ВОЗМОЖНОСТИ И СРЕДСТВА УКРЕПЛЕНИЯ ПОЗИЦИЙ РОССИИ В СНГ
Среди сдерживающих китайскую экспансию факторов - исламский, проблемы в Синьцзяне, неразвитость современной инфраструктуры и отдаленность Центральной Азии от развитых прибрежных районов КНР.КНР широко кредитует взаимную торговлю, предоставляет на сравнительно льготных условиях займы для реализации важных для центральноазиатских стран проектов, оказывает финансовую поддержку своим компаниям, инвестирующим в регион (в нефтегазовый сектор, транспортную инфраструктуру, гидроэнергетику), выступает инициатором усиления экономической составляющей Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). Политика Китая в регионе Центральной Азии все более переводится на системную основу, примером чему служат взаимоотношения с Туркменией: в рекордно короткие сроки введен в строй газопровод Туркмения-Узбекистан-Казахстан-Китай, одновременно финансируется освоение крупнейшего газового месторождения в стране, реализуется программа долгосрочного сотрудничества в несырьевых секторах экономики, с участием КНР реконструируются объекты инфраструктуры, формируются механизмы содействия и координации сотрудничества. Значительно усилилась инвестиционная активность Китая в Казахстане: к началу 2010 г. на КНР приходилось 8 % всех накопленных иностранных инвестиций в этой стране, включая 62 % в строительстве и 9-10 % в горнодобывающей промышленности и энергетике.
Противостоять усилению позиций КНР в Центральной Азии России становится все сложнее. Важнейшими направлениями являются предоставление странам региона более выгодных условий торгово-экономического сотрудничества, в первую очередь сбыта энергетического сырья, сооружение мощных газо- и нефтепроводов и НПЗ, поддержка русскоязычного населения, расширение культурных связей. С этой же целью экономическое содержание ШОС должно состоять в переводе через инструменты этой организации (создаваемый специальный финансовый счет, деловой совет и др.) проектов, которые Китай реализует сейчас (напрямую или через площадку ШОС) в странах-партнерах в своих интересах и за свой счет, в область, отвечающую российским интересам и совпадающую с задачами интеграционного строительства в СНГ Это потребует нашего участия в финансировании проектов.
В отличие от ЕС и Китая, позиции США во внешней торговле стран СНГ в 2000-х гг. в целом ослабли. В 2008 г. роль США как торгового партнера стран СНГ формально несколько возросла, но это было вызвано двойным счетом поставок азербайджанской нефти, вторым по величине покупателем которой выступают Соединенные Штаты (подробнее о роли США во внешней торговле СНГ в Приложении 29). К причинам снижения роли США можно отнести определенную деполитизацию внешнеторговых связей государств Содружества, ориентирующихся на коммерческую выгоду, повышение конкурентоспособности европейской и китайской продукции на рынках СНГ за счет меньшего транспортного плеча и совершенствования инфраструктуры взаимной торговли.
При общей невысокой значимости США как торгового партнера для СНГ Соединенные Штаты обеспечили себе лидирующие позиции в нефтегазовом секторе ключевых энер -гоэкспортеров в СНГ - Азербайджана и Казахстана. В энер -гетическом секторе первого они являются самым крупным инвестором. По оценкам американских экспертов, сделанным перед кризисом, общий объем инвестиций США в экономику Азербайджана должен был достичь 47 млрд долл. к 2010 г. В 2008 г. из общего объема иностранных инвестиций в эконо -мику Азербайджана почти 2/3 приходилось на вложения компаний Великобритании и США (еще около 1/4 - на инвестиции Японии, Турции и Норвегии, на все прочие страны - примерно 1/10). Россия была лишь на 9-ом месте в списке инвесторов. Помимо инвестирования, с начала 1990-х гг. США выделили Азербайджану порядка 1 млрд долл. в виде различных программ помощи, в том числе на развитие демократии.
