Процесс принятия местного самоуправления
Он предложил установить совместное владение Гибралтаром Испанией и Великобританией и совместное испано-марокканское владение Сеутой и Мелильей.
Бывший лидер консерваторов Фрага Ирибарне также затронул эту тему в своей работе Белая книга для демократической реформы, увидевшей свет в 1976 г. Мы думаем, - отмечал он, - что у Испании в отношении Сеуты и Мелильи в конце концов не останется другого выхода как предоставить этим городам тот же статус, который мы предлагаем Англии для Гибралтара.. ,
В следующей книге Решения на ближайшее десятилетие он скорректировал свою позицию: Сеута и Мелилья были и остаются испанскими уже несколько веков. Они стали таковыми значительно раньше, чем королевство Марокко обрело свою национальную независимость.
Любое сравнение положения этих городов с колониальным глубоко ошибочно. Эту точку зрения Фрага высказывал и в 1982 г.
Процесс принятия местного самоуправления начался еще до принятия конституции 1978 г. Вновь созданные автономные образования (так называемые автономные сообщества comunidades autonomos) первоначально возникали на основе временных статусов, которые уже в дальнейшем, после разработки соответствующего законодательства, преобразовывались в постоянные. Эта автономизация, не обошла стороной Сеуту и Мелилью, где встал вопрос о предоставлении самоуправления этим городам.
В 1980-е гг. появилось Постановление о переходном характере, в котором, в частности, говорится: Города Сеута и Мелилья могут превратиться в автономные сообщества, если примут такое решение муниципалитеты этих городов, и если это решение будет принято абсолютным большинством голосов, а также утверждено Генеральными Кортесами на основании Органического закона и его статьи 144.
Статья 144 предусматривает равные условия для тех случаев, когда физическая география точно не совпадает с географией политической, определенной Конституцией (например, наличие административно-территориальных единиц менее значимых, чем провинция - это как раз наш случай), и, тем не менее, ради национального интереса важно, чтобы выполнялись эти предписания Конституции. В противном случае, было бы абсурдно связывать Постановление 5 с упомянутой статьей, так как получается, что они не соответствуют, а наоборот противоречат национальным интересам, противоречат тому, чтобы эти статусы были провозглашены и приняты.
Когда знакомишься с Конституцией, то становится очевидным, что нет юридических оснований, которые бы оправдывали постоянный отказ в предоставлении автономии Сеуте и Мелилье правительством и парламентом, что может быть причиной тяжелых осложнений для обоих городов в будущем, что мы и попытаемся сейчас доказать.
Нельзя сказать, что в течение периода с 1981 по 1991 гг. власти бездействовали. 26 февраля 1986 г. были представлены в Конгресс депутатов два проекта закона - Статус города Сеуты и Статус города Мелильи. Оба этих проекта, к счастью, не были отвергнуты из-за роспуска Конгресса.
Эти проекты дают возможность выявить взгляды правящего большинства на эту проблему, которые не изменились с течением времени, так как они опираются на позиции социалистов, демонстрируемые в период всего их правления. Эти проекты имеют название Статус города, что уже само по себе исключает используемое в подобных случаях другое наименование Статус автономии. Кроме того, статусы утверждаются обычным законом, а не Органическим.
Следовательно, не являясь Статусами автономии эти проекты не должны утверждаться Органическим законом.
Проекты были не очень хорошо проработаны. Например, говоря о территории, предусматриваемой статусом, как того требует статья 147 Конституции, создается впечатление, что автор просто приравнял искомую территорию к территории муниципалитета. Однако редакция текста о границе не может быть ни более невежественной, ни более нелепой.
Там говорится: Территория города Сеуты вместе с Пеньон-де-Велес-де-ла-Гомера и островом Перехиль понимается при настоящем установлении границ его муниципальной территорией.
Статья о статусе Мелильи дана в той же редакции, в ней кроме самого города также фигурируют Альхусемас и Чафаринские острова. Спорным представляется включение острова Перехиль в состав муниципалитета Сеуты и признание его, таким образом, составной частью национальной территории Испании. Но остров не является испанским, он принадлежит Марокко. Это даже не остров в полном смысле слова, это островок, отделенный от марокканского берега проливом в 700 метров и удаленный на 4 километра от конечной точки испанского берега Сеуты.
Он необитаем, его поверхность до такой степени отвесна, что вряд ли там сможет приземлиться вертолет. Марокканские блюстители порядка наблюдают за ним с ближайшего берега.
