Формы координации организаций ГО
Другая задача помощь властям в выполнении тех или иных общественных функций. Например, при оказании социальных услуг пенсионерам и ветеранам, проведении образовательных и информационных мероприятий и т. д.
В ряде случаев эти взаимодействия оформляются нормативно-правовым образом. Например, трехсторонними соглашениями с профсоюзами и директоратом, положениями об общественном совете или об экономическом совете при губернаторе, о совете по развитию малого предпринимательства, договорами о выполнении тех или иных услуг общественными организациями и фондами и т. д. В них прописываются задачи, функции, обязанности сторон. Но главным для появления таких документов является наличие тесных неформальных связей и отношений руководителей этих организаций с властями.
С теми общественными структурами, руководители которых таких связей не имеют, официальные отношения, как правило, не оформляются. Им власти часто советуют обращаться в ту общественную организацию, которая такие отношения уже имеет, и работать с властями через нее.
С менее значимыми для властей организациями устойчивые взаимодействия отсутствуют. С ними предпочитают работать от случая к случаю путем приглашения на отдельные мероприятия, организуемые властями, или путем рассылки писем, содержащих предложения направить отчеты о своей деятельности в администрацию или в областное управление юстиции.
Наиболее интенсивные отношения с общественными организациями имеет, конечно, региональная исполнительная власть, где имеется соответствующее подразделение. Законодательная власть (Облдума и депутаты ГД) таких специальных подразделений и работников не имеет. Там взаимодействие осуществляется в основном через депутатов и их помощников и тоже строится главным образом на неформальных отношениях со своими людьми.
Главной целью взаимодействия является политическая мобилизация. В то же время в ряде случаев Облдума привлекала достаточно широкий круг общественных организаций для разработки законопроектов, например, в области малого бизнеса, молодежной политики и т. д. Но эта деятельность непостоянна.
Единственными более или менее постоянными общественными формированиями при Облдуме являются уже упоминавшийся Молодежный парламент, созданный по инициативе спикера в 2000 г., который участвует в подготовке законопроектов по вопросам семьи и молодежи, и совет директоров при спикере, влияющий на экономическую политику.
На муниципальном уровне отношения с властями построены примерно так же. Возможно, несколько активнее там используются функциональные свойства общественных организаций. Их чаще привлекают к исполнению муниципальных заказов в определенных областях.
Например, в обслуживании пенсионеров и ветеранов, в образовательной и воспитательной деятельности, в спортивной работе и т. д. В этих взаимодействиях муниципальные власти как правило менее ангажированы политически и сотрудничают с самыми разными организациями, в том числе и с теми, которые работают преимущественно по зарубежным грантам и не пользуются расположением областных властей. Но приоритетом во взаимодействиях и на муниципальном уровне остаются тесные неформальные отношения между чиновниками и руководителями общественных организаций, позволяющие выстраивать коррупционные связи.
Формы координации организаций ГО
Региональные. На региональном уровне наиболее распространены вертикальные формы координации, сконцентрированные вокруг двух основных административно-политических полюсов. Первый из них сформировался вокруг исполнительной власти в виде Общественно-политического консультативного совета (ОПКС) при губернаторе, созданного в 2001 г. Его ядром явились организации, ранее объединенные в НПСР и поддержавшие на выборах КПРФ и тогдашнего губернатора Любимова. Возглавил Совет заместитель губернатора Говоров (ранее возглавлял областной совет ФНПР), а в его правление вошли руководители наиболее массовых организаций ветеранов, пенсионеров, профсоюзов, бывших военнослужащих и др.
Со временем состав Совета стал шире, в него вошли и представители других организаций. Главную роль в нем играли люди губернатора, а деятельность Совета проводилась в его интересах.
Второй полюс координации общественных организаций пытались создать противники губернатора на базе групп и структур независимой общественности, но долгое время из-за внутренних конфликтов и распрей им это не удавалось. Положение изменилось после образования в регионе отделения Единой России.
Вокруг нее в 2002 г. был создан отдельный Общественный совет из ряда общественных организаций, не вошедших в ОПКС. Он также построен вертикально его возглавляет председатель местной Единой России, а руководят сотрудники политсовета ЕР.
Деятельность Совета осуществляется в интересах отделения Единой России.
