Контроль над деятельностью НКО
Мы обратились к опыту более низкого уровня и проанализировали один из муниципалитетов, в котором влияние дискурса гражданского общества, привнесенного Гражданским форумом, оказалось весьма значительным. Таким муниципалитетом стал Выборгский район, в котором сложилась своеобразная модель взаимоотношений между НКО и муниципальными органами власти.
До начала 2000-х годов в Выборге практически отсутствовало взаимодействие между местными органами власти и НКО. В 2002 г. впервые в районной администрации был создан специальный отдел по взаимодействию с общественными организациями. Его создание обосновывалось необходимостью реагировать на инициативу, поступившую из федерального центра, а именно на требование уделять особое внимания НКО в контексте строительства гражданского общества: сейчас большое очень внимание уделяется общественности, развитию общественных организаций (местная власть).
Показательным является само название данной структуры: Отдел по работе с общественными организациями, территориальными органами общественного самоуправления и религиозными конфессиями. В муниципалитете действительно начали работать с НКО, во многом курируя их деятельность. В целом можно выделить три основных типа работы с НКО в Выборгском районе: во-первых, контроль над НКО проверка законности осуществляемой ими деятельности, осуществление превентивных мер для предотвращения возможных проблем с органами юстиции.
Во-вторых, оптимизация работы НКО попытки решения ряда проблем, с которыми они сталкиваются, формирование нового отношения к ним со стороны органов управления. В-третьих, стимулирование общественных инициатив с целью решения острых социальных проблем, а также создания позитивного имиджа муниципалитета.
Контроль над деятельностью НКО
Отдел начал свою работу с поездки его сотрудников в Москву, в Министерство юстиции с целью создания базы данных официально зарегистрированных в районе общественных организаций. После возвращения в Выборг и внесения всех данных в компьютер сотрудники отдела стали приглашать к себе общественные и религиозные организации (местная власть). Для создания полной картины ситуации с НКО отделом были собраны все свидетельства о регистрации, все уставы (местная власть).
После зондирования почвы сотрудники отдела попросили министерство юстиции провести здесь проверку деятельности общественных организаций о том, реализуют ли они свои полномочия, которые по закону им положены, и не противоречит ли их деятельность закону. И Министерство юстиции в 2002 и 2003 г. эти проверки осуществило (местная власть).
При этом Министерство юстиции подало документы в суд на ликвидацию существенной части общественных организаций, так как очень много было к ним замечаний, они не устранили их (местная власть). В это же время было проведено совещание с представителями НКО, посвященное вопросу грядущей перерегистрации общественных организаций.
Целью совещания было научить тому, как пройти перерегистрацию (местная власть). Поэтому на данное мероприятие были приглашены начальник отдела из Министерства юстиции по работе с общественными организациями, представители налоговой инспекции.
Таким образом, Отдел по работе с общественными организациями ставил перед собой задачу не просто проанализировать ситуацию с некоммерческими организациями муниципалитета, но и частично изменить ее путем привлечения органов юстиции.
Оптимизация работы НКО
После того как была осуществлена юридическая проверка деятельности муниципальных общественных организаций, Отдел по работе с общественными организациями, территориальными органами общественного самоуправления и религиозными конфессиями начал выяснять насущные потребности местных НКО. При этом сотрудники отдела исходили из того, что потребности и сложности в работе должны быть одинаковыми не для всех НКО, а для тех, которые занимаются решением схожих социальных проблем.
В связи с этим были организованы тематические круглые столы, на которые приглашались представители общественных организаций того или иного профиля. Следует отметить, что в первую очередь внимание было уделено традиционным НКО организациям ветеранов и инвалидов.
Для всех участников круглых столов была подготовлена анкета, в которой помимо вопросов о деятельности организаций были также и вопросы о возможном сотрудничестве с администрацией. Так, в анкете предлагалось указать, в каких мероприятиях они хотели бы, чтобы администрация участвовала, с какими проблемами сталкивается организация, чем бы им могли помочь органы власти (местная власть).
Одной из самых насущных проблем НКО, выявленной властью, является проблема с помещениями: мы выделили такую проблему, что у нас организаций много, а собираться им негде, они ютятся где-то (местная власть). Решением этой проблемы, по мнению администрации, может являться создание дома общественности на базе муниципального учреждения.
