Представительство общественных организаций в партийных списках
Представительство общественных организаций в партийных списках на выборах региональных законодательных собраний, декабрь 2003 октябрь 2004 г.
Григорий Голосов
В большинстве теорий демократии, и особенно в рамках наиболее влиятельной на сегодня плюралистической модели ', политические партии рассматриваются как посредники между государством и гражданским обществом. Артикуляция интересов на социетальном уровне ведет к формированию организационной структуры, которая ложится в основание партийной системы непосредственно (за счет таких механизмов, как коллективное членство) или опосредованно.
Наиболее общее описание опосредованных механизмов интеграции структур гражданского общества и партийной системы дано в теории организационной инкапсуляции2. Особенно важную роль организационная инкапсуляция играет в сложных, мультиэтнических и поликонфессиональных обществах3, к числу которых, безусловно, относится Россия.
В таких обществах, как показал Лейпхарт, выживание либеральной демократии во многом обеспечивается так называемыми колоннами, где в основании лежат структуры гражданского общества, над ними надстраиваются партии, а уровнем выше располагаются политические и административные структуры.
Понятно, что связь между гражданским обществом и политическими партиями осуществляется по-разному в разных национальных контекстах. Однако есть эмпирический индикатор этой связи, который можно использовать почти повсеместно. Это выдвижение представителей общественных организаций в качестве кандидатов от политических партий на выборах.
С одной стороны, принимая известное определение политической партии как преимущественно электоральной ассоциации4, следует констатировать, что выдвижение кандидатов лежит в центре партийной активности вообще. С другой стороны, персональный состав кандидатского корпуса отражает программные приоритеты партии способом, прямо указывающим на ее социетальную базу, в том числе и в гражданском обществе.
Отсюда принципиальная важность анализа кандидатского корпуса для понимания связи между гражданским обществом и демократической политикой.
К сожалению, до самого последнего времени вытекающие из этого тезиса исследовательские задачи не только не ставились, но и не могли быть поставлены в России. Причина состоит в том, что партии играли довольно скромную роль в российской электоральной политике.
Их влияние на формирование и деятельность исполнительной власти было и остается ничтожным, что отражает некоторые особенности российского институционального дизайна 5. Основной сферой активности партий в течение длительного времени оставалась нижняя палата национальной легислатуры, Государственная дума. В принципе, взаимосвязи между партиями и общественными организациями можно было отслеживать по думским выборам.
Однако ясно, что это не оптимальное эмпирическое поле, поскольку гражданские структуры в основном действуют на местном, низовом уровне, на котором проблемы, играющие центральную роль на общероссийской электоральной арене, оказываются практически несущественны.
Существует эмпирическое поле, которое в значительно большей степени адекватно данной проблематике, выборы региональных законодательных собраний. Проблема состоит в том, что и на этом поле политическим партиям не удалось утвердиться в качестве важных игроков. Средняя доля партийных выдвиженцев в региональных легислатурах сократилась с 21,8% по итогам выборов 19951999 гг. до 14,3% по итогам выборов 19992003 гг.
Эта ситуация коренным образом изменилась лишь после того, как федеральный законодатель обязал регионы избирать не менее половины депутатов легислатуры или одной из ее палат по пропорциональной, партийно-списочной системе. Действительно, по итогам тех выборов, которые прошли после введения указанной нормы в действие (с декабря 2003 по март 2004 г.), средняя доля партийных выдвиженцев в избранных легислатурах достигла 82,8%. Разумеется, остается открытым вопрос о том, привел ли этот количественный скачок к каким-то качественным изменениям на российской политической арене.
Однако эмпирическое поле для поиска ответа на этот вопрос теперь открыто.
Задача настоящей статьи, собственно, и состоит в том, чтобы провести первичный анализ сформированного на региональных выборах 20032004 гг. эмпирического массива, а на этой основе выявить уровень представительства общественных организаций в партийных списках, а также объяснить наблюдаемые явления. В первой части статьи я вкратце охарактеризую предысторию участия общественных организаций в региональных выборах (1993 2003 гг.). Далее будет описано эмпирическое поле исследования, что включает в себя обзор институциональных условий, создающих рамки для участия общественных организаций в выборах региональных законодательных собраний, а также краткий анализ самих этих организаций.