В Казахстане доля США в накопленных на начало 2010 г. прямых иностранных инвестициях в горнодобывающей промышленности достигала 40 %, портфельных инвестициях в этом же секторе - 96 % (для сравнения, на Россию приходилось 0,7 % и 0,1 % инвестиций соответственно). Соединенные Штаты начали активно вкладывать средства в экономику Казахстана сразу же после развала СССР, тогда как Россия стала инвестировать в Казахстан лишь с 2000 г. К моменту первых российских вложений в Казахстан США уже направили в эту страну порядка 3,2 млрд долл. прямых инвестиций (подробнее о прямых инвестициях США и России в экономику Казахстана в Приложении 30).
В последнее время заметно усилилась активность США в Туркмении и Узбекистане - двух других крупных энергоэкспортерах в Центральной Азии. Новые акценты американской политики включают более тесную увязку интересов США в регионе с задачами борьбы с терроризмом, с ситуацией вокруг Афганистана и Пакистана (через Киргизию, Узбекистан и Таджикистан проходит так называемая Северная сеть доставки для обеспечения антитеррористической коалиции). Один из ключевых пунктов американской политики в регионе - всемерное содействие развитию энергетических ресурсов ЦА и диверсификации географических направлений их поставок. США являются одним из инициаторов строительства газопровода Набукко, поддерживают проект сооружения газопровода Тапи из Туркмении по территории Афганистана, Пакистана и Индии.
Важными партнерами для ряда стран СНГ в процессе диверсификации ими внешнеэкономических связей уже к началу 2000х гг. стали Турция и Иран. Роль первой как торгового партнера наиболее высока для Азербайджана, Грузии, Таджикистана и Туркмении (подробнее о роли Турции во внешней торговле СНГ в Приложении 31). Позиции Ирана наиболее сильны во внешней торговле Армении, Таджикистана и Туркмении.
Турция выступает серьезным конкурентом России на рынках закавказских стран СНГ, стремится закрепить позиции транзите-ра и реэкспортера азербайджанских нефти и газа. В дальнейшем, в случае строительства транскаспийских трубопроводов Турция постарается играть эту же роль для казахской нефти и туркменского газа, приняв участие в осуществлении проекта Набукко. Одновременно она готова выступать поставщиком в эти страны, а также в Грузию и Армению разнообразных товаров потребительского и производственного назначения. Противодействовать Россия может в том числе предложением Азербайджану более выгодных условий транзита и сбыта нефти и газа.
ВОЗМОЖНОСТИ И СРЕДСТВА УКРЕПЛЕНИЯ ПОЗИЦИЙ РОССИИ В СНГ
Обеспечить привлекательность России как регионального лидера возможно, главным образом, на основе укрепления ее экономического и научно-технического потенциала, повышения национальной конкурентоспособности путем реализации взятого курса на развитие обрабатывающей промышленности, активизацию инновационной деятельности и преодоление топливно-сырьевого характера российского экспорта, более полного удовлетворения потребностей партнеров по Содружеству в новых технологиях и современном оборудовании.Укрепление позиций России в СНГ тесно связано с последовательным развитием равноправного и конструктивного диалога с признанными мировым сообществом независимыми государствами бывшего СССР на всех уровнях государственной власти и по всему комплексу вопросов, представляющих взаимный интерес.
Улучшению имиджа России на постсоветском пространстве будет способствовать урегулирование и, по возможности, избежание в дальнейшем газовых и нефтяных конфликтов, максимально возможный вывод спорных энергетических вопросов из сферы публичной дипломатии, настойчивая работа с партнерами на основе прагматического партнерства на уровне бизнес-структур. Энергетические войны вызвали рост антироссийских настроений в Белоруссии и Украине, нанесли определенный ущерб деловой репутации России как надежного поставщика энергоресурсов.
