этому в главе 2 настоящей работы.) Поэтому было бы разумным и полезным для участников образовательных отношений отразить в цитируемом законе и такие принципы административного права, как иерархичность построения субъектов и их отношений; ответственность; защита прав граждан, или доступность апелляций и других форм права регресса, но не только первичного акта или решения, но любых действий вузовской администрации и преподавателей (такое право закреплено, например, в Положении о ЕГЭ).
Если принцип иерархичности в образовательной сфере присутствует в значительной степени, хотя и не всегда в явной форме, проблемы ответственности и реализации права граждан на защиту в системе образования во многом и обусловлены тем, что в образовательном законодательстве как принципы до недавнего времени не были закреплены.
Ранее отмечалось, что в проекте Кодекса РФ об образовании предпринята попытка разделить основные начала законодательства об образовании (ст. 1 проекта) и основные принципы правового регулирования образовательных отношений (ст.6), хотя с учетом вышеизложенных подходов речь может идти именно о государственной политике в области образования. В ст.
1 дается не вполне корректная отсылка к конституционному признанию прав граждан в области образования; академических свобод преподавателей и обучающихся, автономии образовательных учреждений (очевидно, что это не терминология Основного закона), судебной защиты прав участников образовательных отношений (на самом деле в Конституции РФ, конечно же, закреплено право всех граждан на судебную защиту). Ограничивая предмет исследования сферой высшего образования, укажем также на необоснованное включение в качестве одного из основных начал законодательства об образовании право граждан на неоднократное бесплатное профессиональное образование по направлению службы занятости и в иных случаях.
Во-первых, такая возможность одних существенно ограничивает возможности других; во-вторых, это непосильное бремя для образовательного бюджета; в-третьих, развитие системы дополнительного профессионального образования позволяет гражданам при значительно меньших временных и финансовых затратах для всех участников этого процесса получить диплом о профессиональной переподготовке, дающий право вести профессиональную деятельность в новой сфере.16 Причем эти расходы справедливо могут быть возложены на работодателя.
Перенос из теории права в кодекс понятий императивный и императивно-диспозитивный метод регулирования (ст.6 проекта) не способствует доступности кодекса. К тому же, это не принцип, а метод правового регулирования.
Сложный речевой оборот сочетание нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования федерацией с нормативным правовым регулированием субъектами Российской Федерации на самом деле означает разграничение компетенции в области образования, принцип федерализма, и прежний подход в образовательном законодательстве (ст. 28 и 29 закона РФ Об образовании) более предпочтителен уже потому, что соответствует Конституции РФ и терминологическим традициям действующего законодательства. Что подразумевается под принципом единства и дифференциации нормативно-правового регулирования
образовательных отношений, можно только догадываться. Безусловно, этот принцип может способствовать и значительному рассогласованию норм, регулирующих образовательные отношения, и определенному правовому беспределу, как это произошло с правовым принципом дозволено все, что не запрещено.
Принципы, затрагивающие налоговые и социальные льготы, в том числе в форме социальной помощи, также относятся к принципам государственной политики. Их можно объединить в принцип всемерной приоритетной государственной поддержки системы образования и ее участников.
Что же касается принципа обязательной государственной итоговой аттестации для получения документа государственного образца, то это, скорее, вопрос процедурный, связанный с качеством выдаваемого документа об образовании.
Принцип обеспечения права обучающихся и педагогических работников на защиту чести и достоинства в образовательном процессе на самом деле представляет собой статутную норму, это право личности в образовательном процессе.
Наконец, принцип непосредственно-представительного характера образовательных правоотношений также не может рассматриваться как принцип отрасли, это признак, позволяющий отграничить образовательные отношения и образовательное право от смежных правоотношений.
Таким образом, в формулировках статей 1 и 6 проекта Кодекса РФ об образовании не выдержаны общетеоретические характеристики принципов, которые могут быть положены в основу правового регулирования тех или иных общественных отношений. Вообще, конструкция этих основополагающих для всего кодекса статей проекта тем более удивительна, что в Концепции кодекса говорится о традиционных для любой отрасли и кодекса нормах, формулирующих задачи и принципы отрасли.108 Кроме того, немотивированный отказ от уже зарекомендовавшей себя конструкции принципов государственной политики в области образования может расцениваться как ослабление государственного присутствия в образовании.
Таким образом, логика действующих законов об образовании представляется более убедительной - при условии тех поправок, о которых говорится в настоящей работе.
Принимая ФЗ О высшем и послевузовском профессиональном образовании, законодатель счел необходимым выделить дополнительные, специальные принципы государственной политики в области ВПО. Это обусловлено несколько иной ролью высшего образования в судьбе личности (в сравнении с общим образованием), иным социальным его значением. Соответственно в ст.2 ФЗ О ВППО названы дополнительные принципы, такие как:
- суверенность прав субъектов РФ в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;
- непрерывность и преемственность процесса образования;
- интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования РФ в мировую систему высшего образования при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы;
- конкурсность и гласность при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, подготовки и повышения квалификации работников;
- государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений фундаментальных и прикладных научных исследований в области высшего и послевузовского профессионального образования.
Специальные принципы государственного регулирования этой сферы подчеркивают особое ее значение; однако, строго говоря, некоторые из них относятся не только к области ВПО. Это касается принципа защиты и развития системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей - в условиях многонационального государства его реализация возможна только при условии учета и уважения суверенитета субъектов федерации.
Принцип непрерывности и преемственности процесса образования также носит сквозной, всеобъемлющий характер, его реализация должна осуществляться на всех ступенях и уровнях образования (он, в частности, и был закреплен позднее как общий принцип в Национальной доктрине образования в РФ). Тенденция к формированию системы непрерывного образования в зарубежных
странах обеспечивает соответствие национального трудового потенциала быстро меняющимся технологическим, экономическим, демографическим и социально-культурным потребностям
общества.1 0
Известно, что принципы отражают и обусловливают модель организации отношений в той или иной сфере государственного регулирования (при условии, что внутренние закономерности общественных отношений и правового регулирования адекватно поняты.) Принципы обеспечивают субъектам отрасли их установленный законом правовой статус.