Остальные острова, включенные в эти проекты, никогда не входили и не входят в муниципии Сеуты и Мелильи. Сам текст проекта об этом говорит как бы намеком: территория, понимаемая при настоящем разграничении границ его муниципальной территории, плюс пеньон Х или остров Х. Вместе с тем эти добавления не входят в его настоящую муниципальную территорию и не входили никогда.
Эти острова не волнуют ни Сеуту, ни Мелилью.
Сеута и Мелилья требуют статусов автономии, на которые имеют право согласно Конституции, так как эти города должны жить по тем же законам, что и остальная Испания. Вот что говорил на этот счет премьер-министр Испании в 1987 г.: В течение нескольких веков Мелилья является испанским городом.
Им она и останется. В противовес тому, что с чрезмерной легкостью утверждают некоторые, она никогда не была ни колонией, ни протекторатом. Испанская конституция предусматривает для нее те же законы, как и для любой другой испанской территории.
Мы хотели бы, чтобы посредством переговоров и консенсуса был бы принят статус, предусмотренный конституцией.
Демократическая коалиция внесла предложение, соответствовавшее речи председателя правительства: Пусть правительство на основании предложения премьер-министра подготовит в 30-дневный срок статусы городов Сеуты и Мелильи. На первый взгляд, казалось, что проблема решена. Глава правительства сказал да, и на его стороне было и социалистическое большинство, и голоса оппозиции, кроме КПИ. Однако, социалистическое большинство, включая и самого премьер-министра, проголосовало против (177 голосов), оппозиция же проголосовала за (129 голосов), 17 воздержались.
Почему?
Через несколько дней вице-премьер Герра попытался истолковать эти слова: Конституция говорит о том, что статусы (Сеуты и Мелильи) возможны, но они не обязательны. Я думаю, что эту ситуацию необходимо разрешать законодательным путем .
Статусы автономных сообществ, принимаемые на основании статьи 148 Конституции, проходят следующий путь: сначала их разрабатывает и принимает Ассамблея, состоящая из депутатов, представляющих заинтересованные провинции; затем проекты статусов передаются в Генеральные Кортесы для их принятия в качестве закона. Другой путь получения автономии отмечен в статье 151, согласно которой статус должен быть ратифицирован парламентом.
Таким образом, в обоих случаях последнее слово остается за парламентом.
Почему вопросу о статусах Сеуты и Мелильи придается такое большое значение? Дело в том, что, как уже говорилось выше, Марокко предъявляет свои требования на Сеуту и Мелилью, аргументируя это тем, что они являются колониями, завоеванными испанцами у Марокко, в то время, как Испания считает их своей национальной территорией.
Законами в данном случае могут являться документы ООН по ликвидации колониализма. Таким образом, если Марокко удастся доказать, что жители Сеуты и Мелильи не имеют одинаковых гражданских прав, что они не пользуются одинаковыми возможностями по сравнению с другими испанцами, что они живут в режиме подчинения Испании, то возникнут большие сложности. Если автономным сообществам Испании будут делегированы определенные законодательные инициативы, и там будут созданы автономные правительства, а в Сеуте и Мелилье не будет всего этого, и они будут продолжать управляться непосредственно из Мадрида, то это создаст ситуацию зависимости и подчинения. Делегирование подобных инициатив определено конституцией и зависит непосредственно от характера статуса.
Таким образом, проблема заключается в том, чтобы добиться однообразия в стране по вопросу статусов.
Среди депутатов и сенаторов, в том числе Сеуты и Мелильи, есть такие, которые считают, что принятие статусов - слишком усложненная и обременительная форма правления для двух городов, насчитывающих менее ста тысяч жителей, это повлечет бесполезные расходы и ненужные прецеденты для других. Однако сторонники принятия статусов для Сеуты и Мелильи приводят в пример Гибралтар, население которого составляет лишь одну треть от населения Сеуты, но имеет свой парламент; Андорру (32 тыс.), Сан-Марино (20 тыс.), королевство Тонга (90 тыс.). Все они имеют значительно более мощную административную и законодательную структуру, чем та, на которую претендуют города в качестве автономных сообществ.
Кроме того, как считают сторонники самоуправления, промедление с решением вопроса об автономии может привести к мусульманизации органов управления городов, и к постановке вопроса о самоопределении.
6 апреля 1987 г. газета Эль Паис опубликовала репортаж, подписанный Карлосом Гомесом и Хоакином Прето Автономия Сеуты и Мелильи, по мнению Рабата, приведет к кризису. Он начинается следующими словами: Марокко решительно отвергает возможность предоставления Испанией автономий Сеуте и Мелилье...
