Случай Новгородской области: консенсус по поводу гражданского общества
В рядах исполнительной власти риторика гражданского общества воспроизводится в варианте, адаптированном к российским реалиям. НКО рассматриваются порой через призму традиционных представлений от организованной общественности.
Однако теперь она маркируется как гражданское общество. Эти причудливое риторическое смешение традиционного советского авторитарного и либерального демократического дискурсов у представителей исполнительной власти возникло во многом в результате Гражданского форума, на котором федеральный центр активно транслировал идею о необходимости организации гражданского общества.
Эта смешанная риторика особенна заметна у некоторых представителей исполнительной власти в отношении к Общественной палате, которая была создана в Калининградской области в преддверии Форума в качестве такого представительного института.
В целом, несмотря на обоюдную критику сторон, в Калининградской области наблюдается консенсус среди разных органов власти и разных НКО по поводу значимости гражданского общества, несмотря на то, что источники информации о нем были разные. Консенсус достигается за счет того, что третий сектор является достаточно неоднородным по своему составу и уровню автономности.
Есть организации, заинтересованные в работе с исполнительной властью и в ресурсах, которые она тратит на НКО. Есть достаточно сильные и автономные организации, которые взаимодействуют при формировании политической повестки дня.
В Калининградской области разработаны и приняты законы, регулирующие взаимоотношения между НКО и органами власти. Речь идет о законах О взаимодействии общественных организаций и органов власти в Калининградской области и О предоставлении информации о работе органов власти. Также областная Дума способствовала созданию в области влиятельного института омбудсмена. Данное законодательство стало важным стимулом для развития новых форм взаимодействия НКО и органов власти, роль которого на сегодняшний день трудно переоценить.
Есть также организации, которые ориентированы на работу с начинающими НКО и не вступают в регулярное сотрудничество с органами власти.
Таким образом, риторика гражданского общества получила в Калининградской области довольно широкое звучание, что связано как с либеральными установками части элит, пришедшей из демократического движения, так и с трансляцией дискурса гражданского общества международными фондами. Гражданский форум еще больше усилил это положение, сделав более явными различия между НКО и органами власти в том, как они понимают суть форм взаимодействия.
Случай Новгородской области: консенсус по поводу гражданского общества
В отличие от других регионов, в которых ценность НКО обосновывается преимущественно за счет риторики гражданского общества, в Новгородской области она встречается редко, однако используется представителями и власти, и НКО. Если говорить о возможных источниках возникновения этого дискурса, то такого источника, как наличие развитых связей с общероссийскими сетями, в Новгороде не обнаруживается.
Основным источником информации о роли НКО в общественной и политической жизни стали либо действия областной администрации, либо западные тренинги и программы, которые развивались также благодаря администрации и под ее контролем.
Одним из важнейших источников дискурса о гражданском обществе и в целом становления НКО в Новгородской области послужило то, что в 1997 г. область стала одним из четырех регионов РФ, которые в рамках специальной программы региональной инвестиционной инициативы Госдепартамента США, связанной с инициативой комитета Гор-Черномырдин, получили помощь от Агентства международного развития США (USAID) через Фонд Евразия. При этом особенно важно, что условием американской помощи стала необходимость направления средств на развитие негосударственных некоммерческих организаций, которая сопровождалась риторикой гражданского общества. [В 1998 г.] эти чиновники из USAID были здесь каждую неделю.
Программа большая, они около 11 миллионов долларов потратили в Новгороде на бизнес, на власть, на НКО (НКО). Несмотря на это, влияние областной власти как изначально, так и на протяжении всей программы было достаточно сильным. Была очень простая ситуация. Ни для кого не секрет, что мы развивали некоммерческий сектор на гранты USAID.
И тогда был такой вариант, что мы [администрация] могли дать на это согласие, могли и не дать (власть).
В связи с этим при содействии администрации был создан Северо-западный ресурсный центр НКО, который распределял гранты на проекты других организаций. Центр создавался при участии администрации области; его лидеров активно привлекали к принятию политических решений, он играет важнейшую роль в общественной жизни.
