ВОСТОЧНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ПОЛИТИКИ ЕС И РОССИЯ
Таким образом, теоретически по крайней мере, нет оснований противопоставлять взаимодействие России с ее соседями в рамках Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Белоруссии, Украины и Казахстана, с одной стороны, мероприятиям по развитию сотрудничества в рамках Большой Европы, с другой. Однако этого недостаточно. Евросоюз на протяжение ряда лет оказывает активную поддержку региональному сотрудничеству в Средиземноморье между странами, не входящими в ЕС.
В идеале подобную поддержку со стороны Евросоюза можно было бы ожидать в отношении сходных тенденций в западных частях СНГ. Это предполагало бы трансформацию нынешних отношений по линиям Россия - ЕС, Украина-ЕС и т.д. в единый комплекс связей, основанных на общих правилах и стандартах.
Стала бы происходить своего рода регионализация отношений Евросоюза с восточными соседями, то есть перевод этих отношений с институционально-страновой на институционально-региональную основу.
Пока практическая работа в направлении регионализации строится в рамках узких и политизированных программ добрососедства. Россия участвует в шести программах из двадцати четырех.
Из них лишь одна, да и то при определенном допущении, относится к региону Восточной Европы (Литва, Польша, Россия). Ее содержание будет ориентировано на вопросы Калининграда.
Нет ни одной программы, где Россия участвовала бы вместе с какой-либо страной СНГ, кроме программы Балтийское море, в которой, помимо стран-членов Совета Государств Балтийского моря, участвует еще Белоруссия. Две программы сотрудничества европейских стран СНГ осуществляются без участия России.
Первая (Польша, Украина, Белоруссия) - по сути дела способствует укреплению связей обеих стран СНГ с Польшей, а не друг с другом. Во второй участвуют Украина и Молдавия вместе с государствами Центральной Европы (от Польши до Италии и от Украины до Германии).
В таком варианте взаимное сотрудничество стран СНГ размывается в более широком контексте.
Приходится констатировать, что декларации ЕС о поддержке регионального сотрудничества России со странами СНГ фактически не реализуются. Скорее наоборот, программы добрососедства составлены таким образом, чтобы исключить прямое сотрудничество стран СНГ с Россией.
В целом в действиях Европейского Союза просматривается два основных подхода к отношениям с Москвой. Первый универсалистский. Он основан на мысли о том, что политика в отношении России принципиально ничем не должна отличаться от политики в отношении других странсоседей ЕС.
Разница может состоять исключительно в конкретном содержании планов сотрудничества с каждым государством.
Второй подход партикуляристский. Он строится на идее о необходимости выделять Россию из круга стран СНГ и в отношение нее проводить особую политику: в частности, не рассматривать вопрос о предоставлении ей в перспективе статуса ассоциированного члена ЕС, как предлагают, например, некоторые белорусские, украинские и польские эксперты.
Партикуляристов немало также среди западноевропейских и российских специалистов. Среди их построений фигурируют причудливая схема российско-европейского кондоминиума, например и гипотеза о Большой Европе как механизме урегулирования отношений России и Евросоюза по поводу ситуации в зонах взаимоналожения их периферийных интересов (overlapping peripheries).
Полагаю, что увлечение партикуляризмом вредит отношениям России с Евросоюзом. Он вреден как в политике Брюсселя, так и в позиции Москвы. Если не гарантировать, что сотрудничество ЕС и России будет строиться на общих и недискриминационных основаниях, то это обернется новыми политическими осложнениями.
В России партикуляризм вызывает подозрения по поводу очередных попыток Запада ограничить влияние Москвы в Киеве, Минске и Кишиневе. Для ЕС он не выгоден - например, финансово, так как воспроизводит недостатки TACIS, INTERREG и PHARE в плане дублирования расходов на похожие программы в разных странах и усложняет их аудит. Напротив, универсализм позволит более адекватно ответить на ключевую угрозу региональной безопасности дисбаланс между регионами Бедности и Богатства.
Выравнивание ситуации возможно лишь при условии реальной кооперации стран-соседей друг с другом, а не организации очередного соревнования в демонстрации степени приверженности реформам (commitment to reforms).
Россия, как и ЕС заинтересована в преодолении политизированного подхода к сотрудничеству с соседями. Поэтому, несмотря на сохраняющееся недопонимание и сложности, Москве предстоит принять активное участие в разработке планов совместных с Евросоюзом действий по развитию отношений.
