Бедность в России в историческом контексте.
С целью совершенствования финансового обеспечения системы социальной защиты предполагается отказаться от нефинансируемых мандатов. Это означает, что льготы, предоставляемые на федеральном уровне, будут финансироваться за счет федерального бюджета во всех случаях, когда у регионов недостаточно собственных средств.
Для этих целей создан специальный компенсационный федеральный фонд.
Ресурсы для поддержки наиболее нуждающихся домохозяйств будут изысканы также за счет отказа от дотаций учреждениям и предприятиям, осуществляющим предоставление услуг на льготной основе (прежде всего, это транспортные и жилищнокоммунальные услуги). Согласно правительственной концепции реформирования системы социальных льгот и выплат, основным критерием, регламентирующим права на получение льгот, становится душевой доход ниже прожиточного минимума.
В то же время принятый в 1998 году и действующий ныне Федеральный Закон О государственной социальной помощи содержит положения, прямо указывающие на сохранение принципа поддержки наиболее заслуженных категорий граждан.
При отмене льгот предполагается следующая схема:
1. Ветеранам и инвалидам Великой Отечественной войны натуральные льготы будут заменены денежной компенсацией.
2. Государственным служащим (военным, работникам МВД, ФСБ, Прокуратуры, судьям и др. льготным категориям государственных чиновников) отмена льгот будет компенсирована соответствующим увеличением заработной платы.
3. Остальным категориям граждан льготы будут отменены, а тем из них, кто имеет доходы ниже прожиточного минимума, социальная поддержка будет предоставляться на основе Закона О государственной социальной помощи.
В ходе реализации правительственной стратегии некоторые первоначальные шаги были предприняты в области отмены некоторых льгот. Так, принятый недавно Федеральный закон О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот предполагает отмену выплаты военнослужащим пенсионной надбавки, льгот по оплате жилья, коммунальных услуг и плате за телефон и перевод их в денежную форму. Кроме того, весной 2002 г. органами исполнительной власти Российской Федерации разработан проект федерального закона О предоставлении на льготных условиях отдельным категориям граждан субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг вместо ранее установленных соответствующих льгот.
Данный законопроект вместо натуральных льгот предполагает предоставление жилищных субсидий 23 категориям населения, в т.ч. Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, ветеранам труда, участникам и инвалидам ВОВ и др. льготным категориям.
В настоящий же момент внимание разработчиков правительственных документов, в т. ч. законопроектов, несколько ушло в сторону от вопросов реструктуризации и отмены льгот. В частности, план действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития предусматривает подготовку единственного законопроекта в сфере социальной поддержки населения Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности.
Возвращаясь к теме эффективности льгот, отметим, что по данным Министерства Транспорта РФ 50% пассажиров пользуется услугами общественного транспорта бесплатно. На сегодняшний день существует 64 категории льгот, в результате реализации которых общественный транспорт работает себе в убыток, а в первом полугодии 2002 г. фактические убытки городского общественного транспорта возмещены из бюджета лишь на 87,4 %. При этом мы уже упоминали, что самые социально незащищенные группы населения, такие, как одинокие заболевшие пенсионеры, одинокие инвалиды, а также жители отдаленных малых населенных пунктов практически не охвачены транспортными льготами в силу невозможности пользоваться общественным транспортом или отсутствия регулярного сообщения.
Кто выиграет, кто проиграет?
Если же намеченная программа реформирования социальных выплат и льгот будет выполняться, можно ли оценить, кто проиграет, а кто выиграет?
На наш взгляд, выиграют, прежде всего, те, чьи доходы находятся ниже прожиточного минимума - бедные семьи. Однако реальное положительное воздействие реформ на эти группы населения возможно только в том случае, если реформы будут носить целостный, завершенный характер, то есть будут отменены неэффективные социальные льготы и скрытые дотации, а полученные средства будут реально направляться на выплату адресной помощи бедным и на развитие социального обслуживания наименее защищенных граждан. Если же реформы будут половинчатыми, то сохраняется опасность, что выиграют те, чьи социальные льготы, имея теневой характер, не попали в поле зрения реформаторов.