Сделать это надо для того, чтобы все общественные организации могли бы найти себе там место, чтобы они не были разбросаны по городу (местная власть).
Представители отдела отмечают, что они не смогут каждой организации выделить по комнате, но комнату на несколько организаций предоставить смогут. При этом планируется, что в этом доме общественности будет также и выставочный зал для тех организаций, которые замечательные вещи сами своими руками делают. Они всегда просятся выставиться куда-то, а так у них будет свое место для выставок (местная власть). Эта инициатива администрации находит поддержку среди НКО: наш отдел по общественным организациям хотят сделать дом общественных организаций.
Хорошая идея, прекрасная (НКО). Как показали результаты круглых столов, еще одной проблемой для большинства НКО вне зависимости от направления их деятельности является финансовый вопрос. При этом сотрудники отдела отмечают, что у некоторых общественных организаций такая позиция, что раз они создались, то администрация должна и финансы искать, и находить, и что-то выделить. А мы учим их тому, что они создаются не для этого.
Общественная организация создается для объединения интересов, и она сама решает проблемы (власть).
В связи с такой позицией ориентацией НКО во многом на собственные силы при решении финансовых проблем отдел активно поддерживает проводимые в муниципалитете семинары по грантовым ресурсам. И хотя в самом отделе нет специалистов, способных оказывать помощь при написании заявок, отслеживать информацию о грантовых возможностях, эта структура принимает участие в проводимых на территории муниципалитета семинарах.
У нас здесь есть женский ресурсный центр, он очень часто проводит обучающий семинар о том, как искать ресурсы... совсем недавно в январе этого года на базе нашего филиала университета Герцена проходил совместный с финнами семинар, куда мы тоже приглашали общественные организации. Мы участвуем в проведении таких семинаров (местная власть).
При этом администрация все же поддерживает ряд НКО и материально: Если бы город нам не помогал, я считаю, общественность, она затухает, вся инициатива. И финансирование с их стороны есть, программы есть.
И сейчас подписана программа по приграничному сотрудничеству очень хорошая. И там почти в каждом мероприятии, где они с нами сотрудничают, они выделяют нам деньги (НКО). Интересным представляется наличие обратной связи. Например, традиционные НКО, которые поддерживают те или иные социально незащищенные слои населения, несомненно, не могут оказать ответную услугу администрации.
Но они регулярно публикуют благодарственные письма в местных средствах массовой информации: на администрацию нам грех жаловаться. Прекрасно относятся к нам. Нам выделили много вспомогательных средств.
Нам также очень хорошо помогают депутаты. Когда нам кто-то, например, из депутатов помогает, мы так и говорим людям, от кого эта помощь. И в газеты пишем письма благодарственные.
Это единственное, что мы можем оказать им (НКО). Напротив, другие НКО, которые могут быть чем-то полезны администрации, привлекаются последней, например, для представления муниципалитета вовне: наша организация уже везде первая на всех областных конкурсах стала, в российских конкурсах мы тоже участвуем.
Мы представляем уже город (НКО).
По результатам круглых столов отдел готовит отчеты, а первое мероприятие также снимало местное телевидение, чтобы все знали, что мы вот такие вот круглые столы проводим (местная власть). Вообще сотрудники отдела считают, что одним из их несомненных достижений является изменения отношения к общественным организациям со стороны администрации. Так, в 2004 г. общественные представители НКО впервые стали участниками мероприятия по подведению итогов развития муниципалитета. Произошло это благодаря тому, что стали признавать общественные организации, потому что и отдел работает с ними (местная власть).
Также отдел стал выполнять функции консультационного центра для других подразделений администрации: К нам и из других отделов стали приходить, и консультироваться, советоваться, что касается общественных организаций (местная власть).
(III) Стимулирование общественных инициатив
Еще одной формой работы администрации Выборгского района с НКО является своеобразное стимулирование общественных инициатив с целью как решения острых социальных проблем, так и создания позитивного имиджа муниципалитета. Примером первого может служить инициированное местными органами власти создание Молодежной думы. Сотрудники отдела принимали участие в совместном со Швецией проекте Женщины и молодежь в политике. В рамках данного проекта необходимо было выявить социально значимую проблему муниципалитета.