В рамках программ поддержки НКО было проведена масса обучающих тренингов по эффективному управлению НКО и проектному менеджменту. Это повысило качество управления в новгородском третьем секторе, но с точки зрения идеологии гражданского общества дало странные результаты.
Риторика, связанная с демократичностью, общественным участием и конкурентностью, довольно быстро была заменена прагматичными и инструментальными элементами. Один из участников этого процесса говорит: Это только в буклетиках очень хорошо написано там, развитие гражданского сектора, организационное развитие НКО, всякое такое.
А с другой стороны, ты понимаешь, что даже когда ты даешь НКО прямые деньги, это не всегда работает на их развитие (НКО).
Таким образом, благодаря тому, что Новгородская область стала для западных фондов, в первую очередь американских, полигоном для развития некоммерческого сектора еще в 1997 г. (нетипичный случай для всех остальных исследуемых регионов), сектор НКО быстро и эффективно отстроился и консолидировался. Этому способствовала и активная деятельность областной администрации, которая также была ориентирована на стимулирование участия граждан в процессе принятия политических решений в разных формах.
Такая забота о нуждах НКО снижала протестный и контрольный потенциал общественных организаций. Это явилось и следствием, и в какой-то степени причиной стабильного и бесконфликтного политического режима, установившегося в Новгородской области под руководством Михаила Прусака. Назначенный главой администрации Новгородской области в 1991 г. президентским указом и трижды переизбранный на пост губернатора (в 1995, 1999 и 2003 гг.), он в течение 13 лет является безусловным политическим лидером в регионе.
Это можно объяснить его успешной деятельностью по управлению регионом, искусной политической рекламой и использованием символического менеджмента как вовне, так и внутри области 12.
Одним из главных элементов новгородской модели управления является ценность участия граждан в решении региональных проблем, что находит отражение в транслируемой властями риторике. По признанию самого Прусака, поначалу идея поддержки некоммерческого сектора возникла на интуитивном уровне 13 и способствовала развитию форм и механизмов участия граждан.
Затем это стало частью проекта символического возрождения Новгородской вечевой республики. При участии американского политолога Н. Петро (который некоторое время был советником губернатора) идеология гражданского общества Новгородской области была сформулирована в терминах общественного капитала (так в Новгороде перевели social capital). Вот как обосновывают это сами представители администрации: Для Новгородской области одним из ключевых ресурсов, на который сегодня разумно делать ставку, становится общественный капитал, представляющий собой совокупность принципов, культивирующихся управляющей командой14.
Наличие и воспроизводство общественного капитала также тесным образом связывается с традициями Новгородской вечевой республики 15, на основании которых выстраивается внутренняя региональная идентичность и внутренний символический менеджмент.
Таким образом, дискурс гражданского общества был воспринят властями и НКО еще в середине 1990-х годов и довольно быстро заменен идеологией общественного капитала, которая в большей степени подходит стабильному, несоревновательному моноцентричному режиму. Ценности гражданского общества в таких условиях отошли на второй план, протестный потенциал НКО был снижен и заменен потребностью в участии НКО в более эффективном решении региональных проблем.
К 2001 г. взаимодействие НКО и областных органов власти уже приобрели систематическую и консолидированную форму.
Гражданский форум со своим дискурсом необходимости строить гражданское общество в таких условиях наложился на уже развитые в области формы взаимодействия общества и власти. Более того, риторика гражданского общества к этому моменту уже была переварена и заменена более удобным дискурсом общественного капитала. В этом смысле она не была воспринята как нечто новое и не стала вновь доминирующим дискурсом в регионе. Более того, новгородская модель была разрекламирована в таких условиях как наиболее соответствующая идеалам гражданского общества.
На научно-общественном форуме Формирование гражданского общества в России губернатор Прусак назвал в качестве успехов новгородской модели наличие ясной стратегии областной команды по взаимодействию с неправительственными организациями, вовлечению граждан в процесс принятия решений на местном уровне и стремительное развитие гражданского общества16.
Между тем на уровне региональных акторов дальнейшее развитие взаимодействия между областными органами власти и НКО в большей степени связано не с риторикой гражданского общества, а с инструментальными аргументами: привлечением инвестиций в социальную сферу региона и более эффективным решением социальных проблем.