Это, в основном, граждане, пользующиеся финансируемыми за счет бюджета учреждениями образования, здравоохранения (включая санаторно-курортное лечение и отдых) с повышенным качеством обслуживания. Бесплатный или льготный доступ к таким учреждениям весьма ограничен. Наши экспертные расчеты показывают, что только в Москве разница в бюджетных расходах на одного ученика в простой и элитной школе составляет не менее 30 раз.
Дифференциация расходов значима по всей стране, даже в небольших городах различия достигают 4-7 раз. Можно предположить, что применительно к лечебным учреждениям эти различия еще более значимы.
Проиграют граждане с доходами выше прожиточного минимума, чьи льготы будут поставлены в зависимость от уровня доходов. Это не только обеспеченные люди, пользующиеся льготами, но и школьники, студенты, ветераны труда. Проблема в том, что в условиях, когда эти группы составляют около 50% от общей численности льготных категорий (что соответствует 35% от численности населения России), популяризация реформ затруднена, а их внедрение связано с определенным политическим риском.
При этом голоса бедных остаются в тени, и население слышит только призывы не допустить того, чтобы обидели сегодняшних льготников, не видя при этом того, в какой степени льготы помогают именно небедным, более социально активным и громким группам.
Бедность в России в историческом контексте.
Уже в IX веке в России появились первые социальные программы поддержки бедного населения. Основным институтом, в котором бедные люди могли получить помощь, была церковь. Церковь не стремилась уменьшить бедность, не считала бедность населения угрозой общественному порядку в обществе. В это же время появился обычай у власть держащих посещать тюрьмы, богадельни, навещать бедных и больных.
Церковь запрещала отделять действительно нуждающихся от тунеядцев, - нужно было помогать всем. Такое отношение способствовало массовому росту численности нищих по всей территории страны.
Они просили милостыню по любому поводу: свадьбы, похороны, крестины, поминки, церковные праздники. Жертвовали царицы, князья, сановники, богатые и простые люди.
Во время правления Ивана Грозного, с конца XVI века, помощь бедным, основанная на благотворительной деятельности, сменяется государственной помощью. Царь Фёдор Алексеевич в конце XVII века подписал указ о государственной помощи бедным, в соответствии с которым предлагалось организовать учёбу для детей бедных, обучать их ремеслу, а также помогать крепостным. Предлагалось также предоставлять жилище для бедных, больных, престарелых, лечить больных.
Следует отметить, что в это время появился один важный принцип государственной социальной политики, в соответствии с которым предписывалось выявлять настоящих бедных и тунеядцев. Этот элемент программ социальной поддержки можно назвать прообразом нынешнего принципа адресной социальной поддержки бедных на основе контроля доходов. В результате внедрения такого подхода в социальную политику все сообщество бедных разделилось на тех, кто имеет право на помощь, и тех, кто не имеет.
К последним стали относиться негативно. Во время правления Петра I, с одной стороны, программы поддержки бедных стали более разнообразными (строили госпитали для инвалидов, сиротские дома, больницы, богадельни, выдавали небольшие денежные пособия на питание), с другой стороны, нищих царь подвергал сильным гонениям, репрессиям. Он издал специальные указы, которые запрещали просить и подавать милостыню.
За нарушение следовали ссылка на каторгу, штрафы.
При Александре I, с начала XIX века, в России сложилась система поддержки бедных, основанная на государственных, общественных и частных видах помощи. Право на социальную защиту имели многие категории граждан: бедные семьи, раненые, военные, бедные ремесленники, дети, вдовы, сироты, бедные женщины, старики, инвалиды, безработные, учащиеся, семьи осуждённых.
Против нищих по-прежнему применялись репрессивные меры: высылка, штрафы, тюрьма. Со второй четверти XIX века, во время правления Николая I, благотворители выдвинули тезис о том, что бедность надо предупреждать, а главным методом считалось обучение различным трудовым навыкам.
Так стали создаваться организации трудовой помощи - различные школы, мастерские, ремесленные приюты.
При Александре III были получены первые статистические данные о количестве бедных в России: в Санкт-Петербурге было зарегистрировано в период с 1882 года по 1887 год 25500 просящих милостыню, из них 64% мужчин, 32,7% отставных солдат, 30,9% крестьян, 23,3% мещан, 4,3% дворян, 2,2% ремесленников30.
