Этапы разработки и принятия среднесрочного финансового плана
11. Различные совокупности принимаемых к рассмотрению изменений складываются в различные сценарии формирования СФП.
В результате финансовый орган формирует несколько вариантов СФП, которые предлагает на обсуждение руководству региона.
Наиболее вероятный вариант сценария рекомендуется в качестве базового.
12. Завершающими этапами в действиях финансового органа по разработке СФП территории являются:
12.1. представление СФП руководству территориальной администрации и его принятие;
12.2. организация использования СФП в целях разработки проекта бюджета на очередной год;
12.3. установление порядка контроля и осуществление контроля исполнения СФП территории.
Этапы разработки и принятия среднесрочного финансового плана
Разработка СФП осуществляется в три этапа.
Подготовительный этап начинается 1 февраля каждого года. В период с 1 февраля до 10 июня орган, отвечающий за экономическое развитие территории, предоставляет в подразделение доходов финансового органа следующие документы:
1. Прогноз макроэкономических показателей.
2. Программу (стратегию) социально-экономического развития территории на среднесрочную пер-спективу.
3. Сценарные условия СФП.
Методика составления сценарных условий представлена в Приложении 2. Программа (стратегия) социально-экономического развития территории на среднесрочную перспективу составляется в соответствии с методическими рекомендациями МЭРиТ РФ.
Для построения прогноза макроэкономических показателей используются методические рекомендации МЭРиТ РФ. Методика выбора способа расчета макроэкономических показателей приведена в Приложении 3.
Первый этап составления СФП начинается 10 июня.
Подразделение доходов финансового органа приступает к разработке прогноза доходов для СФП, который должен быть представлен руководителю СФП к 1 июля.
Рекомендации по разработке прогноза доходов для СФП представлены в разделе 2.2.
Также 10 июня подразделение расходов приступает к разработке прогноза расходов для СФП, который должен быть представлен руководителю СФП к 1 июля.
Рекомендации по разработке прогноза расходов для СФП представлены в разделе 2.3.
Подразделение финансового органа, отвечающее за создание финансового плана, к 1 августа с учетом анализа сведений, необходимых для формирования СФП, должно составить стратегию СФП, в которой указать, какие расходы и доходы по функциональной структуре бюджета должны измениться, в какую сторону и насколько в процентах от показателей текущего года.
На основе стратегии данное подразделение заполняет таблицу поправочных коэффициентов, представленную в методиках прогноза доходов и расходов.
Второй этап составления СФП начинается 1 июля.
Получив прогноз доходов от подразделения доходов и прогноз расходов от подразделения расходов, подразделение финансового органа, отвечающее за создание финансового плана, рассчитывает основные параметры бюджетов (доходы и расходы) на три последующих года с учетом поправочных коэффициентов.
К 10 июля основные параметры СФП передаются в подразделение управления государственным долгом для разработки прогноза долга, который должен быть представлен подразделению финансового органа, отвечающему за создание финансового плана, к 20 июля.
Подразделение финансового органа, отвечающее за создание СФП, вносит заключительные поправки в основные параметры СФП и к 1 августа финансовый орган представляет проект СФП в высший орган исполнительной власти территории.
Третий этап составления СФП начинается 1 августа.
Высший орган исполнительной власти территории рассматривает проект в течение 7 календарных дней и утверждает его своим постановлением, либо возвращает проект с предложенными поправками. В течение следующих 7 календарных дней финансовый орган снова представляет проект СФП с учтенными поправками в высший орган исполнительной власти.
Высший орган исполнительной власти территории рассматривает проект в течение 7 календарных дней и утверждает его своим постановлением, либо снова может вернуть проект с новыми поправками.
Процесс обмена проектами и поправками происходит до тех пор, пока коллегиальный орган не утвердит СФП своим постановлением.
Не позднее 10 дней с момента утверждения СФП направляется в законодательный (представительный) орган субъекта РФ.
