d9e5a92d

Горчева А. Ю. - Бедность и льготы. Мифы и реальность

Введение

Последние 10 лет проблемы социальной поддержки малообеспеченного населения широко обсуждаются в российском обществе. Политики, ученые, представители власти и общественных организаций принимают активное участие в этой дискуссии. Преобладающий фокус рассмотрения данной проблемы можно охарактеризовать следующим образом: вследствие снижения уровня жизни и роста дифференциации доходов населения существенно увеличилась численность бедных, но приоритетом социальной поддержки со стороны государства по-прежнему остаются не бедные семьи, а определенные категории населения, риск бедности для которых может быть как высоким (например, неполные семьи с детьми), так и низким (профессиональные категории). Как неоднократно отмечалось, действующая система федеральных мандатов включает около 150 видов льгот и выплат более двум сотням категорий граждан и семей, в том числе государственным служащим, представителям отдельных профессий и ведомств (судьям, работникам правоохранительных органов), ветеранам, многодетным семьям, и т.д.

Все эти виды социальной помощи не зависят от уровня доходов. В результате, по различным оценкам, только 1925% от общей суммы трансферта на социальную помощь предоставляется семьям с доходами ниже прожиточного минимума.

Вместе с тем, в условиях рыночной экономики именно бедное население должно стать приоритетной группой для социальной поддержки со стороны государства и благотворительных организаций.
На первый взгляд, направление реформирования в данном секторе общественных и экономических отношений кажется понятным: для того, чтобы добиться повышения эффективности социальной политики, необходимо отменить необоснованные льготы для высокообеспеченных слоев населения, а высвободившиеся ресурсы направить на поддержку бедных. Этот лозунг был продекларирован, но при переходе от декларации принципов к принятию конкретных практических решений оказалось, что не все так просто, как кажется на первый взгляд, поскольку, во-первых, не совсем понятно, кого относить к бедным в России, а во-вторых, сложившаяся система социальных льгот громоздка, запутана, непрозрачна и противоречива.
В дополнение к несовершенству самой системы, существуют и определенные проблемы, связанные с практикой предоставления социальных гарантий на местах. Обязательства государства в области социальных льгот и выплат повсеместно не выполняются из-за отсутствия четко работающей схемы финансирования, поэтому на пути доступа большинства населения к социальным льготам возникли трудно преодолимые барьеры.

Данная проблема не является препятствием для реформирования системы социальной поддержки, напротив, она подчеркивает разбалансированность сегодняшней ситуации.
Обсуждение данных вопросов породило свою систему мифов, популистских взглядов и противоречий. При этом чаще всего пользуются достаточно распространенным полемическим приемом, суть которого сводится к использованию информации в урезанном виде, создающем искаженную картину. Для примера приведем несколько весьма распространенных тезисов: проведение рыночных реформ привело к появлению в России бедных, которых не было у нас в стране в советский период; больше половины российских граждан - бедные, чего нет ни в одной стране мира; 70% населения пользуются существенными социальными льготами; отмена льгот приведет к резкому увеличению численности бедного населения и т. д.
В данной публикации мы попытались посмотреть на сложившуюся мифологию через призму аргументов и фактов, чтобы понять, что могут сделать институты гражданского общества и государство для успешной реализации социальных преобразований и создания безбарьерного пространства в сфере доступа к социальной помощи наименее обеспеченных слоев населения.

МИФ 1. Бывает общество, в котором нет бедных

Реальность: бедные будут всегда, однако понимание бедности не одинаково в разных странах и меняется с течением времени

Сегодня во всем мире идут активные дебаты среди ученых, политиков, общественности, о причинах бедности, ее различных проявлениях в странах с различным уровнем жизни, разнообразных стратегиях помощи бедному населению. Бедность как социально-экономическое явление тесно увязана как с уровнем экономического развития, так и с неравенством в доступе к материальным и нематериальным благам. Это означает, что, во-первых, бедность будет существовать всегда, меняются только формы ее проявления; во-вторых, она относительна во времени и в пространстве.

Каждая страна в конкретный исторический период использует свое понимание бедности. Однако наиболее распространенными в мире являются два подхода: абсолютная и относительная концепции бедности.