Импульс сотрудничеству со странами СНГ, проявляющими заинтересованность в сближении с Россией, может придать осуществление дополнительных финансовых затрат. Однако, как и во всем мире, инструменты экономической помощи должны иметь открытую и транспарентную форму (льготные кредиты, списание задолженности, др.), при одновременном сокращении всех форм скрытых субсидий. Донорство должно предполагать четко прописанные и юридически закрепленные встречные обязательства.
Во взаимоотношениях со странами СНГ с низким уровнем доходов необходимо понимать, что сотрудничество с ними должно содержать значительный грантовый элемент, и учитывать, что помощь таким странам в растущих размерах оказывается многими зарубежными государствами и международными организациями. Если не предложить им техническое содействие, содействие в гуманитарной и социальной сферах, то такая помощь придет из других источников, и статус России как ответственного, дееспособного партнера может оказаться под вопросом.
Важнейшее условие успешной реинтеграции постсоветского пространства - постепенный перенос центра тяжести с интеграционных усилий на макроуровне (уровне государств и ведомств) на стимулирование интеграции на микроуровне (уровне компаний). Для этого необходимы не только жесткое соблюдение странами-участницами интеграционных процессов достигнутых договоренностей об улучшении условий доступа на рынки друг друга, но и создание системы институтов и механизмов стимулирования региональной интеграции. Поэтому расширение российского экономического присутствия в странах Содружества тесно связано с осуществлением широкого комплекса мер (финансово-экономических, организационных, институциональных, информационно-консультационных), направленных на содействие внешнеторговой и производственной деятельности национальных предпринимательских структур. В числе таких мер: стимулирование развития технологической кооперации с родственными предприятиями стран СНГ, в т. ч. в формате специальных таможенных режимов, с помощью налоговых, кредитных и иных рычагов; обеспечение отечественных инвесторов средствами кредитно-гарантийной поддержки и твердыми гарантиями защиты капиталовложений; содействие созданию совместных предприятий в высокотехнологичных отраслях; дипломатическая и политическая поддержка российских компаний на самом высоком государственном уровне; поощрение приграничного и межрегионального сотрудничества.
Одним из средств в усилиях по укреплению позиций России могут стать инициативы по осуществлению крупных трехсторонних проектов в экономике постсоветских государств с участием
Евросоюза, России и других стран СНГ Они могут касаться областей общей заинтересованности - энергетики, транспорта, создания общей инфраструктуры, охраны окружающей среды в приграничных районах и др. Реализация совместных проектов позволит снизить риски отдаления ряда государств Содружества от России, смягчить конкуренцию с ЕС на постсоветском пространстве.
Серьезным инструментом является усиление присутствия России на культурном и информационном поле стран-партнеров по Содружеству, в том числе с помощью поддержки русского языка, сохраняющего свою функцию средства межнационального общения.
Одним из ключевых направлений российской политики в СНГ должен стать учет настроений общества и формирующихся новых элит. Требуют радикального улучшения имиджевая работа в СНГ, взаимодействие со странами Содружества в образовательной и научной сферах. В этой связи к трудовым мигрантам из СНГ необходимо подходить не только как к источнику необходимой для России рабочей силы, но также учитывать и то, что во многом через отношение России к рабочим из СНГ формируется отношение их этнической родины к нашей стране.
В торгово-политическом плане укреплению позиций России в СНГ может способствовать постепенное выведение двустороннего формата диалога стран Содружества с ведущими нерегиональными игроками на уровень Таможенного союза и СНГ в целом (там, где это возможно). В частности, надблоковый формат сотрудничества СНГ-ЕС (принципиально реализуемый в случае создания многосторонней зоны свободной торговли в СНГ) позволил бы перевести интеграционные процессы на общеевропейском пространстве из конфронтационной плоскости в плоскость поиска и реализации возможностей взаимовыгодного сотрудничества. Во взаимоотношениях с Китаем перевод части вопросов взаимодействия на уровень Таможенного союза и СНГ мог бы скорректировать исключительно мощную двустороннюю экономическую дипломатию КНР на постсоветском пространстве, базирующуюся на крупномасштабных финансовых вливаниях.