Полюс координации общественности в сетевой форме, независимый от власти и от партии власти, пока создать так и не удалось, хотя такие попытки предпринимались под эгидой и местного Яблока, и СПС, и Правозащитной коалиции, и организации Голос (занимается контролем за выборами). После московского Гражданского форума 2001 г. возникали планы создания некоего общественного совета при федеральном инспекторе, независимого от региональных властей.
Но дальше планов и предварительных мероприятий дело не пошло.
Таким образом, общей структуры региональной координации и самоорганизации общественных организаций в регионе не возникло. На сегодняшний день сложившаяся картина такова.
После ухода прежнего губернатора ОПКС не нашел себе места при новом руководителе области, отказался в наименовании от слов при губернаторе и демонстрирует тенденцию к независимости от исполнительной власти. Организации из Совета при Единой России претендуют на создание Общественной палаты в регионе (по типу общефедеральной), в которой намерены занять доминирующее положение. На этом поле они вступают в конкуренцию с организациями из ОПКС.
Организации общественности, независимой от власти, долгое время оставались раздробленными и нескоординированными. Но в последнее время сделана попытка наладить их координацию. 8 февраля 2005 г. под эгидой СПС, Яблока и ряда других партий создана региональная объединительная структура Наше право на выбор, в которую вошли 7 отделений политических партий и 19 общественных организаций, в том числе правозащитных, научных, общественно-политических.
Они декларировали критическое отношение к власти и приверженность принципам гражданского общества.
Недавно и губернатор Шпак обнародовал план создания некоей Общественной палаты при губернаторе, в которой он намерен собрать лояльные себе организации. Согласно этому проекту палата создается не самими общественными организациями, а губернатором. Он утверждает первоначальный состав палаты, по его рекомендации избирается председатель правления палаты (предполагается, что это будет один из заместителей губернатора), чиновники губернатора будут возглавлять и комиссии палаты. Среди многочисленных функций и задач палаты (анализ общественного мнения, выработка предложений и рекомендаций, участие в подготовке нормативных актов, информирование о своей деятельности, помощь в становлении элементов гражданского общества и т. д.) нигде не упоминается функция общественного контроля за действиями власти.
Кроме того, в отличие от федерального закона данный проект не проводит различий между общественными организациями, в том числе религиозными и профсоюзными, и политическими партиями.
19 января 2005 г. прошло учредительное заседание Общественной палаты при губернаторе, ее возглавил заместитель губернатора Кривцов, 6 из 7 образованных Палатой комиссий возглавили советники и работники аппарата губернатора. В состав Палаты вошли, как объявлено, 79 общественных объединений.
Межрегиональные. Межрегиональные формы координации (за исключением близлежащей Москвы и Московской области) развиты слабо. Особенно это касается организаций с советской вертикальной традицией.
Все они за пределами региона в значительно большей мере ориентированы на работу с центральным руководством, чем на межрегиональную координацию. Их функционеры и руководители очень тесно связаны со своим регионом, не имеют за его пределами прочных связей и, как правило, в силу не слишком большой значимости региона на российском уровне, да и в силу возраста самих функционеров не претендуют на межрегиональное лидерство и на центральные посты.
На этом фоне в деятельности сетевых организаций независимой общественности межрегиональный компонент выражен значительно заметнее. Их межрегиональные связи более устойчивы и постоянны, подкреплены специальными сетевыми проектами, в которых участвуют представители родственных структур из других регионов.
Дополнительным фактором является, как правило, хорошее оснащение этих организаций компьютерной техникой, значительно облегчающей межрегиональную и даже международную коммуникацию, а также навыки работы с этой техникой и естественные преимущества возраста руководителей и активистов, позволяющие активнее общаться с другими регионами. Но все же и для этих организаций приоритетными в межрегиональных контактах являются связи с Москвой.
В силу территориальных особенностей региона Москва практически всегда находится в межрегиональных связях на первом плане, а интенсивность контактов с ней заметно выше, чем с любым другим регионом.
Общероссийские. Для координации с общероссийскими организациями территориальный фактор также является одним из важнейших. Благодаря близости к Москве, где находится большинство руководящих и координирующих структур общероссийских ассоциаций, региональные организации активно участвуют в деятельности центральных структур, в проводимых ими акциях и мероприятиях.