В третьей части статьи проделан предварительный анализ и на этой основе сформулирована основная гипотеза исследования. Для проверки этой гипотезы в четвертой части статьи содержательно проанализированы поля партийных альтернатив на региональных выборах.
Здесь же содержится статистический анализ. Статью завершает общая интерпретация полученных результатов.
Общественные организации и выборы в регионах России
Современному этапу электоральной политики в России предшествовал длительный период, в течение которого правовое различие между общественными организациями и политическими партиями было нечетким. Собственно говоря, до принятия в 1997 г. федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме такое различие отсутствовало. Любая общественная организация имела право выдвигать кандидатов на выборах, если это предусматривалось ее уставом. Такие положения были, судя по всему, включены в уставы большинства из сотен организаций, зарегистрированных на федеральном, межрегиональном, региональном и местном уровнях.
Понятно, что это открывало широкие возможности для непосредственного электорального участия общественных организаций. Понятно и то, что в результате их заинтересованность в поддержании систематических связей с партиями была невелика.
Отсюда такая характерная особенность региональных выборов 19931995 гг., как массовое участие кандидатов, непосредственно выдвинутых общественными организациями. Среди этих организаций преобладали структуры, унаследованные из советской эпохи, когда они составляли часть массивной системы политической мобилизации, обслуживавшей нужды коммунистического режима.
Это прежде всего отраслевые профсоюзы и их региональные федерации, организации ветеранов и инвалидов (такие как советы ветеранов труда, вооруженных сил и правоохранительных органов и Всероссийское общество слепых), молодежные организации (главным образом региональные подразделения официального правопреемника комсомола Российского союза молодежи), а также женские организации, опять-таки, как правило, связанные с созданной при Горбачеве сетью женсоветов. Уровень электоральной вовлеченности этих организаций был довольно высоким.
Например, ветеранские организации участвовали более чем в трети выборов, а профсоюзы более чем в четверти.
Названный выше закон заметно ограничил возможности непосредственного электорального участия общественных организаций, введя в сферу электорального правового регулирования понятие политического общественного объединения (ПОО). Согласно закону ПОО должны были пройти перерегистрацию в новом качестве, а для этого принять новые уставы, в которых прямо постулировались бы политические цели и участие в выборах как средство их достижения. В то же время профсоюзы и многие другие общественные организации лишались права участвовать в выборах.
Правда, при этом в распоряжении общественных организаций оставался достаточно длительный переходный период, в течение которого они могли перерегистрировать свои уставы. Дополнительный временной лаг давало приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным.
Да и само определение ПОО, содержавшееся в законе, оставляло довольно широкий простор для интерпретаций. Скажем, в Курганской области в качестве ПОО была зарегистрирована (и участвовала в выборах) Областная общественнополитическая партия садоводов. В целом, однако, закон 1997 г. оказался довольно эффективным средством ограничения электорального участия общественных организаций.
Многие их представители, не желая подвергать себя рискам, сопряженным с двусмысленностью правовых норм, предпочли стандартные для того этапа способы входа в избирательную кампанию выдвижение группами избирателей и самовыдвижение.
Альтернативное объяснение состояло бы в том, что общественные организации советского типа, постепенно отмирая, утрачивали потенциал к электоральному участию и помимо электоральной инженерии на федеральном уровне. К сожалению, в моем распоряжении нет достаточных эмпирических данных для проверки этой гипотезы. Факт состоит в том, что в течение электорального цикла 19951999 гг. профсоюзы участвовали чуть более чем в 20% региональных законодательных собраний, а организации инвалидов и ветеранов в 11,4% этих выборов.
В обоих случаях, стало быть, имело место заметное снижение электоральной активности.