Для начала необходимо реалистично сформулировать российские предложения.
В Брюсселе и ведущих столицах ЕС укрепляется инстинктивное чувство: стабильность России зависит от ее внутренней консолидации. Вместе с тем, там опасаются, что эта консолидация может произойти на националистической основе.
Вот почему сохраняются сомнения по поводу характера сотрудничества России с Украиной, Белоруссией и Молдавией, сближение между которым не во всех случаях будет соответствовать интересам ЕС.
Брюссельские инициативы не стимулируют региональное сотрудничество на западе СНГ, но в отличие от польских, они и не направлены на противодействие ему. Это связано с относительной прочностью оснований концепции Большой Европы в западных столицах. Насколько окажется возможным преобразование этой схемы в практическую политику предстоит увидеть.
Многое будет зависеть от того, каким окажется образ России в Европе после завершения полосы российских выборов 2003-2004 годов.
ВОСТОЧНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ПОЛИТИКИ ЕС И РОССИЯ
Причины появления Восточного измерения
Очередной раунд расширения ЕС, в рамках которого с 1 мая 2004 года полноправными членами Европейского Союза станут страны, непосредственно граничащие с Россией, Украиной и Беларусью и имеющие с ними традиционно тесные экономические и культурно-гуманитарные связи, ставит перед ЕС вопрос о формировании политики в отношении восточных соседей. К этому подталкивает целый ряд факторов.
Во-первых, общая граница ЕС и европейских стран СНГ существенно удлиняется. Если до расширения с Союзом граничила только Россия по российско-финской границе, то после вступления в ЕС Литвы, Латвии, Эстонии, Польши, Венгрии и Словакии внешняя граница ЕС со странами СНГ протянется от Балтийского почти до Черного моря. Это создает не только новые возможности для расширения взаимодействия и сотрудничества, но и новые вызовы для Европы. Экономически слабые, социально нестабильные государства СНГ рассматриваются в качестве естественных источников рисков мягкой безопасности нелегальной миграции, распространения инфекционных заболеваний, трансграничной преступности.
ЕС должен определиться с modus operandi своей политики по отношению к восточным соседям. Либо надо максимально отгородиться от зоны хаоса, либо содействовать улучшению ситуации в европейских странах СНГ.
Во-вторых, страны-кандидаты, по крайней мере, большинство из них, осознают перспективность и приоритетность отношений со своими восточными соседями и стараются лоббировать свою позицию в Брюсселе уже сейчас, формально еще не являясь членами ЕС. С одной стороны, интерес будущих членов определяется стремлением сохранить наработанные экономические и гуманитарные связи со своими восточными контрагентами.
Очевидно, что со вступлением в ЕС не все отрасли экономики вновь принятых стран одномоментно окажутся конкурентоспособными на общем рынке, а наиболее перспективные рынки сбыта лежат на востоке Европы. Кроме того, социально-экономическая стабильность приграничных регионов новых членов Евросоюза, как правило, в значительной степени зависит от трансграничного сотрудничества с восточными соседями. Это применимо и к северо-востоку Польши, и к западным районам Литвы, и к северо-востоку Эстонии. Наконец, только при сохранении тесных связей и с Востоком, и с Западом Европы, новые страны-члены смогут реализовать свой посреднический потенциал, в том числе и в плане близости культур и отсутствия языкового барьера.
Таким образом, новое дыхание обретает тезис о ЦВЕ как мосте между Востоком и Западом, отброшенный в силу политической конъюнктуры в середине 90-х годов прошлого века.
С другой стороны, будущие страны-члены, особенно Польша и Литва, продвигая инициативы по сотрудничеству ЕС с Россией, имеют в виду возможные политические дивиденды в форме повышения их роли в общей внешней политике ЕС. Например, они уже сумели использовать калининградскую проблематику в своих внешнеполитических целях.
Литва стала играть роль посредника между региональными властями Калининградской области и Брюсселем, в то время как Польша пыталась занять нишу связующего звена между Брюсселем и Москвой. Аналогичные задачи ставились и инициаторами Северного измерения, в значительной степени, направленного на преодоление маргинализации географически периферийных регионов Европы, которые в системе концентрических кругов, имеющей центр гравитации в Брюсселе, оказываются в заведомо невыгодном положении.
В-третьих, российско-европейский переговорный процесс по калининградской проблематике выявил недостаточность опыта и каналов взаимодействия между Россией и ЕС. Кроме того, оптимальное решение многих проблем Калининграда (не только визовой) может быть найдено только после достижения договоренностей по более широкой повестке к примеру, через создание общей российско-европейской безвизовой зоны и общеевропейского экономического пространства.
