Гражданское общество: риторическое сопровождение трансформации институтов
Сделать это можно, обратившись к изучению конкретных практик, которые в силу тех или иных причин маркируются как имеющие непосредственное или опосредованное отношение к обсуждаемому предмету.
Исходя из этой исследовательской перспективы, новизна представляемых в данной статье результатов для дискуссии о гражданском обществе состоит в том, что авторы занимались не нормативным измерением гражданского общества, а изучали, как различные агенты политического взаимодействия используют данное понятие в инструментальных целях3. Иными словами, мы попытались концептуально описать, почему и под влиянием каких условий представители НКО и органов власти используют риторику гражданского общества.
При этом особое внимание мы уделили анализу того, какие формы сотрудничества обозначались респондентами как имеющие непосредственное отношение к гражданскому обществу.
Гражданское общество: риторическое сопровождение трансформации институтов
Для изучения специфики гражданского общества необходимо обозначить методологические рамки, которые позволяют объяснить, почему НКО и органы власти в исследуемых регионах обращаются к этому дискурсу. Для этого важно понять, какие механизмы взаимодействия НКО и органов власти были отнесены респондентами к гражданским.
Особенно интересно выявить причины трансляции гражданской риторики властями, так как едва ли не единственным общим местом для многочисленных определений гражданского общества является то, что эта сфера отделена от государства.
Очевидно, что появление риторики о гражданском обществе в российском дискурсе явление относительно недавнее и связано с масштабным процессом трансформации, который Россия переживает с начала 1990-х годов. Источники появления ее в региональных информационных полях различны, а причины, побудившие акторов обращаться к этой теме, будь то НКО или органы власти, следует искать в региональных особенностях трансформации институтов.
Концепция гражданского общества в этом процессе смены политических ориентиров выступила в качестве идеологической основы для части НКО, а также стала важным информационным поводом налаживания сотрудничества между НКО и органами власти.
Ее использование, как правило, особенно актуально в начальной фазе институциональной перестройки, которая сопровождается сменой привычных наработанных механизмов взаимодействия на новые. Она также дает возможность выйти на арену публичной политики новым акторам. При этом многие правила и нормы взаимодействия между различными политическими и общественными структурами становятся неактуальными и требуют пересмотра и переоценки с точки зрения новых, получающих распространение концепций.
Слом прежних и нарождение новых норм наряду с перестройкой институциональных структур влекут за собой и постепенные сдвиги в понимании того, какими должны быть новые модели сотрудничества различных институтов в политической системе и обществе в целом.
В таких условиях концепция гражданского общества как содержащая набор представлений о демократических институциональных формах взаимодействия в духе М-традиции была взята на вооружение российскими политическими акторами, осуществлявшими демократизацию. Другими словами, обращение НКО и органов власти к гражданской риторике имеет под собой инструментальную основу в меняющихся условиях и те, и другие акторы стали рассматривать ее как ресурс для достижения своих целей в ходе демократизации.
Для представителей российских, в том числе региональных НКО эта риторика оказалась важным инструментом для конструирования новой идентичности. Для этих организаций, институционально оформившихся в период демократизации, идея гражданского общества стала ключевым элементом позиционирования себя в условиях, когда различные сферы социальной жизни начали высвобождаться из-под опеки государства4. По мере нарастания этого процесса НКО все более уверенно заявляли о себе как об организационно оформленном гражданском обществе5, которое не относится к компетенции государства и служит иным, негосударственным, а порой противоположным государству интересам.
Поэтому на этапе институционального оформления этих организаций использование гражданской идентичности позволило этим акторам закрепиться в региональном поле публичной политики6.
Для органов власти, которые также оказались в фокусе нашего исследовательского внимания, обращение к риторике гражданского общества связано с ресурсами другого рода. При трансформации политической системы происходит смена механизмов, обеспечивающих легитимность власти.
Поскольку в демократической системе легитимность власти исходит снизу, от граждански активного населения и обеспечивается механизмом выборов, при определенных условиях акторы, борющиеся за власть, могут также обратиться к риторике гражданского общества. Ведь в конкурентной системе взаимодействие с гражданским обществом становится для власти дополнительным источником легитимности и бонусом, на который можно рассчитывать в электоральной борьбе. При этом если НКО важно провести четкую границу между государственной и общественной сферами, то органы власти, которые формируются на выборной основе, наоборот, заинтересованы в том, чтобы указать на наличие разного рода связей с гражданским обществом 7.