Информация об утверждённом СФП подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации
Этап формирования проекта бюджета начинается с момента утверждения СФП постановлением высшего органа исполнительной власти территории.
Подразделение финансового органа, отвечающее за составление бюджета, на основе утвержденного СФП формирует контрольные цифры расходов по распорядителям бюджетных средств, согласовывает их и производит проект бюджета на следующий год.
Методика формирования контрольных цифр представлена в Приложении 10.
Цикл формирования среднесрочного финансового плана приведен на рисунке 1.
4 Рекомендации по разработке прогноза государственного долга для СФП представлены в разделе 3 настоящих рекомендаций. Цикл формирования СФП финансовым органом исполнительной власти региона
Разработка прогноза доходов
Разработка прогноза доходов бюджета для СФП производится с 10 июня по 1 июля и состоит из четырех частей:
- Прогноз налоговых доходов
- Прогноз неналоговых доходов
- Прогноз доходов от предпринимательской и иной приносящий доход деятельности
- Прогноз безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящих уровней
- Прогноз доходов, формирующих целевые бюджетные фонды субъектов РФ.
Для составления прогноза используется информация, полученная от органа, отвечающего за экономическое развитие территории, на подготовительном этапе составления СФП.
Финансовый орган должен обладать следующими документами:
- Отчеты об исполнении бюджета за предыдущие финансовые годы,
- Основные направления налоговой политики РФ,
- Бюджет территории на текущий финансовый год. Отчеты об исполнении бюджета за предыдущие
финансовые годы позволяют строить модели поведения бюджетных доходов и расходов в зависимости от макроэкономических показателей и государственных политик.
Основные направления налоговой политики РФ содержат прогноз налоговых ставок и баз на среднесрочную перспективу.
Бюджет территории на текущий финансовый год является отправной точкой для планирования бюджетов последующих лет.
После получения из органа, отвечающего за экономическое развитие территории, прогноза макроэкономических показателей, список которых составляется подразделением доходов финансового органа и приводится в методике прогноза доходов бюджета (Приложение 4), подразделение доходов финансового органа определяет, каких показателей не хватает для прогноза доходов в СФП.
Недостающие показатели прогнозируются собственными силами управления по методике прогноза макроэкономических показателей МЭРиТ РФ.
Для прогнозирования доходов необходимо выбрать: детерминистический или эконометрический метод прогнозирования (Приложение 1, Алгоритм 3). Детерминистический метод прогнозирования рекомендуется использовать в случаях, когда:
- эконометрический метод требует значимых дополнительных организационных или информационных затрат,
- точность прогноза эконометрической модели ниже точности прогноза детерминистической, - эконометрическая модель не может быть интерпретирована с помощью экономической логики и потому экономически бессмысленна,
- источник дохода составляет менее 1% в совокупных доходах бюджета.
При доле доходного источника более 1% в общих доходах бюджета и возможности построения адекватной эконометрической модели по данному доходному источнику для прогнозирования соответствующего источника может использоваться эконометрический метод, основанный на построении точной математической модели для данного источника.
Во всех остальных случаях рекомендуется использовать эконометрический метод.
Детерминистический метод прогноза описывается в методике, представленной в Приложении 4, а также схематически в Приложении 1, Алгоритмы 4-8. Эконометрический метод прогноза описывается в методике, представленной в Приложении 5.
Разработка прогноза расходов
Разработка прогноза расходов бюджета для СФП производится с 10 июня по 1 июля. Основными допущениями, принятыми при формировании прогноза расходов СФП являются:
- Стабильность и устойчивость взаимосвязей между макроэкономическими процессами, описываемыми в выбранном варианте прогноза социально-экономического развития региона на среднесрочную перспективу;
- Высокая степень зависимости между темпами роста (падения) макроэкономических показателей и характером динамики объёмов расходов региона по прогнозируемым группам экономических статей. Расчёт прогноза текущих расходов СФП основывается на:
а) показателях среднесрочного прогноза социально-экономического развития региона;
б) фактическом исполнении и прогнозе объемов бюджетных услуг с учетом приоритетов развития отраслей;
в) финансовых нормативов затрат;
г) основных направлениях бюджетной политики на среднесрочную перспективу, определяющих разграничение основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в РФ на среднесрочную перспективу.