И рабочая группа, состоявшая из представителей администрации и депутатов местного парламента, посчитала, что активность у нас у молодежи низкая, хотелось бы эту тему пересмотреть (местная власть). Опыт Швеции показал, что решением данной проблемы могло бы стать создание молодежного парламента. И после ознакомления с деятельностью подобного рода организации в этой скандинавской стране представители группы депутаты и сотрудники администрации выступили в своих органах власти с инициативой создания Молодежной думы в Выборге.
Мы приехали, и депутаты выступили у себя на муниципальном собрании, а мы здесь, в администрации. Нас поддержали и там, и там (местная власть). После этого члены инициативной группы вышли к молодежи, очень много и в школах выступали, в учебных заведениях (местная власть). После этого была создана комиссия, в которой были и представители молодежи, и администрации, и депутаты, с целью разработки устава новой организации.
И общимиусилиями вот все это было создано, детище наше (местная власть). Возникшая по инициативе властных структур данная общественная организация активно привлекается для проведения тех или иных социально значимых акций и мероприятий.
И все это происходит под неусыпным оком администрации. Однако основная цель была достигнута так или иначе учебные заведения города больше не остаются в стороне от местных проблем.
Как уже указывалось, поддержка ряда НКО в первую очередь занимающихся развитием культурных инициатив приносит администрации и свои дивиденды. Участие некоммерческих организаций в различных конкурсах и фестивалях поднимает престиж муниципалитета, а призовые места становятся гордостью не только самих организаций, но и местной власти.
Поэтому сейчас даже неизвестно, кто больше заинтересован в том, чтобы это дальше двигалось. То есть сейчас даже пошла такая тенденция, что администрация нас больше толкает: "давайте, давайте, давайте" (НКО).
Таким образом, в Выборгском районе под влиянием федерального дискурса сложилась модель взаимодействия местных органов власти и НКО, которую отличает большая активность местной администрации. Это приводит к тому, что все НКО находятся под постоянным контролем со стороны власти и занимаются исключительно культурными проектами самодеятельности или решения социальных проблем. При этом о контроле власти со стороны НКО и их автономии речь не идет.
Со своей стороны, НКО также довольны таким положением вещей, поскольку могут использовать власть в своих интересах и решать свои проблемы. В таких условиях понятие гражданского общества выхолащивается, лишается большинства своих изначальных элементов и свойств.
Выводы
Сравнительный анализ восприятия регионами федерального дискурса о гражданском обществе, сформулированного на Гражданском форуме 2001 г., показал, что обсуждаемый дискурс наложился на совершенно разные региональные контексты. Во многих регионах к этому моменту уже сложились более или менее развитые формы взаимодействия НКО и органов власти. При этом они интерпретировались респондентами в том числе и в терминах гражданского общества, его развития, функционирования и т. п. Источниками этой риторики до 2001 г. служили в основном демократически ориентированные лидеры НКО (Псковская область) и представители органов власти (Калининградская область), общероссийские сети НКО, а также иностранные фонды, проводящие тренинги и финансирующие проекты НКО.
В этом смысле американские фонды оказались более значимыми для восприятия дискурса гражданского общества, чем европейские программы, которые в основном финансировали проекты региональных и местных органов власти.
Сопоставление периодов развития и конфигурации сектора НКО в выбранных регионах позволяет сделать вывод о том, что, вероятнее всего, риторика гражданского общества изначально была развита среди активистов, представителей НКО и затем уже активно транслировалась в общество и органы власти. Источниками ее распространения было демократическое движение конца 1980-х начала 1990-х годов, яркие представители которого побеждали на выборах. Формирование общей идентичности некоммерческого сектора в категориях представительства гражданского общества осуществлялось через сетевое взаимодействие, а также тренинги различного рода фондов (прежде всего американских, а также через российские сети НКО).
Однако по мере формирования механизмов взаимодействия с органами власти риторика гражданского общества постепенно стала отходить на второй план. Одновременно конфликт между НКО и гражданским обществом, с одной стороны, и государством с другой, стал терять актуальность.