Очевидно, что при такой постановке вопроса в отношениях некоммерческих организаций и органов власти заложен потенциал для определенного конфликта интересов, так как гражданские НКО в период институционализации ориентированы скорее на дистанцирование от государственных структур, а те, в свою очередь, наоборот, настроены на сокращение этой дистанции. Однако вероятность реализации этого конфликта зависит от напряжения электоральной ситуации и того, насколько быстро и успешно НКО обретают автономию.
Между этапом освоения риторики и этапом налаживания конструктивного взаимодействия на поле публичной политики акторам необходимо не только идентифицировать себя (кто он, что он делает и зачем), но и получить информацию о том, что делают и как себя позиционируют все остальные8. Это принципиально важно для того, чтобы взаимодействие состоялось. Доступ к информационному полю, с одной стороны, позволяет актору транслировать информацию о себе, а с другой стороны, получать информацию о других.
Если у одного из акторов в силу разных причин отсутствует адекватная информация о другом (например, у органов власти нет понимания того, что такое НКО и о каком гражданском обществе они все время говорят), взаимодействие не состоится. Если представления есть, но они не совпадают, то возникает поле для разногласий, а следовательно, возможность диалога и налаживания сотрудничества.
В исследуемых регионах обращение к риторике гражданского общества НКО и органов власти различалось по времени и по степени интенсивности. Мы встретили и варианты, когда ее транслировала только одна сторона, и варианты, когда это делали обе стороны.
Был регион, в котором к ней прибегали и НКО, и органы власти, однако они делали разные акценты в оценках его роли.
Федеральный центр также внес свой вклад в построение дискурса о гражданском обществе и заявил о своем видении того, как должно строиться взаимодействие с гражданским обществом во время и после Гражданского форума в 2001 г. Форум стал лакмусовой бумажкой для оценки форм взаимодействия, сложившихся в регионах, и актуальности риторики о гражданском обществе. Вступление федерального центра в дискуссию имело вполне определенные последствия на региональном уровне, поэтому мы рассматривали Форум как водораздел: политические практики целесообразно разделять на те, что осуществлялись до и после 2001 г.
Попытки федерального центра монополизировать арену дискуссии о гражданском обществе и навязать свое видение того, что к нему относится и как оно должно реализовываться на практике, сделали изучение практик, сложившихся в регионах до Гражданского форума очень своевременным. В этой связи особенно интересно понять, каковы были источники распространения этого дискурса до Гражданского форума, поскольку они отличались друг от друга в зависимости от региональных политических контекстов.
Это позволит также ответить на вопрос о том, как Гражданский форум повлиял на представления о гражданском обществе и каковы последствия этого влияния для трансформации принципов взаимодействия между НКО и региональными органами власти.
Случай Псковской области: односторонний дискурс НКО
Случай Псковской области интересен тем, что в этом регионе дискурс гражданского общества распространен практически исключительно среди НКО. Некоммерческие организации Псковской области отличаются ярко выраженной приверженностью идеологии третьего сектора, связанной с ценностями гражданского общества как такового, а также необходимостью контроля власти со стороны НКО. Вот несколько цитат: Без него [гражданского общества] власть не будет открытой, работающей по совести. Она должна чувствовать за собой интерес и острый взгляд гражданского общества.
А без этого она является безнаказанностью (НКО)8а. Структуры гражданского общества контролируют власть самим своим существованием (НКО). Не то, что общественные структуры, сама власть придет рано или поздно к тому, что захочет, чтобы ее контролировали общественные организации ...
Есть общественные организации, которые могут работать автономно от власти, и только тогда у них появляется интерес контролировать власть (НКО).
Распространенность идеологии гражданского общества соответствует довольно компактному и сильному третьему сектору в области. Его ландшафт относительно прост и отражен практически во всех интервью, в которых упоминаются одни и те же организации.