Это вряд ли реализуемо без подключения к системе договоренностей и, как минимум, других европейских республик СНГ, учитывая наличие общего экономического и визового пространства между ними.
В-четвертых, результаты политики ЕС по отношению к Украине, Беларуси и Молдове оказались в целом неудовлетворительными. Отсутствуют эффективные каналы влияния на ситуацию в Беларуси, а страны ЕС зачастую либо просто не воспринимают РБ как независимое государство, либо реализуют конфронтационный путь и стремятся к ее политической изоляции. Молдова превратилась в беднейшее государство Европы.
Не смог Евросоюз и эффективно способствовать преодолению политической нестабильности на Украине.
Понимание необходимости выработки новой политики по отношению к восточным странам-соседям проявилось еще в апреле 2002 г. Тогда на заседании Совета по общим вопросам и внешним связям ЕС состоялся обмен мнениями и была одобрена инициатива комиссара Хавьера Соланы о выработке во второй половине 2002 г. конкретных предложений о политике ЕС в отношении ее соседей, в первую очередь восточных. В дальнейшем Совет неоднократно возвращался к обсуждению основ будущей восточной политики, подчеркивая особую значимость укрепления отношений с Украиной, Беларусью и Молдовой. Заинтересованным странам, в том числе кандидатам на членство в ЕС, было предложено представить свое видение Восточного измерения.
В результате, 11 марта 2003 г. вышло Сообщение КЕС Европейскому Совету и Европарламенту Большая Европа соседство: новый формат для отношений с нашими восточными и южными соседями. Хотя в документе упоминаются не только восточные, но и южные соседи ЕС, основное внимание уделено европейским республикам СНГ, в то время как опыт Средиземноморского процесса рассматривается в качестве примера.
Контуры Восточного измерения
Анализ Сообщения КЕС позволяет ответить на несколько вопросов, вызывающих особый интерес. Во-первых, будет ли включать новая политика соседства ЕС по отношению к восточным странам Россию? Как эта политика будет сочетаться с уже достигнутым уровнем сотрудничества?
Во-вторых, не станет ли новое Восточное измерение конкурентом Северного и не повторит ли его не во всем удачный опыт? И, в-третьих, будет ли инициатива нового соседства началом очередной волны вступления в ЕС, либо всего лишь расширенным форматом сотрудничества?
Хотя очевидно, что наибольший интерес ЕС вызывает необходимость интенсификации отношений с Украиной, Беларусью и Молдовой (объединенных коллективной аббревиатурой новые западные независимые государства), Россия не исключена из инициативы. Более того, по многим вопросам внутриполитическое развитие в России и российско-европейское сотрудничество ставятся в пример другим западным странам СНГ.
Как отмечается в Сообщении, развитие диалога ЕС/Россия и сотрудничество по политическим вопросам и вопросам безопасности, энергетике, окружающей среде, науке и технологиям в последние годы быстро укреплялось, а по макроэкономическим параметрам Россия вообще оказалась на третьем месте среди всех стран-соседей ЕС, пропустив вперед лишь Израиль и Ливан. В пользу включения России в инициативу Нового соседства есть серьезные аргументы.
Так, аналитики Центра восточных исследований (Варшава) считают, что отсутствие общего подхода ко всем странам-соседям может привести к доминированию в восточной политике ЕС отношений с Россией в силу разницы экономических потенциалов по сравнению с Беларусью или Украиной. Кроме того, экономические, политические и гуманитарные связи европейских стран СНГ очень сильны, а протекающие в этих странах процессы идентичны. Однако, если сама необходимость включения России в Восточное измерение политики ЕС и не вызывает сомнения, то степень этого участия еще не определена.
Очевидно, что с учетом территориальных и людских масштабов России ЕС вряд ли сможет в обозримой перспективе адекватно ее переварить. Не ясно, захочет ли этого и политическая элита в Москве.
Ряд польских исследователей считают, что существует два сценария ограничения участия России в Восточном измерении территориальный и функциональный. Согласно первому, в зону действия инициативы попадают Калининградская область и северо-западные регионы России.
Согласно второму, России предоставляется особый статус в отношениях с ЕС в энергетической, политической сферах и по вопросам безопасности.
Как отмечается в Сообщении КЕС, новая политика соседства станет только дополнительной подпоркой общего стратегического партнерства ЕC и России при сохранении уже наработанных механизмов взаимодействия.