Обычным явлением для многих организаций являются, например, выезды в Москву для участия не только в организационных мероприятиях, но и в массовых акциях (в митингах, пикетированиях, демонстрациях и др.).
Близость к Москве определяет и появление в центре новых общественных проектов. При выходе этих проектов в регионы Рязанская область, как правило, в силу удобства коммуникации становится одним из первых мест развертывания региональной сети.
Этим, в частности, объясняется большое количество проектов, которые, начавшись, затем сворачивались и не имели продолжения в виду нехватки ресурсов у центральной организации. В результате в регионе сформировался круг лиц, ориентирующихся преимущественно на участие в московских проектах, и легко переходящих из одного проекта в другой при возникновении трудностей и проблем.
Таким образом, близость к центру и возможность участия в центральных структурах общероссийских организаций и в большом числе общероссийских проектов имеет и оборотную сторону. Местные организации имеют меньше стимулов и возможностей для реализации собственных проектов и не претендуют на статус межрегиональных проектных центров.
Заключение
Приведенный обзор состояния гражданского общества в регионе показывает, что основные и наиболее массовые общественные организации и ассоциации в регионе ведут свою родословную с советских времен и во многом сохраняют характерные черты своих советских предшественников. Их руководящий состав за годы реформ практически не был обновлен и продолжает почти полностью состоять из партийно-советской номенклатуры. В этих условиях многие советские традиции отношений между этими организациями и властью, как и между их членами, функционерами и руководителями не претерпели серьезных изменений. Преклонный возраст многих руководителей этих организаций усугубляет их застойный характер, а тесные многолетние персональные связи с региональной властной номенклатурой препятствуют правовым отношениям общества с властью и способствуют коррупции.
В результате эти организации не в состоянии эффективно выполнять функции институтов гражданского общества (представительство интересов, защита прав, публичность); если они пытаются действовать в этом направлении, то такие попытки пресекаются.
Не менее значимо давление советского наследия и для организаций, возникших уже в постсоветское время, так как подавляющая часть и их руководящего слоя также вышла из советской номенклатуры либо хорошо знакома с номенклатурным опытом (служение властвующему номенклатурному клану, а не обществу, манипулирование благами и привилегиями, приоритет неформальной и непубличной деятельности и т. д.). Все это тяжелым бременем лежит на общественных организациях и структурах, которые призваны способствовать развитию гражданского общества в регионе.
Конечно, в круге организаций новой общественности есть и исключения, но их число невелико и не может существенно изменить общую картину.
Приведенный обзор показывает повышенную зависимость организаций и структур гражданского общества от власти, что также воспроизводит в значительной мере практику советского периода.
Эта зависимость имеет много аспектов. С одной стороны, это хорошо известная модель государственного корпоративизма (корпоратизма), когда в обмен на поддержку власти та или иная общественная организация получает от власти монопольное право на представительство интересов общественности в определенной сфере.
Эта практика в регионе достаточно распространена. Сотрудничающие с властью и лояльные ей организации, как правило, выступают монополистами общественного представительства, вытесняя либо подчиняя себе всех других конкурентов в данной сфере.
Огромную роль играет и финансовая зависимость. Она выражается не только в прямой бюджетной поддержке, но и во влиянии власти на бизнес, который поддерживает гражданские общественные структуры, как правило, лишь с одобрения (а иногда и по прямому указанию) властей, а также во влиянии власти на условия коммерческой деятельности самих общественных организаций.
Гражданских структур, имеющих независимые от власти источники финансирования, явное меньшинство, и они не могут создать в регионе критическую массу организаций, способных добиваться от власти ответственного диалога с обществом.
Можно отметить и информационную зависимость (или проблему) в отношениях организаций гражданского общества с властью. Властные структуры в регионе в силу распространения практики неформальной и непубличной политики и советских традиций достаточно закрыты и непрозрачны. Они ограничивают информацию, поступающую в публичную сферу, затрудняют сбор информации самими общественными организациями и независимыми исследователями, и стремятся ограничивать деятельность СМИ. В результате сфера публичности оказывается деформированной.