Активных НКО немного по разным оценкам экспертов, от 13 до 50 активно действующих из 1076 зарегистрированных на 1 июля 2003 г. При этом сеть организаций довольно тесная, их лидеры всем известны и играют важную роль в политическом развитии региона. Их активность и интенсивность взаимодействия в секторе НКО признается практически всеми акторами: А вот оставшиеся 20 те, кто работает постоянно, открыто, активно распространяют информацию о себе, стараются развиваться.
Все завязаны друг на друга, именно они принимают решение быть или не быть той или иной штуке (НКО).
Если говорить об источниках распространения идеологии гражданского общества, то ситуация в Псковской области достаточно специфична. В отличие от других регионов Северо-Запада на протяжении 1990-х годов роль иностранных фондов здесь была очень незначительной. Долгое время область не являлась приоритетной для иностранных фондов ни американских, ни европейских.
Пренебрежение фондов к Псковской области объясняется несколькими факторами: во-первых, наличием территориальных проблем между Псковской областью и Эстонией на границе, взаимным дистанцированием России и бывших прибалтийских республик на протяжении 1990-х годов 9, что способствовало восприятию Псковской области как форпоста России. Во-вторых, ситуация отдаления от западных стран на этом участке усугублялась националистическими настроениями в области, о которых свидетельствовала победа на выборах в 1996 г. губернатора от ЛДПР. Западные фонды, разумеется, не проявляли желания поддерживать губернатора с подобными политическими пристрастиями. Имидж антизападного региона закрепился в глазах международных наблюдателей.
В-третьих, острая политическая борьба в регионе и общая политизированность всех общественных сил также не способствовали интересу к данному региону со стороны западных фондов.
Отдельные НКО, тем не менее, на протяжении 1990-х годов самостоятельно получали гранты от фондов, представленных в Москве или Санкт-Петербурге, Фонда Евразия, Фонда Форда, Института Открытое общество, американского агентства IREX, голландской программы Матра, шведского агентства SIDA, но эти проекты не имели целью строить взаимоотношения с властью. В таких условиях важнейшую роль для существования и развития НКО стали играть связи с общероссийскими организациями и сетями, в первую очередь с московскими и санкт-петербургскими организациями.
Скорее всего именно такая вынужденная изоляция НКО от западных центров финансирования создавала высокий порог вхождения в третий сектор, что в конечном итоге определило высокую степень институционализации организаций и значимость ценностей гражданского общества как основы для их идентичности. Вынужденная жесткая борьба за ресурсы и высокая роль вовлеченности в общероссийские сети НКО привели к более глубокому пониманию собственной роли в общественном развитии.
Этим, вероятно, объясняется компактность третьего сектора и развитость дискурса гражданского общества среди представителей НКО Псковской области.
При этом дискурс гражданского общества, воспроизводимый НКО, был до 2001 г. практически односторонним. Региональные власти практически не сотрудничали с общественными организациями, которые, в свою очередь, были оппозиционно настроены по отношению к ним. Это стало следствием крайне конфликтного регионального политического развития в области, нестабильности политического режима и частой сменяемости ключевых фигур в регионе: губернаторов, мэров города Пскова, депутатов Государственной думы от области и Областного собрания депутатов.
Главным фактором такой структурной слабости политических акторов областного уровня является глубокая дотационность региона и перманентный конфликт с мэрами города Пскова 10. Это проявилось в том, что ни одному губернатору не удалось занять позицию единственного доминирующего актора, осуществляющего контроль над перераспределением всех ресурсов.
Электоральные данные свидетельствуют о том, что и действующий губернатор Михайлов не смог взять под контроль все ресурсы и добиться безусловного доминирования в регионе. На свой второй срок в 2000 г. ему удалось переизбраться лишь после специально проведенных изменений избирательной системы, т. е. проведения выборов в один тур при наличии у лидирующего кандидата 25% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Поскольку, по данным социологических опросов, группа сторонников Михайлова колебалась в пределах 30%, избирательная система предопределила избрание действующего губернатора с его 28% уже в первом туре п. Этот же результат Михайлов показал в первом туре последних выборов 14 ноября 2004 г.: он вновь получил лишь 29,7%.