Концепция абсолютной бедности означает, что бедными считаются семьи, собственных ресурсов которых недостаточно для удовлетворения базовых потребностей. Иными словами, понятие абсолютной бедности предполагает, что правительство страны утверждает набор самых необходимых для потребления товаров и услуг, стоимость которых составит пороговое значение или черту бедности.

Данным подходом пользуется, например, Россия, где в качестве черты бедности используется показатель прожиточного минимума, США и многие другие страны.
Определение же относительной бедности гласит, что люди бедны в том случае, если их доходы значительно ниже уровня доходов того сообщества, в котором они проживают, даже если при этом они достаточны для поддержания уровня жизни. Ключевым в этом случае является тот факт, что относительно бедные не могут позволить себе иметь того, что имеет основная масса граждан, и поэтому они ощущают некоторое состояние исключенности из сложившегося в стране стиля и образа жизни . Таким образом, они автоматически попадают в разряд униженных и оскорбленных, а их уровень жизни - в разряд неприемлемо низкий.
Разделение двух указанных концепций достаточно условно. В частности, понятие базовых потребностей относительно и различается между странами (в Канаде в это понятие входит благоустроенный туалет, а в Нигерии нет).

С другой стороны, понятие относительной бедности все же в итоге включает в себя некий определенный набор товаров, услуг и социально значимых потребностей, отсутствие которых считается недопустимым в данной стране и в данный период времени. Оценки масштабов бедности проводятся во всем мире, при этом используются различные методы, что нередко затрудняет международные сопоставления. Для того, чтобы можно было сравнивать страны между собой, используются показатели, предложенные ООН и составляющие 1 или 2 доллара США в день.

Важно понимать, что эти показатели рекомендуется использовать не для целей политики; их задача - облегчить проведение международных сравнений. Пример таких сравнений приводит таблица 1.
Однако читатель заметит, что данные приводятся только по развивающимся странам. Не означает ли это, что бедности нет в экономически наиболее развитых обществах?

Посмотрим на данные экономического лидера сегодняшнего дня -Соединенных Штатов Америки.
В 1998 году Бюро Переписи США в своем докладе отметило, что число бедных в США в 1997 году составило 35.6 млн. человек, или 13.3% населения. При этом анализ данных обследования доходов домашних хозяйств и их участия в социальных программах (обследование SIPP) показал, что около 22 % населения США в течение, по крайней мере, двух месяцев оказывались ниже федеральной черты бедности, хотя только 5% являлись бедными в течение 2 лет. Для отдельных групп уровень бедности еще выше. Так, среди испаноязычного населения этот уровень составил 41.8%, а для чернокожего 40.2%, а для детей в среднем по всем этническим группам - 32.4%.

При этом, конечно, нельзя не отметить, что разница в уровнях черты бедности, отражающих уровень благосостояния и экономического развития, между странами огромна; черта бедности в США составляет 16,400 долларов для семьи из четырех человек в 1997.
Даже из этих небольших иллюстраций видно, что феномен бедности существует во всем мире, хотя его проявления могут быть различны. В странах с более низким
уровнем экономического развития бедность проявляется в основном в виде таких явлений, как голод, отсутствие доступа к питьевой воде, неграмотность населения, высокая смертность от простейших заболеваний (например, диарреи). В странах с высоким уровнем благосостояния бедность может означать отсутствие средств на приобретение товаров длительного пользование или невозможность получить ипотечный кредит.
Уровень бедности в той или иной стране зависит от множества факторов, но по большому счету их можно свести к трем ключевым:
1. Достигнутый уровень социально-экономического развития.
2. Степень неравенства в распределении ресурсов.
3. Политика государства по отношению к тем, кто не может за счет собственных усилий и средств достичь признанного минимально необходимым стандарта уровня жизни.
Основу же политики противодействия бедности во всем мире составляют как превентивные меры, направленные на снижение риска бедности и повышение возможности самостоятельного преодоления материальных затруднений (в том числе, страховые программы), так и меры прямой адресной поддержки тех, у кого таких возможностей нет, а также тех, для кого развитие и восстановление этих возможностей стоит очень дорого. Если такие программы достаточно результативны, то лишь незначительная часть населения оказывается среди длительно бедных.

