Межбюджетные отношения
На этапе формирования СФП принимается сбалансированность соответствующих фондов, т.е. расходы каждого целевого бюджетного фонда соответствуют доходам этого фонда.
В проекте бюджета на очередной финансовый год в сметах целевых бюджетных фондов учитываются фактические остатки средств на начало и на конец финансового года.
На этапе формирования СФП расходы на погашение кредиторской задолженности за предыдущие годы прогнозируются общей суммой, исходя из оценки накопленной кредиторской задолженности и возможностей региона по ее ликвидации.
Детерминистический метод прогноза расходов описывается в методике, представленной в Приложении 6, а также схематически в Приложении 1, Алгоритмы 10-15. Эконометрический метод прогноза описывается в методике, представленной в Приложении 7.
Межбюджетные отношения
Распределение доходов от федеральных и региональных налогов и сборов, а также иных доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами может осуществляться по нормативам, устанавливаемым законом о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год.
При этом должны учитываться нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов и сборов, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Такое распределение доходов должно осуществляться по принципу усиления заинтересованности органов государственной власти субъекта Федерации и органов МСУ в увеличении экономического и налогового потенциала соответствующих МО и субъекта Федерации в целом.
Имеет смысл закрепить два принципиально важных положения, которые должны обеспечить предсказуемость межбюджетных отношений, и вследствие этого могут стать определяющими в построении среднесрочного финансового планирования.
Во-первых, нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, сборов и иных доходов устанавливаются на долговременной основе на период не менее трех лет.
Срок действия указанных нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в федеральное законодательство.
Во-вторых, нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, сборов и иных доходов устанавливаются одинаковыми для всех местных бюджетов.
По мере развития бюджетной реформы, пропорции распределения объемов налогов и доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами могут устанавливаться по принципу максимального приближения налоговых полномочий в суммарном выражении к объему расходных полномочий и закрепления в полном размере поступлений по конкретному налогу за бюджетом одного уровня.
Порядок предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности МО должен определяться законодательно.
Принципиально важно, что данный порядок должен действовать на долговременной основе и не должен быть пересмотрен ранее, чем, например, через три года.
При получении местным бюджетом финансовой помощи в объеме, превышающем определенный процент его расходов, может проводиться проверка местного бюджета.
Фонд финансовой помощи муниципальным образованиям
Порядок образования и представления средств Фонда финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности МО должен содержать изложение принципов межбюджетных отношений в субъекте Федерации, на которых базируется процесс образования и предоставления средств Фонда. Такими принципами могут являться:
- создание стимулов для проведения на уровне МО рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов;
- усиления заинтересованности органов МСУ в увеличении собственного экономического и налогового потенциала;
- разграничения (закрепления) и распределения на постоянной основе по нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы субъекта Федерации;
- распределение и закрепление расходных полномочий бюджетов по уровням бюджетной системы субъекта федерации на основе максимального сокращения совместно финансируемых расходов и соблюдения условий полной компенсации увеличения расходов, снижения (выпадения) доходов по решениям органов государственной власти субъекта Федерации;
- предоставление средств Фонда на основе предусмотренных процедур и формул, исходя из эффективности налоговых усилий органов МСУ, объективных критериев их бюджетной обеспеченности, определенной главным образом в расчете на единицу потребителя бюджетных услуг без учета фактически произведенных расходов;
- максимальной стабильности формул и принципов предоставления средств Фонда, позволяющей органам МСУ самостоятельно прогнозировать социально-экономическое развитие МО на перспективу;
- равенства бюджетных прав субъекта Федерации и бюджетных прав МО;
- равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта Федерации.
В Приложении 11 приведен вариант расчета представления средств Фонда финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности МО (на основании опыта Чувашской Республики).
Предоставление бюджетных кредитов, субсидий и субвенций
Бюджетные кредиты
Бюджетный кредит из бюджета субъекта Федерации может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основе договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ с учетом положений БК РФ и иных нормативных актов, только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита.
Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в т.ч. в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита.
Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.
Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности.
Учет всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов должен вестись финансовым органом субъекта Федерации.
Субсидии и субвенции
В соответствии с БК РФ, субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:
- расходов по федеральным целевым программам;
- капитальных расходов;
- расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- иных целевых расходов.
Субсидии и субвенции подлежат возврату в бюджет субъекта Федерации в случае их не целевого использования и в случае их не использования в установленные сроки.
Разработка прогноза государственного долга
На основе данных о текущем государственном долге территории, факторах риска и выбранной среднесрочной финансовой стратегии оценивается потребность в заимствовании средств или возможность в сокращении государственного долга.
Важнейшей задачей прогноза долга является оценка ожидаемых расходов по его обслуживанию.
Схема алгоритма разработки прогноза по государственному долгу представлена в Приложении 1, Алгоритм 9. Параметры планируемого долга должны соответствовать нормативам БК РФ и нормативных актов органов власти территории.