Исходной базой для расчета расходов СФП является закон (решение) о бюджете региона на текущий финансовый год.
В целях оценки возможного исполнения бюджета по расходам при сохранении стабильности и устойчи-
8 Регрессоры в эконометрической модели должны представлять экономически осмысленную зависимость дохода от данных регрессоров.
9 Кадочников П., Луговой О. Моделирование динамики налоговых поступлений, оценка налогового потенциала территорий. М.: Институт экономики переходного периода.
2001.
121 с.; Проблемы налоговой системы России: теория, опыт, реформа, 2 т. М.: Институт экономики переходного периода, 2000. 543 с. вости взаимосвязей между макроэкономическими процессами, описываемыми в выбранном варианте прогноза социально-экономического развития региона на среднесрочную перспективу, при прогнозировании объёмов расходов по укрупнённым группам экономических статей СФП могут быть использованы:
а) данные, содержащиеся в предварительном отчёте о финансировании за предыдущий финансовый год;
в) оценки ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год, соответствующие сводной росписи бюджета на текущий финансовый год с внесёнными в установленном порядке изменениями (уточнённый план).
Формирование расходов в СФП осуществляется по следующим этапам:
а) выбор стратегии прогнозирования расходов.
б) формирование расходов бюджета на очередные три года по функциональной структуре, утверждаемой постановлением высшего органа государственной власти региона.
в) формирование расходов бюджета на очередные три года по функциональной структуре в разрезе целевых статей, утверждаемой приказом (распоряжением) исполнительного органа государственной власти, ответственного за разработку и исполнение соответствующего бюджета.
г) формирование расходов бюджета по функциональной структуре в разрезе целевых статей, в том числе выделение отдельных экономических статей.
д) распределение целевых статей расходов бюджета на очередной год по главным распорядителям бюджетных средств.
Для прогнозирования расходов СФП рекомендуется использовать два варианта прогноза: базовый и целевой.
Выбор стратегии прогнозирования расходов заключается в выборе на основе разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в РФ:
а) сценария прогноза социально-экономического развития региона;
б) приоритетов в области финансирования расходов региона;
в) макроэкономических показателей, используемых в расчетах.
Ограничение объёмов расходов СФП по разделам функциональной классификации расходов определяется выбранной стратегией среднесрочного развития региона на основе анализа тенденций, политики и приоритетов публичных расходов для выбранных отраслей.
Соблюдение установленных лимитов является обязательным при разработке проекта бюджета на текущий финансовый год.
Формирование расходов бюджета по функциональной структуре в разрезе целевых статей осуществляется в следующей последовательности: a) По бюджету текущего года определяется перечень целевых статей, по которым будут производиться расчеты;
б) При необходимости финансирования в последующие годы новых расходов в соответствии с изменениями в законодательстве РФ и региона, вводятся новые целевые статьи расходов в соответствии с Бюджетной классификацией РФ.
в) В случае наличия установленных законом или иным нормативно-правовым актом РФ или субъекта РФ (МО) финансовых нормативов;
г) Для оставшихся целевых статей производится расчёт прогноза расходов детерминистическим методом по укрупнённым группам экономических статей.
Перечень целевых статей определяется по бюджету текущего года с ненулевыми суммами финансирования путём проведения анализа существующих расходов на целесообразность их финансирования в последующие годы, учитывающего проводимые организационные преобразования и мероприятия, направленные на экономию расходов, в результате чего исключаются:
а) расходы с ограниченным сроком действия;
б) расходы, утратившие значение в результате изменений полномочий главных распорядителей;
в) однократные расходы текущего года, носящие характер разовых выплат или единовременных расходов;
г) прочие расходы в соответствии с действующим законодательством.