Любое изменение статуса этих городов вызовет серьезный политический кризис между Мадридом и Рабатом.
Теперь остановимся на двух законодательных инициативах, имевших место в начале 1990-х гг. Первая инициатива касается проекта Органического закона автономного статуса для Сеуты, представленного Демократической коалицией. Он был опубликован в Бюллетене Сената от 6 марта 1990 г. Это был вполне разработанный и приемлемый статус, однако о нем быстро забыли.
Возможно, был такой же проект и для Мелильи.
Вторая законодательная инициатива нашла отражение в парламентских дискуссиях в ходе принятия Закона о полномочиях Сеуты и Мелильи. Это имело место 20 сентября 1990 года (Газета сессий Конгресса депутатов 57).
Тогда депутат от Мелильи Эрнандес Мольяр (Народная группа) сказал: Я должен напомнить, что города Сеута и Мелилья уже 12 лет ожидают, когда же будет выполнено Дополнительное постановление 5... Та инициатива не была поддержана правительством.
Парламентское большинство в лице социалистов голосовало недавно и против Органического закона, проект которого был представлен в Сенате Народной партией и Демократической коалицией. Переговоры с министром автономий ни к чему не привели.
Правительство не желает предоставлять им автономию, подменяя ее декретами о муниципальных правах.
Таким образом, необходимое решение муниципальных органов этих городов было принято еще в 1981 г. с необходимым большинством голосов и утверждено Генеральными Кортесами на основании статьи 144 Конституции Испании. Однако и сегодня в 2003 г. давно ожидавшееся решение о самоуправлении все еще не принято.
Решение с вопросом о предоставлении автономных статусов Сеуте и Мелилье откладывается вот уже более двадцати лет. Если другие регионы страны имеют подобные статусы и местным властям делегированы определенные права, а Сеута и Мелилья управляются напрямую из Мадрида, то это может быть использовано Марокко как доказательство колониального статуса этих территорий.
Т.е. в интересах Испании в данном случае провести своеобразную унификацию системы управления.
В конце 1980-х -1990-е гг. марокано-испанские отношения вошли в качественно новую фазу. В отношениях между двумя странами большую роль играли личные контакты монархов Хуана Карлоса I и Хасана II.
Марокканский король 27 января 1987 г., выдвинул идею создания совместного консультативного органа по выработке предложений по анклавам.
В 1988 г. король Хасан II посетил Испанию с визитом. В одном из интервью Хасан II сказал, что Мадрид и Рабат должны стать политическим и интеллектуальным мостом в отношениях между Европой и Африкой, Севером и Югом.
Но, похоже, что позиция Мадрида, более сдержана, он не намерен менять свой подход на проблему Западной Сахары, так как полагает, что в случае разрешения этой проблемы, Рабат сразу поставит вопрос о ликвидации испанского господства в Сеуте и Мелилье.
Осознавая эту ситуацию, Хасан II тоже не стремился форсировать вопрос об испанских анклавах, хотя оппозиционные партии Марокко выступают за скорейшее освобождение городов. Не хотел он ставить его в зависимость и от принципа суверенитета Испании над Гибралтаром, т.е. дожидаться, пока Испания решит свой конфликт по поводу суверенитета Гибралтара с Великобританией.
Вопрос о северных территориях должен, цитируя короля Марокко, решиться благоразумно, с завтрашними перспективами и с учетом общности интересов. В любом случае, его решение может быть только братским, дружественным и совместным, и мы найдем его.
Хасановская дипломатия пыталась добиться смягчения испанской позиции в вопросе Западной Сахары путем внешне мягкого, уступчивого подхода в вопросе об анклавах. Проблема анклавов должна решаться путем взаимного проникновения экономических, политических, морских, наземных, стратегических интересов двух стран, - заявил Хасан II - когда этого удастся добиться, на фоне глобального характера общих интересов, вопрос о Сеуте и Мелилье станет лишь деталью целого.
Марокканская сторона осознает, что присоединение Сеуты и Мелильи к Марокко может иметь для этой страны и негативные последствия, такие, к решению которых Марокко не готово. Рабат, находясь в нелегком экономическом положении, не хотел бы брать на себя новую обузу в виде населения северных областей страны, значительная часть которых живет за счет спекуляции и контрабанды через Сеуту и Мелилью.
С переходом их к Марокко этот источник существования надо будет перекрыть. Но без предоставления адекватной замены в виде развитой экономики этот район может превратиться в источник внутренней нестабильности и напряженности.