К концу XIX века во многих городах образовались учреждения призрения и трудовой помощи: дневные и ночные приюты, больницы, ночлежные дома, бесплатные колыбельные, дома бесплатных и дешёвых квартир, школы, богадельни, магазины, бесплатные и дешёвые столовые, дневные убежища, ясли, ремесленные и сиротские учреждения, справочные конторы по поиску работы, ссудные кассы, различные исправительные колонии и др. Такая помощь оказывалась местными властями по желанию и возможностям, но без основания на каких-нибудь статьях и нормах законодательства.
Лишь в октябре 1892 года была сделана попытка создания закона об организации общественного призрения в России. Была созвана комиссия, разработаны различные варианты проекта закона, в которых декларировались обязательность призрения, принцип трудовой помощи, содействие в поиске работы, выдача средств производства, помощь в реализации продукции.
В 1898 году было принято Городовое положение, согласно которому статьи расходов на общественное призрение стали обязательными.
По разным оценкам, к концу XIX века в России просило подаяние от 300 тыс. человек до 2 млн. человек по разным данным. Тогда же был подмечен интересный факт: при увеличении числа домов призрения количество нищих сокращалось, то есть эта мера приносила свои плоды. Масштаб российского общественного призрения, наблюдавшийся в то время, впечатляет: действовали десятки благотворительных учреждений, в которых находились тысячи людей, включая детей.
Например, в губерниях России было создано 648 богаделен, в которых призревались больше 20000 человек. К 1910 году в России функционировали около 11000 различных благотворительных организаций, три четверти из которых содержались на частные деньги.
С приходом к власти большевиков были упразднены организации и комитеты помощи военно-увечным, настроенные против советской власти, все благотворительные организации также были закрыты за ненадобностью, а их имущество передано в собственность советской власти. На страницах новых большевистских изданий критиковалось всё, что делалось в отношении бедных в дореволюционной России, хотя, как показывает анализ, многие методы борьбы с бедностью советская власть переняла и развила.
Следует отметить, что, несмотря на непризнание проблем нищих и больных, Советская власть с первых дней своего функционирования достаточно четко сформулировала свои принципы защиты от бедности работающего населения. Уже в 1918 году стал рассчитываться прожиточный минимум с целью установления минимальной заработной платы. В период НЭПа на протяжении 1922-1927 гг. человека считали бедным, если его денежный доход был ниже минимальной продовольственной корзины , которая от 4 до 12 раз в год рассчитывалась системой специальных органов для каждой российской губернии.
Прожиточный минимум постоянно публиковался в средствах массовой информации и устанавливал уровень минимальной заработной платы, которая не могла быть по закону меньше него.
С началом политики индустриализации в 1927-1929 гг. прожиточный минимум перестали рассчитывать из-за массового обнищания населения, падения реальных доходов и отсутствия финансовых средств в стране.
С 1926 г. количество нищих в СССР стало расти. На помощь им в виде пособий и на организацию ночлега денег в государстве не было, поэтому единственной мерой для уменьшения числа нищих со стороны властей являлась их отсылка на время проведения городских празднеств подальше от крупных городов. И хотя нищенство вызывало осуждение, никаких карательных мер против нищих не принималось из-за отсутствия средств.
Лишь с 1929 г. в стране для ликвидации нищенства и беспризорности стали применять две меры: трудовое воспитание в лагерях, колониях, тюрьмах и единовременную материальную помощь некоторым людям для возвращения в родные места или для устройства на работу. С этого времени нищие стали врагами Советской власти, от которых нужно избавляться.
Право на государственную поддержку в первые годы советской власти стали иметь дети и беспризорники, а инвалиды были признаны паразитическими элементами наравне с классовыми врагами и представителями высшего общества. С беспризорничеством среди детей в СССР в основном боролись с помощью организации детских домов, что помогло снизить количество беспризорников в стране. 31 мая 1935 года ЦК ВКП (б) и Совнарком выпустило постановление о ликвидации детской беспризорности и безнадзорности. Бедности в стране как бы не стало.
Она была устранена декларативным путем.
На тридцать лет тема бедности в открытой дискуссии была запрещена. В значительной степени это и был тот равновесный баланс социальной политики со сложившимися экономическими возможностями: страна пережила войну и занималась послевоенным восстановлением. Другими словами, было не до бедных - выживал каждый как мог.