Вряд ли можно говорить и о конкуренции нового Восточного измерения с Северным. С одной стороны, обе программы направлены на преодоление социально-экономической пропасти и разделительных линий в Европе. Кроме того, заинтересованные страны-участники Северного измерения являются активными участниками дискуссии по Восточному измерению. С другой стороны, последнее не ставит перед собой амбициозных политических целей формирования пространства, на котором все стороны выступают полноправными партнерами, участвуют в создании общей политики и стремятся к созданию общей идентичности.
Как отмечает П. Йоенниеми, Восточное измерение не нацелено на создание региональной конфигурации со своей собственной динамикой, которая бы в свою очередь оказывала влияние на Союз в целом.Вместо Восточного измерения более обоснованно, возможно, было бы говорить о политике соседства, главным образом, служащей интересам Польши и соседей, не являющихся членами [ЕС Л.К.]. Очевидно, что и в Брюсселе не готовы к новым слишком амбициозным внешнеполитическим инициативам.
Не случайно в названии уже упомянутого Сообщения КЕС термин измерение отсутствует.
Политика соседства предполагает общие рамки, но дифференцированный подход, который ставит реализацию программ сотрудничества в зависимость от успехов восточных соседей в деле строительства рыночной экономики, институтов демократии и прав человека. Естественно, что речь идет о нормах и стандартах, которые уже приняты в ЕС. Таким образом, восточные соседи рассматриваются как объекты политики ЕС, а не равноправные партнеры. Другими словами, политика соседства предполагает распространение правильной идентичности ЕС на сопредельные территории, а не синтез новой общей идентичности.
Аналитики польского Центра Восточных исследований видят задачу восточной политики ЕС в продвижении политических и экономических стандартов, принятых в ЕС и его законодательстве. Такой подход был успешно реализован в отношении стран-кандидатов, однако его перспективы для политики по отношению к России или даже Украине (несмотря на провозглашенный ими европейский выбор) выглядят весьма сомнительными.
Естественно, предлагая восточным соседям воспринять традиции рыночной экономики и демократии по европейскому образцу, ЕС должен предложить и какие-то побуждающие стимулы и механизмы, компенсирующие все трудности и издержки. Представляется, что наиболее эффективным средством может стать перспектива членства в ЕС. К примеру, авторы польского доклада Новое соседство новая ассоциация. Украина и Европейский Союз в начале 21 века считают, что Евросоюз должен поддержать усилия Украины по подписанию соглашения об ассоциированном членстве.
Такое соглашение должно содержать возможность, неопределенную во времени, но явно признающую перспективу будущего членства Украины в ЕС. Одним из основных аргументов в пользу предоставления пусть призрачной перспективы членства в ЕС является поддержка проевропейских политических сил в соответствующих странах.
Впрочем, a priori подразумевается, что Россия не претендует на членство в ЕС.
Правда, в Сообщении КЕС о долгосрочной перспективе речи не идет, а в среднесрочной перспективе России, Украине, Молдове и Беларуси предлагается ощутить широкий набор преимуществ от привилегированного сотрудничества с ЕС и без формального членства. Сообщение КЕС предлагает следующий набор адаптационных инициатив:
Содействие в развитии внутренних рынков; преференциальные торговые отношения и предоставление доступа на рынки ЕС.
До настоящего времени рамочные документы, подписанные Евросоюзом со странами СНГ Соглашения о партнерстве и сотрудничестве в отличие от Договоров об ассоциированном членстве со странами Средиземноморья, не предоставляли преференциального статуса в торговле, лишь упоминая о возможности создания зоны свободной торговли в будущем;
Инициативы в сфере миграции, включающие как упрощение выдачи долгосрочных виз и поощрение трудовой миграции, так и развитие малого трафика на приграничных территориях и долгосрочную перспективу развития безвизового режима между ЕС и его восточными соседями;
Сотрудничество в области предотвращения и борьбы с общими угрозами безопасности терроризмом и транснациональной оргпреступностью, злоупотреблениями в таможенной и налоговой сферах, угрозами, связанными с использованием ядерной энергии, экологией, распространением инфекционных заболеваний;
Более широкое политическое участие ЕС в предотвращении и разрешении конфликтов, предполагающее активизацию роли Союза в процессе урегулирования приднестровского конфликта (наряду с палестинским и западно-сахарским);
Усилия в области прав человека, развитии культурного сотрудничества и взаимопонимания;
Интеграция транспортных, энергетических и телекоммуникационных сетей, а также научного сообщества;
Новые инструменты привлечения и защиты инвестиций; поддержка интеграции в глобальную торговую систему в первую очередь в ВТО; финансовая поддержка, в большей степени отвечающая реальным нуждам реципиентов; содействие в привлечении финансирования международных финансовых организаций, таких как Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и Европейский инвестиционный банк (ЕИБ).