К 1999 г., когда закончился предусмотренный законом переходный период, эпоха непосредственного участия общественных организаций в выборах подошла к концу. В течение следующего электорального цикла (1999 2003 гг.) они почти не выдвигали кандидатов.
Впрочем, я уже отмечал выше, что и активность политических партий, т. е. тех самых ПОО, на поощрение которых как будто был направлен закон, к 2003 г. почти сошла на нет.
Политический режим, который начал формироваться в России после назначения на пост председателя правительства В. Путина, сделал укрепление партийной системы одним из своих приоритетов. Это нашло отражение в двух важнейших правовых актах, принятых в 20012003 гг., законе О политических партиях и новой редакции федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме.
Первый из этих законов еще более сузил круг возможных участников выборов, обязав ПОО те из них, которые желали и далее выдвигать кандидатов, преобразоваться в партии путем выполнения целого ряда требований к их политическим установкам, численности, территориальной распространенности и пр. Кроме того, закон признал в качестве возможных участников выборов на региональном уровне лишь отделения федеральных партий и созданные ими блоки, запретив участие в выборах региональных партий. Второй из этих законов, в частности, ввел норму об избрании не менее половины депутатов региональных законодательных собраний по пропорциональной системе. В совокупности эти законы не только полностью перекрыли пути к самостоятельному электоральному участию общественных организаций, но и ограничили возможности их представительства на индивидуальной основе.
Дело в том, что в большинстве регионов реформы избирательной системы были проведены таким образом, что число округов сократилось. А это значит, что для сохранения прежнего уровня представительства общественные организации должны обратиться к политическим партиям.
С другой стороны, новая роль политических партий на региональном уровне как будто создает стимулы к поиску дополнительных баз поддержки, в качестве которых в большинстве электоральных демократий и выступают структуры гражданского общества. Реализуются ли эти стимулы в России?
Эмпирическая база исследования
Эмпирической базой исследования послужили выборы региональных законодательных собраний, которые прошли (или были назначены) на период с декабря 2003 г. по первую половину октября 2004 г. Всего таких выборов было 17. Выборы в двух регионах, Карачаево-Черкесии и Вологодской области, были исключены из-за недостатка релевантных данных, о чем подробнее будет сказано ниже. Из 15 выборов, включенных в настоящее исследование, 14 проводились по смешанным избирательным системам. Один регион, Свердловская область, избирает нижнюю палату своей легислатуры по пропорциональной системе на основе ротации (по 14 депутатов каждые два года), а верхнюю, состоящую из 21 депутата, по системе простого большинства в одномандатных округах на четыре года.
Это означает, что в марте 2004 г. должны были быть избраны 14 депутатов по партийным спискам и 21 в округах. Величины пропорциональных округов в остальных регионах варьировали от 9 до 55 мандатов, причем лишь в двух регионах, Калмыкии и Волгоградской области, количество списочников превысило количество ок-ружников более чем на единицу.
В 14 регионах применялись системы распределения мест между партийными списками, аналогичные принятой на выборах Государственной думы РФ: простая квота и наибольшие остатки с заградительным барьером. Барьеры варьировали от 5 до 10 процентов. В Усть-Ордынском Бурятском автономном округе законодатель, не установив заградительного барьера, в то же время воздержался от применения принципа наибольших остатков при распределении мест, что при величине округа 9 создало эффективный барьер на уровне 11.(1)%.
Наблюдалась также вариация по формам списков: в 12 регионах единые закрытые , в одном (Калмыкия) единые открытые, в двух (Марий Эл и Мордовия) закрытые с делением на территориальные подгруппы, т. е. подобные применяемым на выборах Государственной думы РФ.
Предметом настоящего анализа являются партийные списки. Поэтому в дальнейшем я отвлекаюсь от выборов во всех округах, кроме пропорциональных.