Случай Псковской области, в котором конфликтный дискурс до сих пор определяет стратегию НКО в политическом пространстве, демонстрирует скромный уровень развития механизмов взаимодействия с областной властью. В остальных случаях наблюдается постепенный отход от конфликтной модели НКО как института гражданского общества.
Так, в случае Республики Карелия и Новгородской области подобная риторика с очевидностью находится на периферии.
Характер восприятия дискурса гражданского общества в регионах воспроизводит своего рода волны роста внутри сектора НКО. Процесс обретения ими институциональной устойчивости и автономии проходит с разной скоростью в зависимости от констелляций региональных политических факторов. В Республике Карелия и Новгородской области третий сектор быстро осознал преимущества сотрудничества для достижения своих целей, и дискурс о конфликтном гражданском обществе стал периферийным.
Различия в этих двух случаях состоят в том, что в первом тема гражданского общества изначально не была доминирующей среди НКО, так как в регионе реализовывались преимущественно программы европейских фондов. Во втором случае можно говорить о более скоротечных, спрессованных процессах трансформации гражданского общества под влиянием мощной поддержки американских фондов и изначально тесного сотрудничества с органами власти.
Калининградская область представляет собой смешанный тип, в котором на уровне риторики все еще важно упоминать о конфликтном характере взаимоотношений гражданского общества и государства, причем как со стороны НКО, так и со стороны отдельных представителей власти. Но публичная дискуссия развивается вокруг необходимости реализовывать гражданское общество на практике, т. е. решать конкретные проблемы населения, в том числе через тесное взаимодействие НКО и власти.
Гражданский форум со своим федеральным видением проблем в большинстве регионов не смог существенным образом повлиять на сложившиеся практики взаимодействия НКО и органов власти. Однако в первый момент могло показаться, что такие изменения на региональном уровне произошли.
Сам факт обращения к тематике гражданского общества со стороны федерального центра был воспринят региональными властями как своеобразное руководство к действию. Последние начали предпринимать активные попытки выстраивания новых механизмов взаимодействия с НКО. Однако в большинстве случаев эти попытки не привели к значимым изменениям.
К 2001 г. в регионах уже сложились свои формы взаимодействия, которые стали следствием внутрирегиональной динамики развития, а не привнесенного сверху дискурса.
Так, в Псковской области региональным органам власти удалось наладить взаимодействие с НКО благодаря тому, что последние, как выяснилось, обладают уникальными навыками проектного менеджмента. Тот же целевой подход к решению социальных проблем уже давно доминирует в Новгородской области и Республике Карелия, активно развивается в Калининградской области. При этом возник такой подход в силу внутренних региональных причин, а не действий федеральных властей. К ним в первую очередь относится международное сотрудничество регионов, в котором НКО, как оказалось, играют не последнюю роль и которое побуждает региональные органы власти стремиться к эффективности в ходе реализации социально значимых проектов.
Вторым фактором является принцип прямой выборности губернаторов, который требует, чтобы власть для обеспечения легитимности собственных действий в глазах населения успешно решала социальные проблемы в регионе и в том числе умело использовала потенциал и знания НКО в процессе выработки политических решений.
Оба эти условия сейчас находятся под угрозой: МИД РФ пытается ограничить международное сотрудничество регионов, а прямая выборность губернаторов была ликвидирована в рамках политической реформы осенью 2004 г.
При этом культивирование дискурса гражданского общества на федеральном уровне вряд ли сможет заменить собой действительно значимые факторы взаимодействия между НКО и региональными органами власти. Это окажется либо бессмысленным и не будет иметь никаких последствий (как в случае регионов с уже развитыми формами взаимодействия), либо может воплотиться в формы, очень далекие по своему содержанию от изначального понятия гражданского общества.
Такой сценарий особенно вероятен там, где эффективное взаимодействие до сих пор не налажено или будет налаживаться новыми (назначенными) региональными лидерами. В этом смысле показательным является случай Выборга: неразвитость эффективных форм сотрудничества до начала 2000-х годов и навязывание риторики гражданского общества из федерального центра привел к интенсивной совместной работе органов власти, создающих для НКО тепличные условия, и совершенно аполитичные, беззубые инициативы народной самодеятельности.