Такая социальная политика нельзя назвать советским изобретением, поскольку во всех государствах и политики и исполнительная власть начинают замечать проблему бедности только тогда, когда для противостояния ей имеются определенные ресурсы. Если таковых нет, то нет и проблемы бедности. Согласно официальным данным Госкомстата РФ в 2000 году реальные доходы граждан составили 35.8% от уровня десятилетней давности, а коэффициент дифференциации доходов между наиболее и наименее обеспеченными доходными группами увеличился с 4.5 раз до 14 раз. См.: Всемирный банк (1997), Мисихина С.Г. (1999). Источник: Poverty rate down, household income up--both return to 1989 pre-recession levels Census Bureau Reports. US Census Bureau.
24 September 1998. Cin. Joseph Dalaker and Mary Naifeh. Poverty in the United States: 1997.
US Census Bureau, 24 September 1997. Овчарова Л.Н., Корчагина И.И., Турунцев Е.В. Система индикаторов уровня бедности в переходный период в России.
РПЭИ/ Фонд Евразия. М. 1999 г. стр. 6. Если в 2000 году для оценки бедности использовать прожиточный минимум и не применять процедуры дооценки доходов, то доля бедных составила бы 42.2% (см. табл.2). Обратить реформы на благо всех и каждого, издание Всемирного банка, 2000. В 1992 г. доля расходов на питание у 20% самых бедных семей составляла 70%. В данном случае мы используем данные о бедности без дооценки доходов, поскольку только по этим данным мы можем оценивать риски бедности. Как уже отмечалось ранее, по дооцененным данным в 2000 году доля бедных оценивалась на уровне 29.1%.
Неиспользование дооценки не позволяет учесть занятость сельских и городских жителей в неформальном секторе, которая значительно сказывается на показателях бедности. Типы и состав домохозяйств в России (по данным микропереписи населения 1994 г.). М., Госкомстат России, 1995, с.59. Prokophieva L. Large Families in Low-Fertility Regions: A Social Portrait. - in: Demographic Trends and Patterns in the Soviet Union before 1991. IIASA, Routledge, 1994, p.223. Рощин С.Ю. Трудовая активность населения старшего возраста. - В кн.: Демографические и социальноэкономические аспекты старения населения.
М., МГУ, 1999, с. 137.
Данные Российского мониторинга экономического благосостояния и здоровья населения (Приложение, Таблица 1) и обследований по проблемам уровня жизни и бедности городского населения, проведенных ИСЭПН РАН (Приложение, Таблица 2) доля бедных среди .
65 лет и выше
Васин С.А., Сороко Е.Л., Богоявленский Д.Д. Социально-демографические характеристики инвалидов (по данным микропереписи 1994г.).
Материалы конференции Равные возможности для инвалидов: проблемы и пути решения, Совет по делам инвалидов, 3-4 марта 2000г. В данном случае первыми работниками в семье мы считаем тех, кто получает большую заработную плату. Обследование населения по проблемам занятости, май 2000. Госкомстат РФ, с. 204. Витковская Г. Вынужденные мигранты из стран СНГ и Балтии в России. Население и общество, 18.
1997г. Витковская Г. Десять лет вынужденных миграций в Россию. Население и общество, 32. 1998 г. Экономика и жизнь. 51, декабрь 2000 г. В советский период минимальная заработная плата составляла 150% от величины прожиточного минимума. Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. Сб./Госкомстат России. - М., 2001. стр.180 Там же. стр. 175 и стр.
180. Предложения к стратегии содействия сокращения бедности в России: анализ и рекомендации. Доклад МОТ.
2002, стр.63-68.
Ветераны и инвалиды войны, участники ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АС, военные пенсионеры, граждане, подвергшиеся репрессиям и пр.
См. следующий раздел, а также Мониторинг действий Правительства Российской Федерации по выполнению Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, на сайте Фонда Институт экономики города )
См., например, Обратить реформы на благо всех и каждого.
См. сайт раздел Г орода, материалы по г.Москва.
Утвержден распоряжением Правительства РФ от 16 марта 2002 г. N 314-р, в редакции распоряжения Правительства РФ от 20 августа 2002 г. N 1148-р.
Там же , стр. 410-411.
Там же, стр. 53
Горчева А.Ю. Нищенство и благотворительность в России. - М.: Духовное возрождение, 1999, стр.171.