Списки кандидатов в депутаты, выдвинутые партиями и избирательными блоками, были почерпнуты мною из следующих источников: официальные интернет-сайты региональных избирательных комиссий, созданные на основе ГАС Выборы в соответствии с Постановлением ЦИК РФ от 12 сентября 2003 г. (9 источников); другие официальные интернет-сайты избирательных комиссий (3 источника); электронные и печатные СМИ (4 источника). Они перечислены в приложении к настоящей статье. Следует отметить, что информация с интернет-сайтов была получена во время соответствующих избирательных кампаний и на некоторых из них она отсутствовала уже в момент написания настоящей статьи. Причина исключения из настоящего анализа двух регионов состоит в том, что по этим регионам мне не удалось обнаружить удовлетворительных публикаций партийных списков.
Следует отметить, что и по 15 регионам, включенным в выборку, мне не удалось устранить некоторые лакуны. Наиболее важные из них списки Единой России и избирательного блока Засечный рубеж Партия "Родина" на выборах Тульской областной думы, и список ЛДПР на выборах Государственной думы Ярославской области.
В общей сложности в поле настоящего анализа вошли 119 партийных списков. На момент составления выборки (первая половина сентября 2004 г.) выборы в 11 из 15 регионов уже состоялись.
В этих выборах приняли фактическое участие 78 списков. В моей выборке данному периоду соответствуют 83 списка. Причина расхождения в следующем: с одной стороны, как уже отмечалось выше, один список пришлось исключить из-за недостатка данных, а с другой стороны, я счел возможным оставить в выборке шесть списков, которые по разным причинам выбыли из избирательного процесса.
С методологической точки зрения оправданием такому решению служит то, что в аналитическом фокусе исследования находится не электоральный успех (для оценки которого, естественно, факт участия или неучастия в выборах играет немаловажную роль), а электоральное участие как таковое. Действительно, при выдвижении списка избирательное объединение руководствуется намерением участвовать в выборах независимо от того, будет ли это намерение реализовано. Данный подход, собственно, и позволил мне распространить поле исследования на те регионы, выборы в которых на момент составления выборки еще не состоялись. Из этих регионов в выборку вошли 36 списков.
Табл. 1 суммирует основные характеристики выборки по регионам.
| ТАБЛИЦА 1 Характеристики выборки по регионам |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Предварительный анализ и построение гипотезы исследования
В общей сложности включенные в выборку 119 списков состояли из 2512 кандидатов в депутаты. В соответствии с задачами исследования следующий шаг состоял в том, чтобы идентифицировать среди них членов общественных организаций. Сделать этот шаг не составляло особого труда, ибо соответствующие данные включаются в состав кратких биографических справок, сообщаемых избирательными комиссиями при публикации списков, иногда отдельно, а иногда как часть сведений о месте работы кандидата.
В тех случаях, когда к одному и тому же кандидату относились несколько аффилиаций, я отдавал предпочтение аффилиации с общественной организацией. Можно предположить, что данный подход к выявлению членов общественных организаций несколько преуменьшил их реальное число, поскольку избирательные комиссии при оформлении данных для публикации придерживаются прямо противоположного принципа: для них главнее основное место работы.
Однако, насколько мне известно, ни один из региональных законов не ограничивает право кандидатов на включение в публикуемые данные сведений о принадлежности к общественным организациям (особенно если они занимают в этих организациях выборные позиции). Можно предположить, что если в таком институциональном контексте кандидат предпочитает все же не информировать избирателя о соответствующей аффилиации, то он и сам не приписывает этому факту электоральной полезности.
В целях настоящего исследования от таких случаев лучше отвлечься.
По всей выборке кандидатов, состоящих в общественных организациях, обнаружилось 146, т. е. 5,8%. Среди них наблюдалось следующее распределение по типам общественных организаций: 31 благотворительные фонды, ориентированные на социальную поддержку населения и/или исследовательскую деятельность; 29 профсоюзы; 25 организации ветеранов и инвалидов; 14 предпринимательские ассоциации; по 6 потребительские ассоциации, правозащитные организации и спортивные общества. Кроме того, было выдвинуто 29 кандидатов членов организаций, ориентированных на различные и весьма многообразные социетальные интересы, от этнических групп до больных туберкулезом.