При наличии в целом у России определенных, а на ряде направлений - значительных возможностей влияния на партнеров по СНГ более подробный анализ таких возможностей отражает определенную ограниченность многих из них и необходимость поиска новых подходов к работе с СНГ Главными инструментами российской экономической политики на пространстве СНГ являются: финансово-экономические рычаги влияния (льготное энергообеспечение, финансовое донорство, доступ на российский рынок, регулирование трудовой миграции, др.) и политическое взаимодействие.
В качестве рычага значение энергетической карты неуклонно снижается и будет снижаться в дальнейшем в условиях достижения/приближения региональных цен к мировым и набирающих силу процессов диверсификации источников энергоснабжения (по мере развития минерально-сырьевой базы и энерготранспортной инфраструктуры стран СНГ). Кроме того, использование энергетического фактора как инструмента воздействия на партнеров становится менее целесообразным с учетом предпринимаемых активных усилий в плане позиционирования России как гаранта международной энергетической безопасности.
Так, в силу совокупности причин Украина - традиционно крупнейший потребитель российских углеводородов - с середины 2000-х годов значительно сократила их закупки в РФ: поставки отечественной нефти на НПЗ Украины уменьшились с 21,5 млн т в 2004 г. до 6 млн т в 2008 г., отгрузки газа за тот же период упали с 32,3 млрд куб.м до 3 млрд куб.м. Одновременно потребление туркменского газа в Украине выросло с менее 30 млрд куб.м в 2002 г. до 52-53 млрд куб.м в 2007-2008 гг. После аварии на туркменском участке газопровода Средняя Азия - Центр в апреле 2009 г. и последовавшей приостановки поставок туркменского газа Россия вновь вернулась на украинский газовый рынок с объемами продаж в размере около 19 млрд куб.м в прошлом году. В соответствии с заключенными в апреле 2010 г. с новым украинским руководством газовыми соглашениями в среднесрочной перспективе поставки российского голубого топлива составят 30-40 млрд куб.м ежегодно, но эти поставки тесно увязаны с геополитическими интересами России в данном регионе и в том числе мотивированы сокращением потребления российского газа в Европе под влиянием кризиса. В продолжение энергетической проблематики во взаимоотношениях России с Украиной необходимо отметить, что суммарные объемы транзита отечественных энергоносителей через украинскую территорию за 2000-е годы даже несколько возросли при сохранении достаточно льготного тарифа на прокачку. В итоге сегодня и Россия, и Украина (получившая ощутимый дисконт в ценах на газ) заинтересованы в стабильности энергетического сотрудничества.
Роль России как кредитора и инвестора для стран СНГ в целом никогда не была критически важной за исключением самого первого периода реформ, отдельных периодов формирования крупной задолженности по поставкам отечественных энергоносителей у Украины и Молдавии, а также случаев экстренной поддержки бюджетов некоторых стран. Особая ситуация - с Белоруссией и Арменией, длительное время находившимися в условиях неблагоприятной внешней среды и нуждающимися в постоянной финансовой поддержке со стороны России. Но в любом случае финансовый фактор в общем контексте взаимоотношений РФ с СНГ менее значим, чем энергетический, внешнеторговый и миграционный.
Финансовое содействие странам СНГ показало невысокую эффективность не только в силу своего ограниченного характера, но и в связи с особенностями политической власти и государственного управления этих стран. Получая финансовое содействие, правительства государств Содружества не предпринимали в достаточной мере системных шагов по модернизации экономики и созданию внутренних механизмов обеспечения макроэкономической стабильности.