Порядок формирования прогноза по долгу можно определить следующий:
1. Для формирования прогноза по долгу на основе исходных данных производится определение используемых факторов риска.
2. По каждому из выбранных факторов риска на временном интервале СФП строится прогноз развития данного фактора риска на основе исторических данных.
3. Происходит сопряжение прогнозов по нескольким факторам риска с целью получения комплексной оценки рисков на временном интервале СФП.
4. Определяются параметры дисконтирования.
5. На основе исходных параметров долговых инструментов и исторических данных происходит выбор инструментов при формировании анализируемого портфеля.
6. Для каждого инструмента портфеля создаются варианты управления.
7. На основе требований, накладываемых действующим законодательством на параметры государственного (муниципального) долга (см.
Проект Стандартов планирования для территориальных бюджетов) задаются ограничения на параметры сформированного портфеля.
8. Происходит расчёт определённых факторов риска при заданных вариантах управления инструментами портфеля, в результате которого создаётся многомерный прогноз по всем инструментам портфеля со всеми возможными вариантами управления.
9. Производится анализ долговых показателей, денежных потоков, функций потерь при заданных сценарных условиях.
10.
Производится ранжирование полученных результатов в соответствии с требуемыми условиями.
При необходимости сбалансированности с общим объёмом доходов, может быть произведена балансировка рассчитанных показателей прогноза по долгу в соответствии с порядком, изложенным в Проекте Стандартов планирования для территориальных бюджетов.
1. В результате формирования прогноза по долгу определяется:
- динамика изменения объемов по привлечению и погашению источников внутреннего финансирования дефицитов бюджета и источников внешнего финансирования дефицитов бюджета
- объемы расходов по обслуживанию государственного долга
- объемы выданных поручительств на конец года.
2. В результате расчёта прогноза долга должны быть сформированы следующие документы СФП: - Сценарные условия прогноза государственного долга на три года;
- Программа государственных заимствований на три года;
- Источники финансирования дефицита бюджета.
Во исполнение п. 24 плана действий на 2001-2003
годы по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, утверждённого распоряжением Правительства РФ от 30 августа 2001 г. N 1167-р разработаны Методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, где изложены основные принципы совершенствования системы управления долгом и условными обязательствами для субъектов РФ и муниципальных образований в рамках действующего федерального законодательства.
Контроль исполнения и корректировки среднесрочного финансового плана
В ходе реализации СФП осуществляется мониторинг качества прогнозов.
Принятый текущий финансовый план подвергается корректировке только при составлении нового СФП в следующем году.
К 1 декабря после принятия СФП для текущего года, подразделение доходов и подразделение расходов финансового органа проводят оценку качества прогнозов предыдущих СФП и представляют подразделению финансового органа, отвечающему за создание СФП, свои предложения по повышению точности прогноза и ожидаемой стоимости этого повышения.
Руководитель финансового органа совместно с руководителем органа, отвечающего за экономическое развитие территории, если это необходимо, принимает решение о проведении мер по повышению точности прогнозирования.
Данные меры применяются к прогнозам для следующего СФП.
Мониторинг качества прогнозов предыдущих лет заключается в определении отклонений прогнозируемых значений доходов и расходов по укрупненным статьям бюджетной классификации. Отклонения могут быть результатом ошибочного прогноза основных макроэкономических показателей или неточности самой методики прогнозирования.
Для разделения ошибок по источникам следует пересчитать прогноз расходов и доходов по реализовавшимся значениям макроэкономических параметров и оценить отклонение данного прогноза от факта (Приложение 8).
В данном случае источником отклонения является неточность расчета макроэкономических показателей.
Для снижения суммарного отклонения рекомендуется повышать качество модели прогноза расходов и доходов (по отдельным/ всем статьям) или качество используемой информации (прогноза макроэкономических показателей).
В мониторинге предусматривается описание наиболее существенных ошибок прогнозов предыдущих лет, их источников и предпринятых мер по повышению точности прогнозов.
Уточнение (мониторинг) показателей, использованных при формировании СФП, осуществляется финансовым органом непрерывно в течение всего цикла финансового планирования, в целях разработки СФП на следующие периоды и контроля реализации СФП, при этом изменения в утверждённые результирующие формы СФП не вносятся.
Утвержденный в установленном порядке СФП на конкретные годы пересмотру, изменению и уточнению не подлежит.
В течение периода, на который утвержден этот СФП, прослеживаются реальные результаты заявленной в нем экономической политики региона.
Этапы формирования СФП - Прогноз доходов
Алгоритм 1 .....Приоритеты финансово - бюджетной политики на среднесрочную перспективу.
Отличительным признаком исходных данных, используемых финансовым органом региона для расчёта основных показателей СФП, является степень формализованности и оценка влияния на результат формирования СФП: исходные данные всегда допускают количественное выражение и не содержат неопределённости, например, роспись утверждённого бюджета на текущий год, а также отчётные данные о фактическом исполнении бюджета региона за предыдущий финансовый год всегда имеют количественную оценку.