Слабые позиции действующего губернатора подтверждаются и в интервью: Система управления в области не вызывает особого доверия жителей области, потому что все строится на административном ресурсе (НКО). У нас органы власти сами проблемы, так как вместо того, чтобы заниматься своими обязанностями, которые им необходимо выполнять, они занимаются политическими разбирательствами (НКО).
Острой политической борьбой на протяжении 19902000-х годов сопровождались и выборы мэров городов Пскова и Великих Лук, и Областного собрания депутатов, и депутатов Государственной думы от Псковской области. Высокий уровень конфликтности, неопределенность политического режима и наличие нескольких центров власти имели для НКО как свои положительные, так и отрицательные последствия. С одной стороны, НКО имели больше политических возможностей, сотрудничая с разными центрами власти и обменивая свой электоральный ресурс на политическое влияние (прежде всего на уровне городов Пскова и Великих Лук).
С другой стороны, общая политизированность в регионе породила взаимное недоверие всех акторов по отношению друг к другу, что губительно сказалось на возможностях сотрудничества органов областной власти и НКО.
После проведенного в Москве Гражданского форума власти Псковской области впервые задумались о необходимости выстраивания отношений с НКО. До этого периода единственная попытка создания областной Общественной палаты предпринималась в 1996 г. еще прежним губернатором Тумановым, однако после его поражения эта структура была распущена. С момента прихода к власти губернатора Михайлова таких попыток больше не предпринималось. Впервые функцию связей с общественностью в администрации области в 2000 г. получил Комитет по делам молодежи, который не очень много внимания уделял этой дополнительной работе, ограничиваясь только сотрудничеством с некоторыми молодежными НКО.
В начале 2003 года функции работы с общественными организациями были переданы вновь созданному Комитету по региональной политике и местному самоуправлению, который предпринял попытки создания механизмов взаимодействия с НКО. Главным объяснительным фактором для областных властей стала необходимость построения гражданского общества, провозглашенная федеральным центром: Если мы собираемся построить гражданское общество, то без такого конструктивного диалога его просто не построишь (власть).
Однако попытки выстраивания механизмов взаимодействия в Псковской области натолкнулись на препятствие, связанное со взаимным недоверием НКО и властей. НКО не верят в искренность инициатив власти: Обычно власть, конечно, декларирует намерение привлечь общественность.
Но, как правило, опыт показывает, что это чисто такая декларативная вещь, т. е. они пытаются показать, что да, мы общественность привлекаем, но на самом деле сделают по-своему (НКО). Да наверняка это PR-ход.
Мы это понимаем прекрасно (НКО). Между тем и представители власти относятся к НКО с высокой степенью недоверия: У нас в области отношение к НКО складывается достаточно странное: всегда находится человек, который спрашивает: а под кем работает данный фонд, под какой партией? Сразу вешается политический ярлык ... Я тоже ищу подоснову всех фондов, так как понимаю, что чистых альтруистов сейчас в России нет, все имеет свою основу (власть).
С другой стороны, власти осознают и недоверие к ним со стороны НКО: Авторитет власти завоевывается не словами, не какими-то одноразовыми мероприятиями, а постоянной конструктивной работой с общественными организациями. Только тогда они поверят в эффективность сотрудничества власти и общества...
Общественные организации должны понять, что это процесс с двухсторонним движением (власть).
Несмотря на это, некоторые попытки взаимодействия областных властей и НКО оказались успешными. Это, однако, объясняется не столько необходимостью строительства гражданского общества, сколько вполне прагматичными причинами.
После того как европейские фонды с 20022003 гг. начали проявлять заинтересованность в реализации своих проектов на территории Псковской области, выяснилось, что областная администрация в большинстве своем не обладает достаточной способностью реализации международных проектов. В этот момент востребованными оказались те специфические навыки НКО (как, например, проектный менеджмент), которыми не обладают сами представители администрации.
Таким образом, механизмом успеха стала не столько риторика гражданского общества, которая так и осталась абстракцией для областной администрации, сколько осознанная выгода для власти совместной с НКО разработки международных проектов: Это и налаживание, так сказать, эффективного сотрудничества администрации области и некоммерческих общественных организаций с соответствующими структурами за рубежом (власть).