В целях сопоставимости суммы расходов по целевым статьям предыдущего года, которые не были включены в бюджет текущего года, учитываются по строке прочие расходы по соответствующему разделу бюджетной классификации и в общей сумме расходов бюджета предыдущего года.
Выбор групп экономических статей, по которым будут производиться расчёты расходов СФП, зависит от стратегии прогнозирования, и определяется, прежде всего, приоритетами региональных властей в области финансирования расходов региона.
Наиболее значимыми группами экономических статей бюджета выступают:
- заработная плата с начислениями;
- расходы на предметы снабжения и расходные материалы;
- оплата коммунальных услуг;
- приобретение оборудования и предметов длительного пользования;
- капитальное строительство;
- капитальный ремонт;
- прочие статьи расходов, не вошедшие в указанные
выше группы.
В соответствии с выбранными группами экономических статей группируются суммы расходов бюджета текущего года по целевым статьям.
В соответствии с выбранными группами экономических статей устанавливаются коэффициенты пересчета сумм расходов бюджета по группам экономических статей на каждый год планируемого периода.
В зависимости от выбранной стратегии прогнозирования для каждой выбранной группы экономических статей может быть установлен собственный коэффициент пересчета, рассчитываемый на основе темпов роста соответствующих макроэкономических показателей.
Единый коэффициент пересчета может быть установлен также для нескольких групп экономических статей.
В зависимости от выбранных приоритетов, отражаемых в сценарных условиях формирования СФП, могут устанавливаться дифференцированные коэффициенты пересчёта для различных разделов функциональной классификации расходов.
Прогноз расходов бюджета на последующие три года осуществляется последовательным расчётом сумм для выбранных групп экономических статей, используя суммы расходов бюджета текущего года по целевым статьям и установленные коэффициенты пересчета.
В случае необходимости получения более точных оценок расходов для статей, доля которых составляет более 1% в общих расходах бюджета, для расчёта сумм расходов по отдельным целевым статям могут быть использованы методики, основанные на построении эконометрических моделей, полученных на основе оценки степени зависимости объёма расходов для укрупнённых групп экономических статей от показателей прогноза социально-экономического развития или других достоверных статистических данных региона.
Формирование прогноза непроцентных расходов осуществляется с учетом приоритетов региональной социально-экономической политики, на основе которых прогноз расходов корректируется в сторону уменьшения (увеличения).
При расчете расходов бюджета в разрезе подразделов, целевых и экономических статьей используются поправочные коэффициенты, полученные на основе анализа влияния изменений законодательства, как по действующим нормативным документам, так и по проектам и отражающие экспертную оценку:
а) влияния изменений законодательства по финансированию расходов;
б) субъективные факторы, в том числе оценку точности прогноза в зависимости от изменения базы расчета (бюджет текущего года или оперативный отчет прошлого года).
Для учёта влияния приоритетов социально-экономической политики полученное значение расхода для прогнозируемого года по соответствующей классификации расходов умножается на соответствующий коэффициент, учитывающий влияние других факторов, и складывается с абсолютным значением поправки, используемой для балансировки сумм по отдельным статьям расходов СФП.
Основными типами социальных и финансовых нормативов, используемых при планировании расходов, являются:
- количественные нормативы объектов социальных
услуг;
- финансовые нормативы.
Социальные и финансовые нормативы устанавливаются в следующих областях и сферах.
- образование;
- здравоохранение;
- культура;
- социальное обслуживание;
- физическая культура и спорт;
- жилищно-коммунальная сфера;
- функционирование органов МСУ;
- правоохранительная деятельность;
- транспортное обслуживание населения;
- информатика (информационное обеспечение);
- капитальные вложения в жилищное строительство;
- благоустройство территорий.