Она перегружена либо малозначительной, либо благоприятной для властей, либо далекой от реальных проблем региона информацией. В то же время значимая, важная для общества информация загнана в непубличную сферу, распространяется в виде слухов, домыслов, предположений, публично не обсуждается и не анализируется.
Давление советского наследия касается и неблагоприятной правовой среды, в которой развиваются организации гражданского общества в регионе. В области не появляются правовые новации, направленные на развитие сферы публичности, общественной самоорганизации и общественного контроля власти.
А инициативы подобного рода (например, введение уполномоченного по правам человека, общественная палата и др.) не выдвигаются и не поддерживаются. В то же время уровень соответствующего федерального законодательства по ряду направлений выполняется с трудом. Поступающие с федерального уровня новации и послабления исполняются с задержками, искажениями, обставляются препонами. В то же время федеральные ужесточения исполняются активно, с удовольствием и рвением.
Правоохранительные органы коррумпированы, зависимы от властей и не пользуются доверием граждан. Они не являются самостоятельной корпорацией, способной противостоять региональным властям и служить честным арбитром между ними и обществом.
В рамках этой проблемы можно указать еще на один аспект, связанный с зависимостью правовой среды от особенностей правовой и политической культуры в регионе. Как и во многих других российских регионах со сравнительно поздней и в то же время очень быстрой индустриализацией и урбанизацией, местная политическая и правовая культура характеризуется элементами традиционности и авторитарности. Правовой нигилизм, расчет на неформальные отношения, страх перед властью и одновременно надежды на сильную власть (патернализм), слабая политическая и правовая информированность граждан, низкая инициативность и т. д. весьма распространены в регионе.
К этому можно добавить также заметно выраженные расколы по линиям городсело и элитамассы и комплекс подмосковной периферийности.
Примечания
1 Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина и Х.-Д.
Клингеманна. М.: Вече, 1999; Голосов Г. В. Сравнительная политология. СПб.: ЕУСПб, 2001; Новации в политологическом образовании / Отв. ред. Б. Г. Капустин.
М.: КДУ, 2003; Политология: Учебник / А. Ю. Мельвиль и др. М.: Проспект, 2004 и др.
2 Белокурова Е. В. Концепция гражданского общества в российском прочтении: обзор публикаций последних лет // Граждане и власть: проблемы и подходы / Под ред. Г. М. Михалевой и С. И. Рыженкова.
М.; СПб.: Летний сад, 2001. С. 4041.
3 Галкин А. А., Красин Ю. А. Россия на перепутье. Авторитаризм или демократия: варианты развития.
М.: Весь мир, 1998. С. 137; Красин Ю, Галкин А. Гражданское общество: путь к стабильности // Диалог. 1992.
3; Красин Ю. Долгий путь к демократии и гражданскому обществу // Полис. 1992.
56.
4 Политология: Учебник. С. 282283.
См. также: Partizipation Demokratisierung Mitbestimmung / U. von Aleman (Hrsg.). Opladen, 1975; Interessenvermittlung und Politik / U. von Aleman, E. Forndran (Hrsg.).
Opladen, 1983.
5 Гидденс Э. Социология. М.: Эдиториал УРСС, 1999.
С. 266270, 284285.
6 Шмиттер Ф. Неокорпоратизм // Полис. 1997. 2. С. 1422; См. также: Lembruch G. The Organization of Society, Administrative Strategies and Policy Networks // Political Choise: Institutions, Rules and the Limits of Rationality / R. Czada, A. Win-droff-Heritier (eds.). [S. l.]: Westiew Press.
P. 121161.
7 Международный проект Civicus направлен на сравнительное изучение уровня развития гражданского общества в различных странах мира. Исследования в рамках этого проекта проходили в одном из районов области в ноябре 2004 г.
8 Подробнее о постсоветской истории региона см.: Рязанская область // Политический мониторинг ИГПИ. 19961999 (); Авдонин В. С. Рязанская область: от структурного дуализма к сообществу элит // Россия регионов: трансформация политических режимов / Под ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М. Бри.
М.: Весь мир, 2000. С. 219256; Авдонин В. С., Акульшин П. В., Гераськин Ю. В., Кирьянова Е. А., Соколов Е. Н. История одной губернии: Очерки истории Рязанского края 17782000. Рязань: Пресса., 2000. С. 319377; Выборы органов государственной власти Рязанской области: Сравнительный политичексий анализ / Под ред.