В ответ на это испанской стороной предпринимаются меры военного характера. В 1985-1987 гг. в анклавах было увеличено количество личного состава полицейских и жандармских подразделений, в 1988 г. испанское правительство создало национальные силы быстрого развертывания из трех родов войск, одной из задач которых является усиление группировки войск в Сеуте и Мелилье в кризисных ситуациях. В феврале 1995 г. было завершено оснащение техническими средствами (радары, видеоприборы) границы Мелильи, что позволило полностью контролировать границу анклава с Марокко.
Министерство обороны Испании разрабатывает планы срочной эвакуации из анклавов испанского населения.
На официальном уровне две страны стараются избежать радикальных действий, которые могли бы повредить достаточно тесным отношениям между ними, определяемым Договором о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве от 1991г. Хасан II неоднократно подчеркивал, что военного решения этой проблемы не существует.
Тем не менее малореалистичным представляется выдвинутое А.Юсуфи в августе 1998 г. предложение превратить Сеуту и Мелилью в финансово-экономические центры, работающие на благо Испании и Марокко, в рамках которого проживающие в анклавах испанцы имели бы двойное гражданство, а остальные жители городов сохранили имеющиеся у них сейчас в наличии права при марокканском суверенитете над этими территориями.
Общая политическая нестабильность в районе Магриба, экономический кризис, демографический фактор, подъем фундаментализма, наличие территориального спора с Марокко - все эти факторы осложняют положение во всем Западном Средиземноморье и составляют особую тревогу Испании. Северная Африка является для нее наиболее уязвимой, с точки зрения национальной безопасности.
Испания будет стараться играть и далее роль моста между севером и южносредиземноморскими странами, ЕС и Магрибом, посредника в евро-арабском диалоге.
273 Касси В.А., Кукушкин П.В. Ук.соч.
С.40.
274 Сергеев М.С. История Марокко.
XX век. М. 2001.
С.254.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
1. Само географическое положение Сеуты и Мелильи, расположенных на чрезвычайно выгодных торговых и военных путях определило их значение и историческую судьбу. Уже в античный период эти города стали объектом острого соперничества всех политических сил, пытавшихся играть ведущую роль в Средиземноморье. Они стояли на пути всех армий, переправлявших с одного берега на другой : финикийцев, римлян, берберов, Византии, вандалов.
Их неоднократно разрушали, однако каждый раз города возрождались, являясь составной частью и одновременно одним из связующих звеньев культурно-исторической, этнической и экономической общности, которая с античных времен создавалась на обеих сторонах Гибралтарского пролива.
2. В разные исторические периоды значение и роль Сеуты и Мелильи в политике, стратегии, торговле Средиземноморья менялись коренным образом. Они были основаны финикийцами, как торговые фактории; а после их перехода под римское влияние приобрели стратегическое значение. Они пережили упадок в результате захвата их берберами, а позже вестготами.
После арабского завоевания, несмотря на внутренние усобицы в халифате, на борьбу за овладение ими, Сеута и Мелилья достигли небывалого расцвета. Они превратились в космополитические города-посредники в экономическом обмене и культурном общении. Сеута - в большей степени, Мелилья - в меньшей, приобрели довольно широкий спектр функций: от военно-политической, транспортно коммуникационной, до культурно-образовательной.
Для Магриба в целом они обеспечивали выход в большой мир, получили оттуда потоки товаров, информации, технологий, что создавало сильнейшее притяжения для новых людей, капиталов и богатств.
3. Вопрос о влиянии иберийского завоевания и дальнейший испанизации городов вызывает среди исследователей серьезные разногласия. Нам представляется, что не стоит категорично утверждать, что испанское и португальское завоевание имели однозначно регрессивный характер, хотя несомненным фактором является то, что эти города пережили упадок. На наш взгляд, стоит учитывать и объективный фактор: центр новой государственности, новой культуры сместился севернее, на Пиренейский полуостров, в Кастилию, а Сеута и Мелилья - в прямом смысле слова - оказалась на периферии нового государственного образования, и, соответственно, их роль свелась к роли периферийных городов, что обусловило отсутствие к ним должного внимания со стороны испанской короны.
Кризис, который переживала Испания, и ослабление ее роли в международных отношениях, привели и к упадку испанских крепостей на севере Африки, изолированности их от внешнего мира и обострения проблем снабжения этих территорий. Их военно-стратегическое значение вышло на первый план, в то время как экономика - ремесло и земледелие -постепенно стала приходить в упадок.
Сеута и Мелилья из городов-космополитов превратилась в периферийные крепости.