Недостаточная эффективность финансового содействия странам СНГ имела и чисто внутрироссийские причины. В России практически отсутствовали общепринятые в мире институты и инструменты государственной финансовой поддержки экспорта и инвестиций и технического содействия экономическому развитию зарубежных стран. Государственные кредиты оформлялись либо межправительственными соглашениями и предоставлялись для поддержания макроэкономической стабильности, урегулирования чрезвычайных ситуаций, реализации крупных проектов (носили точечный характер, были не в состоянии генерировать общую консолидацию интеграционных связей), либо опосредованно, через взносы России в международные финансовые организации, в которых национальность донора, с учетом нашего небольшого влияния в них, терялась.
В кризисный и посткризисный периоды финансовые рычаги обеспечения интересов России в СНГ могут еще более ослабнуть. Во-первых, во время кризиса заметно усилилось присутствие многосторонних и внерегиональных международных финансовых институтов в странах региона с разнообразными пакетами финансовой помощи и кредитной поддержки. Так, общая сумма действующих и согласованных (на конец 2009 г.) антикризисных финансовых пакетов МВФ для СНГ приблизилась к 23 млрд долл., в том числе 16,5 млрд долл. для Украины, 3,5 млрд долл. для Белоруссии, 1,2 млрд долл. для Грузии, 0,8 млрд долл. для Армении, 0,6 млрд долл. для Молдавии и по 0,1 млрд долл. для Таджикистана и Киргизии. Во-вторых, Россия пока просто не может предложить партнерам по СНГ больше денег, а тем более на таких же благоприятных условиях, как Китай, Евросоюз, ведущие исламские страны.
Вместе с тем, объективное усиление многосторонних и внере-гиональных международных финансовых институтов на пространстве СНГ и превосходящие финансовые возможности основных конкурентов России в СНГ ни в коем случае не должны рассматриваться как повод для отказа или сознательного урезания бюджетных расходов на цели финансового и технического содействия государствам Содружества. Другое дело, что механизмы такого содействия должны быть переформатированы и там, где это целесообразно, выведены с двустороннего уровня на региональный (для смягчения негативных последствий мирового кризиса Россия с конца 2008 г. выделила или обязалась выделить Армении, Белоруссии, Молдавии и Киргизии финансовые ресурсы в размере около 5 млрд долл. - в основном кредиты на льготных условиях и на долгий срок). Такой подход позволит при сохранении за Россией - крупнейшим донором региональных финансовых институтов - рычагов влияния и контроля за распределением средств привлечь дополнительные (пусть и не очень значительные) объемы финансирования для решения задач по устойчивому развитию СНГ, лежащих в русле стратегических российских интересов. Кроме того, для успешного развития интеграционных процессов в СНГ, состоящем из качественно различающихся национальных экономик, абсолютно необходимы коллективные финансовые институты, выполняющие стабилизирующие, адаптационные и консолидирующие функции в отношении общего экономического пространства.
К настоящему времени учреждены Евразийский банк развития (ЕАБР) и Антикризисный фонд ЕврАзЭС. Уставный капитал ЕАБР превышает 1,5 млрд долл. , из которых взнос РФ составил 1 млрд долл. В феврале 2009 г. на саммите ЕврАзЭС было принято решение о создании Антикризисного фонда ЕврАзЭС, акционерами которого стали Россия, Казахстан, Белоруссия, Армения, Таджикистан и Киргизия. Общий размер Фонда запланирован на уровне 10 млрд долл., из которых 7,5 млрд долл. вносит РФ (в 2010 г. ресурсы Фонда составят 8,55 млрд долл.). Средства Фонда в том числе предполагается направить на оказание поддержки странам-участницам с низким уровнем подушевого дохода на условиях, сопоставимых с критериями официальной помощи развитию.