Таким образом, воспроизводство дискурса гражданского общества только НКО, но не представителями власти в Псковской области до 2001 г. не привело к формированию механизмов взаимодействия. Это было также связано с высокой степенью взаимного недоверия региональных акторов и конфликтности политического режима. Попытки строительства гражданского общества после 2001 г. оказались в этих обстоятельствах по большей части неудачными.
Некоторые успешные примеры на этом фоне являются следствием совсем других потребностей и интересов как власти, так и НКО.
Случай Калининградской области: разное гражданское общество
В отличие от Псковской области в Калининградской риторику гражданского общества транслируют представители обеих ветвей власти и представители довольно неоднородного сектора НКО. К этой теме региональные акторы обращались в разное время.
Среди представителей власти первенство принадлежит законодателям.
Говоря о гражданском обществе, они, с одной стороны, критически оценивают выполнение НКО своих функций, рассуждая в русле М-традиции. Некоммерческие организации, по мнению представителей законодательных органов власти, уделяют недостаточно внимания реализации гражданского общества на практике. НКОшники заняли свою нишу гранты, и им широкая общественность, точнее, участие населения не очень-то нужно (Дума).
Упор при оценке функций НКО смещается от необходимости трансляции идей гражданского общества к конкретным действиям. О гражданском обществе нужно меньше говорить, а больше решать локальные проблемы, которые волнуют граждан, и это будет гражданским обществом на практике.
Пока у нас переход к этому идет со значительными сложностями (Дума). Возможности аккумулировать активность общества со стороны НКО оцениваются как достаточно ограниченные. Очень часто мнение общества выражают именно представители НКО.
Не всегда, конечно, но иногда совпадает (фонд). С другой стороны, представители законодательной ветви власти указывают на то, что и общество в целом далеко от либерального идеала. Здесь в риторике доминирующей становится L-традиция. Общество должно предоставлять НКО ресурсы, как финансовые, так и человеческие (Дума), но оно не посылает НКО достаточных импульсов.
Мне кажется, мы столкнулись с совершенно уникальной ситуацией, когда кучка энтузиастов пытается вопреки обстоятельствам создать жизнестойкие ростки гражданского общества, но для этого нет никаких объективных условий (Дума).
НКО позиционируют себя как организации, которые стоят на страже гражданского общества (НКО), но они тем не менее не противопоставляют себя органам власти. В: А есть такие организации, которые вступают в конфликт с властями, которые не идут на взаимодействие?
О: была здесь организация, она есть и сегодня, которая не шла на контакты, постоянно шла только через судебные тяжбы, я лично противник, потому что мы должны понимать одну вещь, плохая она или хорошая, она сегодня власть (НКО). В зависимости от того, с кем взаимодействуют НКО, с исполнительной или законодательной ветвью, они транслируют разные представления о роли гражданского общества.
НКО, сотрудничающие с областной Думой, считают, что необходимо влиять на власть. Те НКО, которые видят свою роль в основном в выполнении представительных функций гражданского общества, считают, что их задача состоит в выявлении и обобщении позиции общественности и представлении ее администрации области (НКО).
Общественные организации, которые не склонны взаимодействовать с органами власти, обращаются к теме гражданского общества для обоснования своего неучастия. Они критикуют органы власти за то, что те, за исключением незначительной части своих представителей, не обладают необходимыми знаниями о том, как работать с общественными организациями.
Власть сегодня не до конца понимает, для чего нужен третий сектор, это абсолютно искренне... я могу перечислить только два-три имени, которые знают, имеют представления о том, что есть гражданское общество, и как за него бороться (НКО).
Среди представителей законодательной ветви риторика о значимости гражданского общества возникла в период демократической волны, с приходом либерально ориентированных элит в политику. Трансляторами дискурса гражданского общества для НКО в Калининградской области выступили сетевые российские НКО, а также те международные фонды, которые ориентировали свою деятельность непосредственно на развитие третьего сектора. Наиболее известными в этом ряду являются программы Фонда Сороса и Фонда Евразия.
Фонды приучили власти к тому, что есть НКО (фонд). Программы фондов были организованы таким образом, чтобы помочь НКО в период институционального становления и обретения новой идентичности среди представителей гражданского общества.