Так, органы власти оказывают полную политическую и административную поддержку НКО, если они пытаются привлечь финансирование извне региона. Я же всем нашим общественникам говорю, если вам нужны письма поддержки, приходите, нет вопросов.
Никто за эти годы не получил отказа в получении таких писем. Ну, какие проблемы? Зарабатывай деньги, жалко, что ли?
Пусть люди развивают инфраструктуру, пусть себя развивают, в конце концов, работают на свою собственную капитализацию (власть).
Другим воплощением такого подхода к использованию возможностей НКО при привлечении ресурсов стало популярное в Новгородской области создание НКО на базе государственных или муниципальных социальных учреждений. У нас как живут вот в Центре семьи [Центр социальной помощи семье и детям], там Т. В. руководит двумя своими общественными организациями, они у нее и живут (НКО).
НКО в данном случае рассматриваются как отдел инноваций, предоставляющий возможности разрабатывать за счет внебюджетного финансирования инновационные социальные технологии для повышения эффективности работы своих учреждений.
В целом в результате работы с иностранными инвесторами и подобной ориентации международных программ практика ориентации на эффективное управление закрепилась как среди представителей областной администрации, так и среди представителей некоммерческого сектора области. Это пока не привело к созданию механизмов социального заказа или других форм бюджетного финансирования деятельности НКО, однако работа в этом направлении уже начата и имеет шансы на реализацию. Разработанный по инициативе НКО закон О государственном социальном заказе уже прошел общественные слушания и обсуждение на заседании Общественной палаты.
Его принятие в Новгородской областной думе представляется вполне вероятным. Некоторые представители власти уже понимают важность и необходимость инструментальной модели, но пока эта точка зрения не стала доминирующей: Конечно, трудно убедить председателя Комитета по труду и социальной защите в необходимости ... приобщения общественности для выполнения таких социально значимых задач. Хотя действительно доказано практикой, да, что общественники, невзирая ни на личное время, ни на что-либо другое, выполнят ту же самую задачу намного эффективнее, может быть, и лучше, и качественнее.
Есть такие примеры (власть).
Таким образом, и в Новгородской области с ее развитыми формами сотрудничества между органами власти и НКО и доминированием дискурса общественного капитала Гражданский Форум не смог внедрить новой риторики. Скорее она звучала в этих условиях не как новое, а как хорошо забытое старое.
Однако в действительности дальнейшему развитию механизмов взаимодействия НКО и областных органов власти способствует более инструментальный подход, связанный с необходимостью привлечения инвестиций и более эффективного решения социальных проблем.
Случай Карелии: попытки строить гражданское общество на уже построенном гражданском обществе
Случай Республики Карелия демонстрирует практическое отсутствие дискурса гражданского общества в регионе до 2001 г. и предпринятые республиканской властью попытки в 20022003 гг. его построить. На первый взгляд эта ситуация кажется довольно типичной для российских региональных властей, когда они пытаются реагировать на навязанный из федерального центра дискурс.
Однако при более близком рассмотрении этот случай все же выбивается из ряда попыток строить гражданское общество на пустом месте: строительство здесь осуществляется на основе существующей структуры взаимодействия НКО и органов власти.
Одной из главных отличительных черт карельского некоммерческого сектора является наличие большого количества небольших НКО и отсутствие четко выраженного лидерства в секторе. Несмотря на небольшое количество жителей в республике (около 700 тыс. человек) и то, что большинство респондентов говорило о том, что республика у нас маленькая, мы все друг друга более или менее знаем, в своих интервью респонденты называли в качестве примеров НКО совершенно разные организации. Наиболее упоминаемой организацией стал Карельский союз защиты детей, менее часто Карельский центр гендерных исследований, карельское отделение Детского фонда, Правозащитный союз.
При этом практически в каждом интервью упоминались все новые и новые НКО. Их общее число оказалось намного выше, чем в других исследованных регионах (по данным интервью), хотя официально зарегистрированных НКО не так много: 459 общественных организаций по состоянию на октябрь 2003 г. Таким образом, по результатам интервью можно судить о том, что третий сектор предстал как сильно диверсифицированный множество организаций в разных сферах, при отсутствии явных лидеров даже в своих отраслях.