Скоординированная активная деятельность этих двух финансовых институтов вполне может стать конструктивным противовесом расширению притока внерегионального официального финансирования в СНГ, в значительной мере стимулирующего центробежные тенденции. Для достижения реальных и значимых с точки зрения интересов России и других стран СНГ результатов деятельности ЕАБР и Антикризисного фонда ЕврАзЭС, возможно, потребуется их докапитализация, а главное - необходимо ускорить переход к практическому финансированию приоритетных социально-экономических проектов и программ, сделав механизм выделения средств оперативным и гибким. Антикризисный фонд не может быть бюрократической организацией.
По-прежнему острой проблемой для России, затрудняющей продвижение своих интересов в СНГ, является неразвитость институтов и механизмов поддержки экспорта. Существующая государственная гарантийная схема в известной степени дискриминирует государства Содружества, относя их к самой высокой группе риска с минимальными предельными объемами гарантирования (причем классификация стран по уровню риска нами же и разработана). Несмотря на очевидную потребность в усилении государственной поддержки коммерческой деятельности российских компаний на пространстве СНГ, нынешние механизмы (при всем их общем несовершенстве) недостаточно стимулируют и не обозначают приоритетность сотрудничества с СНГ, а, даже наоборот, фактически принижают значимость этого направления.
Так, для предоставления государственных гарантий в интересах развития российского экспорта промышленной продукции наши страны-партнеры поделены на 4 категории по степени риска (от минимальной 0 до 3-й категории, из которых 1-3 охватывают страны, не располагающие кредитным рейтингом инвестиционного класса и для которых устанавливаются лимиты гарантирования). В соответствующем перечне иностранных государств, утвержденном Правительством РФ (от 25.04.2008 г. 566-р), практически все страны СНГ отнесены к категории 3 - самой высокой группе риска с предельными ежегодными объемами финансирования от 10 до 50 млн долл. Вся сумма ежегодных лимитов для 9 стран Содружества (без Казахстана и Белоруссии) составляет 25 % от лимита для Индонезии (категория 1), 50 % от лимита для Филиппин (категория 2) и примерно равна лимиту для Македонии (также входит в категорию 3). На эти 9 стран приходится 7 % российского экспорта и только 1,75 % общей суммы лимитов, предусмотренных гарантийной схемой. Причем, согласно указанному Перечню, лимит для Грузии (50 млн долл.) равен сумме лимитов для Украины, Узбекистана, Туркмении, Киргизии и Молдавии вместе взятых (по 10 млн долл.) (подробнее о распределении страновых лимитов в рамках гарантийной схемы в Приложении 32). Такое распределение лимитов абсолютно не учитывает внешнеэкономические приоритеты России и обусловлено, как представляется, бухгалтерским, а не экономическим подходом - формированием лимитов, исходя, главным образом, из состояния взаимных расчетов между странами.
Весьма трудно обнаружить акценты в отношении сотрудничества с СНГ и в других программах поддержки экспорта: в реализации механизма возмещения из федерального бюджета части процентных ставок по экспортным кредитам; в предоставлении субсидий на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары, предназначенные для экспорта. В сводном плане участия Минпромторга России в дотируемых из бюджета зарубежных выставочных мероприятиях 2009 г. из девяти таких мероприятий лишь одно относилось к СНГ - Российская национальная выставка в Казахстане, в 2010 г. - опять одно - 3-я российская промышленная выставка EXPO Russia Armenia, но уже из 34 подобных мероприятий (17 мероприятий запланировано в Европе, 7 - в Азии, по 4 -в Латинской Америке и на Ближнем Востоке, 1 - в Африке).
Для формирования в России конкурентоспособной, сопоставимой с зарубежными странами национальной системы поддержки экспорта в соответствии с поручением Правительства РФ (от 19.03.2009 г. ИШ-П2-1427) предусмотрено образование Агентства по страхованию экспортных кредитов и инвестиций, разработана концепция его создания. Представляется, что в дальнейшей работе по формированию Агентства при определении главных направлений его деятельности и разработке политики покрытия рисков следует учитывать приоритетные задачи России в СНГ.