Сведения, необходимые для формирования СФП, допускают качественную степень формализации (например, заявленные приоритеты, как и сведения о действующем на момент начала разработки СФП налоговом законодательстве и основных направлениях налоговой политики на среднесрочную перспективу не всегда могут быть выражены количественно), и всегда имеют вероятность их влияния на результат формирования СФП (например, заявленные приоритеты должны найти отражение в виде разработанных исполнительной властью программ и нормативных документов). Алгоритм 2. Этапы разработки и принятия СФП (продолжение)
Оценка макроэкономических показателей. Необходимость оценки финансовым органом региона макроэкономических показателей, получаемых из органа, отвечающего за экономическое развитие региона, определяется следующими условиями:
Во-первых, несовпадение сроков формирования финансовым органом СФП со сроками формирования экономическим органом региона прогноза социально-экономического развития региона и сценарных условий развития экономики региона на среднесрочную перспективу (в соответствии с требованиями МЭРиТ РФ, прогноз составляется экономическим органом региона по состоянию на осень отчётного года).
Для целей формирования доходов на начальных этапах формирования СФП, экономический орган региона по указанию Правительства региона в порядке подготовки проекта бюджета, может представить лишь предварительные данные в феврале-марте текущего года, с их последующим уточнением в середине года.
Во-вторых, допущение между высокой степенью зависимости между характером динамики поступления средств по прогнозируемым доходным источникам и темпами роста (падения) макроэкономических показателей, является основой для использования финансовым органом детерминистического метода прогнозирования доходов при формировании СФП в условиях стабильности и устойчивости взаимосвязей между макроэкономическими процессами, описываемыми в выбранном варианте прогноза социально-экономического развития региона на среднесрочную перспективу.
Следовательно, именно при прогнозировании показателей СФП финансовый орган должен убедиться, что применяемые при прогнозировании доходов макроэкономические показатели устойчивы на среднесрочную перспективу и с достаточно высокой степенью взаимосвязаны с характером динамики поступления средств по прогнозируемым доходным источникам, что возможно только при организации в финансовом органе региона процесса оценки макроэкономических показателей (Рис 2). Результатом оценки макроэкономических показателей финансовым органом могут являться:
1. Вынесение финансовым органом в рамках полномочий по совершенствованию процедур формирования СФП на рассмотрение Правительства региона альтернативных вариантов прогноза макроэкономических показателей, мотивированных собственными расчётными обоснованиями.
2. Расширение или изменение используемых макроэкономических показателей, в том числе использование показателей, связь которых с доходными источниками региона наиболее сильно проявляется в течении ряда предшествующих лет и устойчива к качественным изменениям в экономике региона (например, количество игорных столов (автоматов) в регионе при расчёте поступлений от налога на игорный бизнес или общая площадь находящихся в собственности региона помещений, сдаваемых в аренду коммерческим организациям).
3. Уточнение используемых для прогнозирования методик, в том числе коэффициентов, подлежащих экспертной оценке.
Особую роль при этом играет выделение отдельных коэффициентов для учёта влияния каждого экономического фактора, вероятность изменения которого поддаётся прогнозу (например, введение отдельных коэффициентов для изменения льготных категорий по данному налогу, вероятность задержки налоговых платежей, сокрытие налоговой базы и т.д.
4. Учёт в СФП рисков, связанных с недополучением дохода по данному источнику (или возможным превышением расходов по данной целевой статье).
Прогноз налоговых доходов - Выбор метода прогнозирования
При выборе метода прогнозирования следует учитывать следующее:
1. Среднесрочный горизонт прогнозирования не позволяет с достаточной достоверностью использовать точные методы, использующие налоговую базу по данному источнику ввиду несравнимости оценок, полученных на временных рядах.
2. Экспертная оценка влияния факторов, поддающихся прогнозу, по возможности, должна производиться отдельно для учёта влияния каждого экономического фактора, вероятность изменения которого поддаётся прогнозу (например, введение отдельных коэффициентов для изменения льготных категорий по данному налогу, вероятность задержки налоговых платежей, сокрытие налоговой базы и т.д.).
3. Показатели, используемые для прогнозирования доходов СФП, должны удовлетворять допущени
ям, сформулированным в ст.
10.1 Стандарта.
Для каждого региона это могут быть разные зависимости, обусловленные специфичными условиями функционирования экономики конкретного региона, в связи с чем, в финансовом органе необходимо производить их оценку.
При этом если имеются основания полагать, что данные достоверны, они могут быть положены в основу построения эконометрической модели, использующей несколько показателей, каждый из которых связан с данным доходным источником и вносит разный вклад в его формирование.
4. При наличии возможности получить такой прогноз от отраслевых исполнительных органов региона на основе утверждённых методик, к нему следует также применять процедуры оценки достоверности и устойчивости зависимости.