Признается, что недостаточная координация программ ФАРЕ, ТАСИС и ИНТЕРРЕГ создавала препятствия развитию трансграничного и субрегионального сотрудничества. Еврокомиссия согласилась рассмотреть возможность создания нового Инструмента соседства, который объединил бы позитивный опыт реализации других программ поддержки внутри ЕС и сконцентрировался бы на развитии трансграничного сотрудничества, региональной и субрегиональной кооперации и устойчивого развития на восточных границах ЕС.
Кроме того, речь идет о возможности выделения грантовой помощи и бюджетной поддержки новым западным независимым государствам.
Имплементация предложенных мер поддержки будет осуществляться на дифференцированной основе исходя из конкретных, определенных индивидуально для каждой страны, промежуточных результатов, а не на основе общей оценки прогресса экономических реформ и демократических преобразований, как это было ранее. Основополагающим документом, определяющим цели и служащим для оценки результатов, должен стать среднесрочный план действий для каждой страны, возможно, дополненный и планом действий, носящим общерегиональный характер.
Кроме того, КЕС выражает готовность изучить возможности для замены существующих Соглашений о партнерстве и сотрудничестве на Соглашения о соседстве с более широким набором целей и обязательств.
Восточное измерение и новые члены ЕС
Каково видение своего места во внешней политике ЕС у новых стран-членов? Как они будут влиять на формирование и реализацию новой линии Союза в отношении восточных соседей?
Наибольший интерес в этой связи представляют позиции Польши как основного двигателя политики соседства, а также стран Балтии, отношения с которыми (в первую очередь, имеются в виду Латвия и Эстония) России далеки от окончательной стабилизации, несмотря на позитивный тренд последних нескольких лет.
Польша заинтересована в нахождении адекватной ниши в Общей внешней политике и политике безопасности ЕС (ОВПБ). Как сказал глава МИД Польши В. Чимошевич, Варшава стремится взять на себя новую ответственность, что определенно принесет и новые возможности. Развернутое мнение Польши по поводу дискуссии о политике соседства было представлено польским внешнеполитическим ведомством в конце 2002 г. Особый интерес страна традиционно проявляет к развитию отношений с Украиной и Беларусью, которые должны иметь перспективу отношений с ЕС на уровне и с интенсивностью, равной отношениям ЕС с Россией. Польская политика в 90-е годы определялась геополитическим мышлением и была направлена на поддержку суверенитета Украины как необходимого условия противодействия возрождению империи на востоке.
Элементы этой политики сохраняются и сейчас. В Варшаве осознают, что активизация польской внешней политики в рамках Восточного измерения ЕС может быть негативно воспринята в Москве, а это не является целью Варшавы.
С другой стороны, в Польше понимают все возрастающее значение России для ЕС, ее улучшившиеся отношения с НАТО и США, в то время как, к примеру, значение Украины в международной политике имеет тенденцию к снижению. Поэтому в Варшаве бы не хотели, чтобы Восточное измерение сконцентрировалось бы в основном на России в ущерб отношениям с Украиной и Беларусью.
Таким образом, современный уровень российско-европейских отношений в Польше находят вполне удовлетворительным, предлагая сконцентрироваться на нахождении практических решений в рамках договоренностей по Калининграду, а также выражая намерение присоединиться к диалогу в политической и энергетической сферах и выработке концепции общеевропейского экономического пространства.
Страны Балтии видят свое место в ЕС по-разному. Внешняя политика Литвы нацелена на капитализацию своих отношений с Россией в рамках ЕС и рассматривает Россию в числе своих первоочередных приоритетов. С избранием президента Роландаса Паксаса линия Литвы на повышение своего статуса в ЕС через сотрудничество с Россией активизировалась.
Если раньше литовские внешнеполитические инициативы по России в основном ограничивались соседней Калининградской областью, то в настоящее время обретает очертания Северо-западная инициатива, нацеленная на укрепление отношений с регионами Северо-запада России. Выступая перед послами Литвы в иностранных государствах, Р.