По мнению большинства экспертов, к наиболее сильным и активным организациям относятся женские организации, а также общества дружбы с другими странами (такие как Общество дружбы с Финляндией, Общество дружбы с Германией и др.).
В риторике НКО о своей роли в обществе практически отсутствует дискурс гражданского общества: почти во всех интервью представители НКО говорили о конкретных проектах, налаженных связях с конкретными чиновниками в отдельных отраслях. Принимая во внимание зрелость НКО в Карелии, отсутствие риторики гражданского общества выглядит странным.
Это, в частности, связано с отсутствием общего ресурсного центра НКО, который обычно транслирует подобную риторику.
Говоря о причинах непопулярности дискурса гражданского общества, необходимо обратить внимание на относительно небольшое присутствие в регионе американских фондов. В республике практически не реализовывались проекты Фонда Евразия, что в некоторой степени объясняет отсутствие единого ресурсного центра, какой был создан, например, в Новгородской области. Никакие другие проекты, способствующие созданию особого рода институтов взаимодействия между НКО и властями, также не реализовывались.
Единственным исключением среди американских фондов стал Институт Открытое общество, который был в Карелии достаточно активным, и имел с 1997 г. своего регионального координатора. В соответствии со своими приоритетами он финансировал небольшие содержательные проекты отдельных НКО.
В свою очередь, незначительное присутствие американских фондов объясняется активной деятельностью в регионе европейских программ, что связано с географической и культурной близостью к Финляндии. Республика Карелия с самого начала 1990-х годов оказалась глубоко вовлеченной в международное сотрудничество, прежде всего именно с Финляндией.
Изначально оно носило форму гуманитарной помощи, позже стало играть важнейшую роль в культуре и решении социальных проблем. Отдельные карельские НКО получали и получают финансовую и организационную поддержку от финских партнеров, что обеспечивает более легкий доступ к некоммерческой деятельности, чем, например, в Псковской области.
Как следствие, третий сектор выглядит более многочисленным и диверсифицированным.
После вступления в 1995 г. Финляндии в Европейский союз программы сотрудничества между Карелией и Финляндией стали финансироваться не столько за счет национального финского бюджета или отдельных организаций, сколько на средства Еврокомиссии и прежде всего программы Тасис. Цели программ Тасис главным образом состояли в передаче европейского опыта решения социально-экономических проблем в разных сферах.
Основным механизмом стало обучение российских чиновников европейскими экспертами. Помимо Тасиса большую роль в развитии республики играли также другие региональные европейские программы, такие как сотрудничество в Ба-ренц-Евроарктическом регионе, программы Совета министров Северных стран.
Поскольку европейские программы были в первую очередь нацелены на тренинги государственных чиновников и повышение эффективности их работы, то дискурс гражданского общества оказывался на периферии. Он практически не транслировался фондами и потому не получил распространения ни среди НКО, ни среди представителей власти.
Тем не менее Республика Карелия демонстрирует интересный случай, когда дискурс гражданского общества возникает благодаря федеральному центру. До 2000-х годов в республике не было создано единого формального органа взаимодействия НКО и республиканских органов власти ни Общественной палаты, ни Благотворительного совета, ни другой подобной структуры. При главе РК существовала лишь комиссия по правам человека, включавшая в себя отдельных представителей некоммерческих организаций, а также Высший экономический совет, в основном состоявший из экспертов Карельского научного центра РАН. Вообще до 2000-х годов практически отсутствовали попытки правительства республики каким-то образом наладить единую систему взаимодействия с НКО.
Это во многом объясняется тем, что в регионе низкий уровень конкуренции среди политических элит, а стало быть, нет необходимости в привлечении НКО к электоральной борьбе. Кратковременные политические конфликты в середине 1990-х годов решались практически без привлечения НКО они способствовали лишь развитию устойчивых форм взаимодействия на уровне администрации города Петрозаводска.