Основой для расчёта прогноза расходов по данным целевым статьям являются натуральные показатели, характеризующих предоставленные услуги в соответствующих единицах изменения по указанным целевым статьям расходов.
Одна целевая статья может включать в себя несколько статей затрат, характеризуемых различными натуральными показателями, которые в наибольшей степени отражают соотношение между достижением цели и выделяемыми ресурсами.
В зависимости от выбранной стратегии прогнозирования в качестве финансового норматива могут выступать следующие показатели:
- средние показатели за различные периоды времени,
- показатели по результатам исполнения конкретного года;
- комбинации различных показателей.
В зависимости от интервала значений натурального показателя могут быть установлены разные значения нормативов, используемые для расчётов.
Для осуществления расчётов расходов на прогнозируемый период, необходимых для предоставления прогнозируемых услуг на уровне предыдущих лет по соответствующим целевым статьям бюджета за предыдущие годы в действующих ценах, полученные из финансовой отчетности, приводятся в сопоставимые цены.
Суммирование расходов, рассчитанных по целевым статьям бюджета с учетом распределения по функциональной структуре расходов в соответствии с бюджетной классификацией, дает представление об объемах финансирования, необходимых для обеспечения предоставляемых услуг на уровне предыдущих лет по каждой отрасли и в целом по бюджету.
Расчёт прогноза расходов на реализацию целевых программ производится на основе утвержденных целевых программ и готовившимися к утверждению распорядительными документами, требующими финансового обеспечения в соответствии с проектами законов региона по целевым программам, находящихся на различных стадиях рассмотрения органов исполнительной и законодательной власти региона.
При формировании СФП нормативными актами высшей исполнительной власти региона могут устанавливаться лимиты на реализацию целевых программ региона по соответствующим разделам функциональной классификации расходов, определённые в процентах от общей суммы расходов по соответствующему разделу.
Если срок реализации целевой программы более одного года, при формировании СФП объём финансирования указанной целевой программы на очередной финансовый год определяется с учётом уровня инфляции.
Резервные фонды органов исполнительной власти и органов МСУ образуются в соответствии с требованиями БК РФ.
Средства резервного фонда предусматриваются для финансирования непредвиденных расходов сверх ассигнований, утвержденных бюджетом региона на следующие цели:
- проведение ремонтных и аварийно-восстановительных работ;
- ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также оказание разовой материальной помощи пострадавшим и попавшим в экстренную ситуацию;
- проведение экстренных противоэпидемических мероприятий;
- финансирование расходов, связанных с необходимостью компенсации инфляционных процессов, в результате которых средств бюджета региона, предусмотренных на определенные цели, становится недостаточно;
- проведение встреч, симпозиумов, выставок, семинаров, праздничных мероприятий, смотров-конкурсов, фестивалей по проблемам международного сотрудничества, всероссийского, общегородского и районного значения;
- оказание разовой финансовой помощи учреждениям культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты и физической культуры в связи с юбилейными и памятными датами.
- оказание разовой поддержки общественным объединениям, а также учреждениям федерального подчинения;
- выплата разовых (единовременных) поощрений за особые заслуги перед регионом;
- финансирование прочих непредвиденных расходов, имевших место в текущем финансовом году.
Расчёт средств резервного фонда мог бы производиться на основе регионального законодательства (если оно имеется), которое могло бы определять, например, размер в процентах от общего объема доходов бюджета, без учета доходов бюджетных фондов.
Сумма расходов резервного фонда на прогнозируемый год могла бы быть рассчитана, например, от предварительной оценки общей суммы расходов бюджета на прогнозируемый год за вычетом суммы расходов:
- целевых бюджетных фондов, консолидируемых в бюджет региона; - местных бюджетов МО по переданным полномочиям.
Сумма расходов целевых бюджетных фондов, образованных в соответствии с требованиями БК РФ, складывается из расходов территориальных фондов, образованных в соответствии с федеральными законами и целевых фондов, образованных в соответствии с законами региона.