МИФ 2. Бедности в России не было до начала рыночных реформ

Реальность: бедность была и в СССР, но не афишировалась

Некоторая информация, касающаяся истории бедности и социальных программ в России до революции и после прихода к власти большевиков приводится в Приложении 1. Там можно увидеть, как, начиная уже c IX века, складывалась система поддержки бедного населения, как она эволюционировала. Что же касается более близких нам времен, то в первую очередь приходится сказать, что в течение многих лет в Советском Союзе вопрос о бедности не рассматривался как важный для определения приоритетов социальной политики.

Считалось, что бедных в СССР нет, а если кто и есть - так это бездельники и тунеядцы. Однако уже в 1957 году был установлен минимум заработной платы (27-35 руб. в месяц), который определялся на основе стоимости минимальной потребительской корзины.

Более того, как отмечается в Приложении 1, прожиточный минимум в России начал рассчитываться еще в 1918 году, хотя и лишь для целей определения минимальной заработной платы; сведения о нем регулярно публиковались в средствах массовой информации. Просуществовал этот показатель около 10 лет.
К 70-м годам минимальная заработная плата была поднята до 150% от величины прожиточного минимума, а минимальная пенсия по старости - до уровня стоимости прожиточного минимума для пенсионера. Полагалось, что всеобщая занятость, установление минимального размера пенсии и заработной платы (включая норматив иждивенческой нагрузки) на уровне прожиточного минимума гарантируют для всех граждан защиту от бедности.

Однако простой анализ показывал, что реальная жизнь складывалась иначе. В частности, семьи работников с минимальной оплатой труда при наличии двух детей попадали в число бедных (негласно это в определенной степени признало и государство, введя в 1975 году пособие на детей в малообеспеченных семьях).

Аналогичные ситуации возникали, когда в семье появлялся неработающий взрослый, студент, пожилые люди, не получающие пенсию, и другие иждивенцы. Кроме того, плановые органы явно лукавили при расчете стоимости минимальной потребительской корзины, принимая во внимание только государственные цены покупки и игнорируя обширный рынок перепродажи дефицитных товаров.
В результате в 1985 г. (при пороге бедности в 75 рублей) среди семей рабочих и служащих 16% имели доходы ниже прожиточного минимума, а среди колхозников 39%. Накануне рыночных реформ, в 1989 г., в зависимости от того, какие цены использовались для оценки прожиточного минимума, 16-25% населения имели доходы ниже
прожиточного минимума.
Начало рыночных преобразований тесным образом связано с падением уровня жизни населения, и, следовательно, с обострением проблем бедности. Согласно официальным данным Госкомстата РФ, 1992-1993 гг. были одними из наиболее неблагоприятных периодов с точки зрения роста бедности (см. рис.1). Это стало следствием либерализации цен, в результате чего реальные доходы граждан снизились на 40%.

Однако в целом из приведенного выше видно, что бедность - это не дитя реформ, а социально-экономическое явление, не знающее временных и пространственных границ и лишь меняющее конкретные формы проявления. Это означает, что бедность была и в советское время и в более ранние периоды становления России как государства, есть сейчас и сохранится в будущем.

МИФ 3. Почти все население России является бедным

Реальность: определение числа бедных в России остается проблемой; оценки варьируются от пятой части до половины населения

Динамика официальных показателей численности и доли бедного населения приводится на рис.1. Если анализировать эти данные, то следует особо остановиться на 1994 и 2000 гг. В 1994 г. доля бедных существенно сократилась, а в 2000 г. подпрыгнула.

На самом же деле в 1994 г. Госкомстат РФ изменил методику оценки доходов населения так, чтобы учитывать (с помощью дополнительных оценок) доходы, формирующиеся в неформальном секторе экономики. Если бы в 1994 г. применяли действовавшую до того методику оценки доходов, то доля бедных оценивалась бы на уровне 34%. Таким образом, изменение методики оценки уровня бедности привело к существенному снижению числа бедных. В 2000 же году произошло изменение методики расчета величины прожиточного минимума, приведшее к росту численности бедных (подробнее информация об изменении методики приводится в следующем разделе).