Впервые в структуре исполнительных органов власти РК орган, получивший соответствующие функции связи с общественными организациями, появился лишь осенью 2002 г. Им стал Отдел по связям с общественностью в Министерстве печати РК, который должен был разработать и реализовать концепцию развития взаимодействия между республиканской исполнительной властью и НКО республики. К лету 2003 г. Отдел разработал концепцию, которая включала в себя следующие элементы: создание Общественной палаты, проведение фестиваля НКО, республиканского конкурса социально значимых проектов.
При этом основная цель состояла в аккумуляции ресурсов и создании единого централизованного механизма взаимодействия власти и НКО.
Время обсуждения идеи Общественной палаты (после выборов) и сопровождающая ее риторика свидетельствуют о том, что для власти главным здесь было не столько обеспечение электоральных успехов действующего главы республики, сколько демонстрация поддержки президентской политики и идей Гражданского форума. Интересно, что руководителем инициативной группы создания Общественной палаты стал представитель не НКО, а научного сообщества директор Карельского научного центра РАН А. Титов.
Это связано с традиционно более важной ролью научной общественности в Карелии по сравнению со многими другими российскими регионами.
Ни одна из предложенных новой структурой правительства мер так и не была реализована и не получила от правительства ни политической, ни финансовой поддержки. В конечном итоге отдел был расформирован осенью 2003 г. в рамках рядового сокращения чиновников исполнительных органов власти.
В определенном смысле очередной попыткой наладить взаимодействие между органами республиканской власти и НКО можно считать образование в декабре 2003 г. Совета неправительственных организаций при председателе Законодательного собрания РК с привлечением представителей всех важнейших организаций. Учреждение этого органа, однако, не рассматривалось в качестве замены Общественной палаты его создание связывалось с перенесением федерального опыта на региональный уровень. Речь идет о давно функционирующем консультативном совете общественных организаций при председателе Государственной думы.
При этом важную роль также играл положительный опыт, связанный с привлечением общественных организаций для того, чтобы они организовали поддержку законодательных инициатив Законодательного собрания: Я думаю, что вот это понимание у многих общественных организаций уже есть, что нужно в контакте работать в первую очередь с законодателями (депутат).
Таким образом, навязанный сверху, из федерального центра дискурс гражданского общества привел к тому, что органы власти сочли необходимым создать единый орган взаимодействия НКО с властями. Однако такой мотивации оказалось недостаточно ни для властей, ни для НКО, которые говорят о своей деятельности скорее в риторике конкретных действий и проектов.
Попытка одностороннего навязывания дискурса закончилась неудачей, несмотря на довольно успешное развитие отраслевого взаимодействия между конкретными структурами республиканской власти и НКО.
Случай Ленинградской области: федеральный дискурс в муниципальном исполнении
В Ленинградской области ни среди НКО, ни среди представителей региональной власти дискурс гражданского общества до недавнего времени практически не использовался. Таким образом, на примере Ленинградской области можно проанализировать ситуацию, когда федеральный дискурс был внедрен практически в пустое пространство.
На уровне области лишь в последнее время начали предприниматься попытки в одностороннем порядке наладить взаимоотношения с НКО посредством привлечения последних к обсуждению Программы социально-экономического развития области. Объяснялось это двояким образом: потребностью в информации о реальных потребностях населения (мы не всегда себе можем позволить проводить социологические опросы) и ответом на нарекания коллег из других субъектов Федерации (дескать, что же это за стратегическое планирование, где же эти общественные организации (власть)). Тем не менее в Ленинградской области модель взаимодействия НКО и органов власти находится настолько в начальной стадии, что нет гарантии того, что ее элементы вообще будут внедрены в данном регионе.
Существуют по меньшей мере три основные причины для скорее пессимистического, чем оптимистического прогноза. Первая из них практическое отсутствие возможных источников автономного финансирования НКО международными фондами, вторая ориентация НКО на решение муниципальных, а не общерегиональных задач, третья отсутствие действенных механизмов объединения усилий НКО для решения общерегиональных проблем. Это приводит к тому, что НКО не видят своей роли в их решении и не готовы выходить на региональный уровень, ограничиваясь решением задач местного уровня.
Таким образом, Ленинградская область представляет собой пример того, что федеральные начинания могут и не привиться на региональной почве.