Монополизация дискурса и навязывание своей интерпретации гражданского общества федеральным центром, которое наблюдалось в частности при обсуждении проекта создания Общественной палаты на федеральном уровне, также довольно опасна. Она отнимает у некоммерческого сектора жизненно важный источник идентичности, основанный на независимости НКО от государства и невмешательстве государства в дела гражданского общества. К тому же, как показывает региональный опыт, обращение органов власти к гражданской риторике оказывает позитивное воздействие тогда, когда стороны в процессе дискуссий и обмена информацией достигают консенсуса относительно значимости НКО для власти и общества. Если же государство присваивает себе право решать, кто и на каких основаниях может считаться представителем гражданского общества, а кто нет, это неизбежно негативно влияет на развитие третьего сектора.
Дело не в том, что должно быть отнесено к гражданскому обществу, а что нет, а в том, насколько стороны взаимодействия понимают друг друга и могут эффективно сотрудничать при условии признания интересов и равенства друг друга. А этого вряд ли можно добиться директивными методами. Единственная возможность это долгая и кропотливая ежедневная работа, направленная на налаживание взаимопонимания и партнерства.
И желательно на региональном уровне.
Примечания
1 См. подробнее об этом: Белокурова Е. Концепция гражданского общества и современная российская политика // Полит. наука. 2003.
1. С. 85.
2 Там же. С. 81.
3 Lane J.-E., Ersson S. The New Institutional Politics. Performance and Outcomes.
London and New York, 2000.
4 Арато А. Концепция гражданского общества: восхождение, упадок и воссоздание и направления для дальнейших исследований // Полис. 1995.
3. С. 4857.
5 См.: Duka A. et al. The Protest Cycle of Perestroika: the Case of Leningrad // Intern. Sociology.
1995. Vol. 10. 1. March.
P. 85.
6 О важности ценностей гражданского общества для НКО позволяют судить публикации самих активистов НКО, см.: Беляева Н. Гражданские ассоциации и государство // Социол. исслед. 1995. 11; Гражданское общество в поисках пути / Ред.
А. Сунгуров. СПб.: Центр Стратегия, 1997.
7 Bauer R. Intermadiare Hilfesysteme personbezigener Dienstleistungen in zehn Lander // Verbandliche Wohlfahrtspflege im interna-tionalen Vergleich. Opladen: Westdeutscher Verlag, 1987.
S. 87.
8 Меркель В. Теории трансформации: структура или актор? // Повороты истории. СПб.: Летний сад, 2003.
Т. 1. С. 5588.
8а Здесь и далее: (НКО) респондент является представителем некоммерческой организации, (власть) респондент представляет региональные органы власти. В цитатах сохранены особенности речи респондентов.
9 Порог Европы. Влияние трансграничного сотрудничества на региональное экономическое развитие Псковской области / Ред. Л. Шлосберг. Псков: Центр Возрождение, 2004.
С. 1516.
10 Подробнее об этом см. гл. 7. Псков: неустранимый конфликт в: Гельман В. и др.
Автономия и контроль: реформа местной власти в городах России, 19912001. СПб.; М., 2002.
С. 277318.
11 Подробнее об этом см.: Морозов А. Избирательные технологии и административный ресурс: псковский рецепт сохранения власти // Выборы и проблемы гражданского на Северо-Западе России. 2001. С. 6065. (Рабочие материалы / Моск.
Центр Карнеги; 5).
12 Гельман В., Попова Е. Региональные политические элиты и стратегии региональной идентичности в современной России // Центр и региональные идентичности в России / Ред. В. Гельман, Т. Хопф.
М.; СПб.: Летний сад, 2003. С. 187254.
13 Прусак М. Подходы к формированию гражданского общества в России: Новгородский аспект // Гражданский форум / Ред. Ю. Солонин. СПб.
2002. Вып.
2. С. 63.
14 Владимиров М, Григорьева Н., Язепова О. Областная общественная палата: идеология, технология, практика // Управленческое консультирование. 2003.
1. С. 48.
15 Петро Н. Взлет демократии: новгородская модель ускоренных социальных изменений. М.: Логос, 2004.
С. 231138.