Если к данным 2000 г. применить методику оценки доли бедных на основе прожиточного минимума 1992 г., то во 2 квартале 2000 г. доля бедных оценивалась бы на уровне 27.6% (согласно прожиточному минимуму 2000 г. она составила 34.7%). Следует также отметить, что определение численности бедного населения в России в условиях переходной экономики продолжает оставаться дискуссионной проблемой.

Например, международные исследования приводят показатели доли бедного населения, варьирующиеся от 18 до 49 процентов.
Неоднозначность вопроса о методах получения статистической информации для оценки доходов населения, а также о методологии расчета уровня черты бедности приводит к необходимости сопоставления различных показателей для выявления комплексной картины такого явления, как бедность. Для целей социальной политики важным индикатором уровня бедности является показатель недостающего дохода, который позволяет оценить, сколько денег необходимо для того, чтобы поднять доходы всех бедных до уровня прожиточного минимума. С экономической точки зрения этот показатель измеряет глубину бедности, выраженную в рублях на одного бедного или в процентах от всех доходов населения России.

На рис.1 приведены данные, характеризующие именно динамику недостающего дохода, выраженного в процентах от доходов населения всей страны. Другими словами, этот индикатор бедности позволяет ответить на вопрос, какую долю доходов нужно перераспределить в пользу бедных, чтобы обеспечить всем доходы на уровне прожиточного минимума и выше.

В настоящее время этот показатель соответствует примерно 5% от совокупных доходов населения России, что указывает на возможность реализации некоторой перераспределительной социальной политики в пользу бедных, основанной на воплощении принципа адресности социальных расходов, то есть на преимущественном предоставлении определенных социальных льгот и выплат бедным семьям.
Рис.1: Доля бедного населения и величина недостающего дохода в 1992-2002 гг.



это граница выживания Реальность: прожиточный минимум превышает границу выживания Россия была первой страной СНГ, в которой после начала рыночных преобразований в 1992 году была принята официальная методика измерения бедности. В соответствии с этой методикой, как уже упоминалось, к бедным относятся все, кто имеет доходы (или расходы) ниже прожиточного минимума. Значимость показателя прожиточного минимума для социальной политики стимулирует интерес к нему со стороны государства, населения, общественных организаций, ученых, профсоюзов.

В частности, нередко в средствах массовой информации ведутся дискуссии о том, является ли прожиточный минимум минимумом в смысле физиологического выживания, можно ли говорить о том, что он завышен или занижен. Внимательный читатель отметит, наверное, что минимум не может быть завышен, потому, что он минимум. Но в том и суть проблемы, что этот минимум очень относителен.

Согласно российским стандартам, у семьи обязательно должен быть холодильник, а вот в Китае так не считают. Более того, и в России сто лет назад так не считали. Можно еще возразить, что раньше и жили меньше, и может, в некоторой степени, потому, что холодильников не было!

Но в Китае и сейчас продолжительность жизни выше. Данный пример мы приводим для того, чтобы еще раз подчеркнуть относительность понятия прожиточный минимум, о чем говорилось и в разделе 1.1.
Вопросы, связанные с расчетом прожиточного минимума, - предмет большого спора ученых, длящегося более 100 лет, но мы остановимся на них очень коротко, чтобы только разъяснить суть проблемы. Начнем с комментария по поводу расчета прожиточного минимума для установления черты бедности.

Как отмечалось в разделе 1.1, процедура решения этого вопроса сводится к тому, чтобы оценить минимальную потребность человека в продуктах питания, непродовольственных товарах и услугах.
В советский период эта задача решалась непосредственно путем определения списка продуктов, товаров и услуг, включаемых в минимальную потребительскую корзину. Выполнялись эти расчеты не столько для целей оценки уровня бедности, сколько для расчета плана производства товаров и услуг первой необходимости, которые должны быть дешевыми, чтобы гарантировать всем возможность их приобретения. Страны с рыночной экономикой, имеющие более разнообразный и динамично меняющийся рынок товаров и услуг, не берут на себя обязательства прямого определения перечня необходимых товаров по причине того, что существует много взаимозаменяемых товаров, номенклатура и цена которых постоянно меняется (в первую очередь это относится к непродовольственным товарам).