Следует отметить, что минимальным оказалось участие в партийных списках представительниц женских организаций (только три). Весьма незначительно представлены в партийных списках и многочисленные бывшие политические общественные организации, которые не преобразовались в политические партии, но продолжают числиться в реестрах региональных управлений юстиции в качестве общественных организаций.
В связи с этим надо отметить, что данные выше цифры не включают представителей Народно-патриотического союза России (НПСР), аффилиация с которым фигурировала в данных о 25 кандидатах. Дело в том, что в конце 2003 первой половине 2004 г. НПСР в большинстве регионов продолжал выполнять функцию формального работодателя для освобожденных активистов КПРФ, а стало быть, был партийной структурой, но не общественной организацией в том смысле, который релевантен для настоящего исследования.
Характер находящихся в моем распоряжении данных позволяет применить три способа агрегации: по выборке в целом, по регионам и по спискам. Отсюда принципиальный методологический вопрос: какой из этих способов предпочтительнее? Познавательные возможности агрегации по выборке в целом продемонстрированы выше, и надо признать, что они довольно скромные. Не является такой подход и методологически безупречным, ибо при работе со всей совокупностью кандидатов неоправданно большой вес приобретают регионы с многолюдными списками, такие как Мордовия.
Агрегация по регионам лишена этого недостатка. К тому же она дает возможность наблюдать довольно ощутимую кроссрегиональную вариацию, на которой уместно остановиться уже на данном этапе представления данных. Табл. 2 дает сведения о процентных долях кандидатов, аффилиированных с общественными организациями, по полным совокупностям региональных списочников (S1) и в среднем по партийным спискам (S2).
Несовпадения этих показателей связаны с различными численностями списков: например, если S2 S1, то это значит, что в немногочисленных по составу списках представителей общественных организаций было больше, чем в многочисленных. Иногда расхождения невелики, но, скажем, в Ярославской области два показателя заметно различаются.
Представленные в табл. 2 данные не только весьма красноречиво указывают на значительную кроссрегиональ-ную вариацию по данному параметру, но и прямо подсказывают возможное объяснение: сразу же бросается в глаза, что в регионах России, образованных по национальному признаку (в республиках и в автономном округе) доли представителей общественных организаций в партийных списках, как правило, очень низкие. И действительно, если усреднить показатели S1 и S2 для регионов данной группы, получим соответственно 4,16 и 4,31, а для остальных регионов 7,33 и 8,25. Совершенно очевидно, что огромная разница между показателями почти вдвое выдержит испытание самого требовательного статистического теста (при биноминальном анализе).
А это значит, что вполне правдоподобное объяснение наблюдаемой кроссрегиональной вариации уже получено: общественные организации слабее в национальных регионах.
К сожалению, познавательная ценность такого объяснения сравнительно невелика, ибо само определение национального региона (а стало быть, и все заложенные в это определение потенциальные каузальности) не такое однозначное, как может показаться. Аспект, лежащий на поверхности, состоит в том, что национальные регионы это регионы со значительными долями этнических нерусских. Исследования показывают, что мультиэт-ничность оказывает некоторое, и в некоторых случаях сильное воздействие на региональную политику 6. В то же время специфика национальных регионов может быть выделена и по совершенно иным, институциональным основаниям. В силу известного стечения политических обстоятельств эти регионы в течение длительного времени сохраняли квазипарламентские системы советского типа.
Это позволило традиционным элитам консолидировать свою власть в значительно большей степени, чем в других регионах, и создало особую конфигурацию региональных режимов, в которой мультиэтничность играет второстепенную роль 7. К сожалению, понятие регионального режима куда более многогранное, чем понятие национального региона. Тем не менее оно поддается операционализации для решения частных исследовательских задач.
В наиболее общей формулировке, таким образом, основная гипотеза настоящего исследования состоит в том, что решающим фактором, влияющим на представительство общественных организаций в партийных списках,
Представительство общественных организаций в партийных списках по регионам
| ТАБЛИЦА 2 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