4. Усиление борьбы европейских колониальных держав в новое время обусловило активизацию захватнической политики Англии и Франции в Северной Африке. И, хотя обе колониальные империи, не претендовали ни на Сеуту, ни на Мелилью, их присутствие в регионе коренным образом изменило там расстановку сил: противоборство Испании и Португалии в XV - XVII вв. сменилось в XIX в. соперничеством внутри треугольника Англия - Франция -Испания. Победа над Марокко в так называемой Африканской войне (1859 - 1860 гг.), в результате которой были расширены территории Сеуты и Мелильи, и окончательно определен их статус, стала дополнительным стимулом для привлечения ее внимания к своим африканским территориям, что могло укрепить ее позиции в противоборстве с европейскими колониальными державами.
Закрепление статуса Сеуты и Мелильи как зоны свободной торговли стало, на наш взгляд, решающим фактором в превращении их в современные города.
5. После Второй мировой войны принципиальным образом изменилась расстановка сил, боровшихся за закрепление своего влияния в Средиземноморье. В результате распада колониальной системы непосредственно Англия и Франция были вытеснены из региона -Северная Африка все больше оказывается в зоне влияния США и НАТО в целом.
И, хотя Сеута и Мелилья не входят в юрисдикцию НАТО, их значение, как единственных военно-стратегических объектов, принадлежащих стране - члену НАТО на севере Африки, заметно возросло.
6. Новое важное стратегическое значение Сеуты и Мелильи обусловило то внимание, которое им уделялось в рамках двусторонних испано-марокканских отношений. Мы выделим в них несколько этапов. Период после получения независимости - конец 50-х - 60-е гг. - характеризуется резким обострением этих отношений, особенно после того, как Марокко поставило в ООН вопрос о необходимости деколонизации этих территорий.
Испания долгое время игнорировала эти требования, и только в 60-е гг. сформулировала свою позицию, которая базировалась на двух основных принципах: 1. во всех договорах, которые подписывали Испания и Марокко, марроканская сторона признавала территории Испании; 2. фактический отказ ООН признать претензии Марокко, поскольку Сеута и Мелилья так и не были включены ООН в список территорий, подлежащих деколонизации.
В начале 70-х гг. этот вопрос практически не поднимался.
Новый этап двусторонних отношений связан с падением франкистского режима и установлением в Испании демократической монархии. Вступление Испании в НАТО заметно укрепило ее позиции, в том числе, в вопросе о Сеуте и Мелилье.
Следствием этого стало смягчение позиции Марокко, которая свелась к тому, что военного решения проблемы Сеуты и Мелильи быть не может. Дополнительным стимулом для смягчения этой позиции стало общее потепление двусторонних отношений после прихода к власти в Испании правительства социалистов, логическим завершением чего стало подписание в 1991 г. договора о дружбе и сотрудничестве. Урегулирование взаимоотношений в торговле, рыболовстве и других областях отодвинуло вопрос о принадлежности этих спорных территорий, но не сняло его окончательно.
Марокканская сторона выражает надежду, что в будущем Испания сама, жестом доброй воли, передаст ей эти территории. Испания же в переговорах последних лет предпочитает не касаться этого вопроса, усиливая там свое военное присутствие и совершенствуя систему обороны.
Она считает, что решением проблемы было бы ускорение социальноэкономического развития городов, что укрепило бы желание жителей в принадлежности именно к Испании.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.
Источники.
1. Al Bayan al Magrheb. La cronica medieval. [б.г.,б.м.]
2. Anuario estadistico de Espana. 1986.
3. Historia general de Espana. Madrid.
1905. T.IX, X.
4. Censo industrial de Espana. 1978: establecimientos industriales serie provincial: Ceuta y Melilla. Madrid.
1980.
5. Gagigas I. de las. Tratados y Convenios referentes a Marruecos.
1952.
6. Hassan II. La memoire d’un Roi. Entretiens avec Eric Laurent.
Paris. 1987.
7. INE. Estudio estadistico.
Madrid, 1986,1987,1990,1992,1993.
8. Las Constituciones de Espana. 1812-1978.
Madrid. 1982.
9. Le corps universel diplomatique du droit des gens. Paris. 1899.
T.VII.
10. Le visite du Roi Hassan II a Madrid. Rabat.
1988.
11. Madrid et Rabat: le nouvel niveau des relations mutuelles // Le Monde.
11.12.91.
12. Marquis de Olivart.
Recueil: Coleccion de los tratados, convenios y documentos internacionales. Madrid.
1880. T.3, 1859-1862.
13. Memoria comercial de trabajos. Ano 1986. Melilla.
1987.
14. Notices publiees dans le Moniteur universel.
Paris. 1859.
15.