Поэтому, например, в США оценивается только стоимость минимальной продуктовой корзины, а минимально необходимые расходы на непродовольственные товары и услуги оцениваются исходя из анализа потребления 20% самых бедных семей.
В 1992 г. выбор подхода к определению прожиточного минимума был обусловлен кризисным состоянием экономики и сводился к следующему:
1. На основе анализа расходов 20% самых бедных оценивалась доля расходов населения на продукты питания, непродовольственные товары, услуги и обязательные платежи.
2. Специалистами по питанию нормативным методом определялась стоимость самой дешевой продуктовой корзины, гарантирующей питание по современным стандартам потребления белков, жиров, углеводов, витаминов и минеральных веществ.
3. Затем на основе двух указанных выше показателей устанавливалась величина прожиточного минимума.
4. В дальнейшем структура прожиточного минимума сохранялась неизменной, что позволяло определять черту бедности только по данным статистического наблюдения за динамикой стоимости минимальной продуктовой корзины.
В прожиточном минимуме 1992 г., рассчитанном в среднем для всего населения России, расходы на питание составляли 68.3%; на непродовольственные товары - 19.1%; на услуги - 7.4%; на налоги и платежи - 5.2%. Следует также отметить, что прожиточный
минимум оценивался отдельно: для детей в возрасте до 6 лет; для детей в возрасте от 7 до 15 лет; для трудоспособного населения и для пенсионеров.
Начиная с первого квартала 2000 г. расчет величины прожиточного минимума ведется по новой методике, утвержденной постановлением Минтруда и Госкомстата РФ в апреле 2000 г. В новом прожиточном минимуме увеличены расходы на непродовольственные товары и услуги. В результате перехода к новому порядку расчетов его величина стала превышать стоимость прожиточного минимума 1992 гг. на 15-20%. Таким образом, кстати, с точки зрения набора товаров прожиточный минимум в России является более щедрым, чем американский. Прожиточный минимум 2000 г. определяется только на основе нормативного метода.

Это означает, что устанавливается полный перечень товаров и услуг, входящих в состав минимальной потребительской корзины и определяется стоимостная оценка такого набора. Теперь структура прожиточного минимума не фиксируется и меняется в зависимости от динамики цен на продовольственные и непродовольственные товары, услуги, налоги и обязательные платежи. Например, в 1 квартале 2000 г., когда стоимость нового прожиточного минимума соответствовала 1138 руб., доля расходов на питание составляла 53%, а в 3 квартале 2002 г., при общей стоимости прожиточного минимума в 1817 руб., расходы на питание снизились до 46.6 %. Так или иначе, очередной скачок показателей бедности, вызванный пересмотром методики, привел лишь к увеличению числа людей, формально имеющих право на получение государственной помощи, но не к росту объемов помощи и не к улучшению положения бедных. И это неудивительно, так как при росте доли бедного населения, имеющего право на социальную помощь, у любой страны сокращаются возможности помочь им за счет оставшихся небедных.

Единственным выходом в этой ситуации является перевод всей системы социальной поддержки населения на принцип адресности, то есть концентрация социальных расходов на помощи наиболее нуждающимся.

МИФ 5. Самые бедные в России - пенсионеры и бюджетники Реальность: самые бедные в России - дети, особенно в многодетных и неполных семьях, одинокие пенсионеры старших возрастов, жители села

У большинства населения сложились некоторые стереотипы в понимании того, кто в настоящее время наиболее широко представлен среди бедных. С одной стороны можно услышать, что это многодетные и неполные семьи, с другой - что это пенсионеры. Кто-то скажет, что самыми бедными являются учителя, врачи и другие работники бюджетной сферы, о низких заработках которых достаточно подробно рассказывают средства массовой информации.

Кроме того, в крупных городах мы наблюдаем большое число беспризорных детей и бомжей, просящих подаяние. Но при этом устойчивый отток населения, особенно молодежи, из села в города по принципу человек ищет, где лучше может указывать на то, что самая высокая бедность существует среди сельских жителей, а в городе все благополучно.

Без достоверной информации, пожалуй, действительно трудно разобраться в том, кто же такие российские бедные сегодня. А без этого трудно понять и то, каким образом помогать бедным, как учесть их потребности и как направить средства действительно самым нуждающимся.
Попробуем посмотреть на портрет бедного человека через призму статистической информации.



Содержание раздела