В. С. Авдонина. Рязань: Изд-во РГПУ, 2002; Авдонин В. С. Рязанская область: от централизма Ельцина к централизму Путина через антицентралистскую девиацию // Феномен Влдадимира Путниа и российские регионы: Победа неожиданная или закономерная? / Науч. ред К. Мацузато.
М.: Материк, 2004. С. 1483.
9 Рязан. ведомости. 2005.
5 февр.
10 Подробнее об этих событиях см.: Рязанская область // Политический мониторинг ИГПИ. 19961997.
11 Подробнее о рыночном конфликте в Рязани см.: Владимиров С. Рязанская область в феврале, марте, апреле, мае 1998 года // Политический мониторинг ИГПИ. 19961999.
12 Подробнее о деятельности Рязанской правозащитной коалиции см.: .
13 Подробнее о проектах партнерства Рязань Мюнстер см.: Мюнстер Рязань: Партнерству 10 лет // Золотой дождь. 1999.
Спецвып. 1 (04).
14 Сайт редакции: .
15 Сайт агентства: .
До и после Гражданского форума: гражданское общество в регионах Северо-Запада
Елена Белокурова, Наталья Яргомская
Введение
Выводы, содержащиеся в данной статье, основаны на результатах исследования моделей взаимодействия НКО и органов власти в регионах Северо-Запада, которое было осуществлено Центром европейских исследований Европейского университета в Санкт-Петербурге (Е. Белокурова, М. Ноженко, Н. Яргомская) и Гуманитарно-политологическим центром Стратегия (Д. Торхов) в рамках проекта Мягкая безопасность в Балтийском регионе. В пяти регионах Северо-Запада Республике Карелия, Калининградской, Ленинградской, Новгородской и Псковской областях было взято в общей сложности 114 качественных полуструктурированных интервью с представителями органов власти, НКО, региональными экспертами, а также региональными представителями международных фондов.
Авторы выражают благодарность респондентам, нашедшим время для интервью, без которых данное исследование не могло состояться.
В проекте, о результатах реализации которого пойдет речь в данной статье, изучение гражданского общества не было специально заявлено в качестве основной цели исследования. Она была сформулирована достаточно широко изучение моделей взаимодействия НКО (некоммерческих негосударственных организаций) и органов власти в регионах. Основное внимание уделялось анализу сложившихся практик взаимодействия этих акторов в пяти регионах Северо-Запада.
Однако в ходе работы над проектом тема гражданского общества то и дело всплывала в интервью с респондентами и в конечном итоге была выделена в отдельный тематический блок.
О значимости гражданского общества в современной России написано и сказано уже довольно много. Эту проблематику постоянно обсуждают политологи, правозащитники, НКО, журналисты, представители власти на федеральном уровне и даже простые российские обыватели.
Так как границы самого понятия размыты и предметно не определены, дискуссии неизбежно порождают разночтения относительно того, что же оно собой представляет и что с ним делать.
Специалисты по проблематике гражданского общества пытаются очертить сферу, на которую распространяется этот концепт, исходя из разных оснований и с опорой на разные идейные истоки. Довольно популярным в России является нормативный подход к обоснованию гражданского общества. Это так называемая L-традиция, апеллирующая к Дж. Локку и развитая впоследствии классиками либерализма.
В ней акцент делается на том, что гражданское общество это определенная историческая ступень общественного развития, характеризующаяся признанием и защитой либеральных ценностей, свободы личности и основ правового государства 1. Второй подход концентрирует внимание на изучении институциональных форм, которые может развивать гражданское общество, такие как разного рода свободные ассоциации, независимые от государства и защищающие граждан от него. Здесь гражданское общество определяется методом исключения: это все, что не является государством2.
Он представлен в M-традиции, основы которой заложил Ш. Монтескье, а впоследствии активно развивал А. де Токвиль.
Зачастую понимание того, кто, как и почему в поле политики обращается к концепту гражданское общество, оказывается затрудненным в силу большой идеологической нагрузки, которая лежит на этом термине. Тем не менее для адекватного анализа проблем, связанных с его использованием, необходимо оценить не только нормативную, но и практическую сторону гражданского общества.
