Заглядывая вперед
Таким образом, главный вопрос, остающийся для новых исследований: продолжили ли крупнейшие частные собственники наращивать производительность более высокими темпами и после 2002 г., что в конце концов должно привести к тому, что их производительность превысит уровень остальных частных собственников. Для ответа на этот вопрос необходимы данные за последующие годы, которые нам пока недоступны.
В целом, собранные данные, хотя и подтверждают высокую степень концентрации собственности в российской экономике, все-таки позволяют дать неоднозначную трактовку некоторых ключевых вопросов. Наиболее важно в этой связи выяснить, могут ли потенциальные плюсы высокой концентрации собственности (повышение эффективности в результате консолидации и реструктуризации предприятий) перевесить недостатки высокой концентрации частной собственности на уровне экономики (где она объясняется внеэкономической отдачей от масштаба и выражается в лоббировании и предоставлении привилегий) и стать важным фактором, определяющим долгосрочный экономический рост в России.
В разделе С5 сопоставляются данные о льготах в региональном законодательстве с данными о контроле над российским бизнесом. В частности, мы задаем вопрос, действительно ли имеет значение, в чьей собственности находятся те фирмы, которые захватывают региональные органы власти, т.е. получают льготы.
Ответ состоит в том, что фирмы, контролируемые региональными частными собственниками (не ведущими деятельность в масштабе страны), и фирмы, контролируемые иностранными инвесторами, с большей вероятностью получают льготы от региональных органов власти, чем фирмы, контролируемые крупнейшими собственниками (работающими в масштабе страны), и фирмы с рассредоточенной частной собственностью. Тем не менее, выгоды от получения льгот и отрицательное воздействие на рост и экономическую эффективность других фирм в регионе - а, следовательно, как правило, и на совокупную эффективность экономики - выше, если национальные ФПГ успешно перемещаются в регионы, чем, когда региональные предприятия получают льготы.
Другими словами, крупные бизнес-группы более всех выигрывают от привилегированного отношения со стороны государства на региональном уровне, и вместе с тем, это наиболее отрицательно сказывается на других предприятиях.
Существуют два механизма, которые дают возможность избежать захвата государства и создания картелей, подрывающих конкуренцию, и при этом поддержать прирост эффективности от консолидации фирм. Один из них -поощрение глобальной интеграции, в том числе вступления в ВТО, конкуренция со стороны иностранных поставщиков на российский рынок продукции и иностранные инвестиции более всего в те отрасли, где доминируют несколько крупных собственников. Эффективность, рост и, наконец, потребители -все выигрывают от конкурентоспособных поставщиков извне. Другой механизм заключается в поощрении эффективного антимонопольного законодательства, а также развития институтов, способных обеспечить реализацию такой политики.
Это проблема не только реализации, т.к. существующее законодательство во многом устарело. Также очень важно, чтобы антимонопольная система, основанная на главенстве закона, была бы обязательной к исполнению всеми сторонами, включая государство.
Заглядывая вперед
Часть С содержит описание структурных преобразований в России, которое нелегко превратить в простые политические рекомендации. Однако часть D приводит три основных вывода, вытекающих из исследования, которые являются важными с точки зрения установления приоритетов политики, направленной на ускорение экономического роста, сокращение бедности и ограничение зависимости от экспорта сырьевых ресурсов.
Два из этих замечаний относятся к вопросам, поднятым во введении, а третий возникает из ответа на них. Первые два вопроса: какова связь между структурными изменениями и быстрым экономическим ростом и какова связь между структурными изменениями и диверсификацией экономики?
Третий вопрос: каким образом разделить задачи между государственным и частным секторами для обеспечения выгод от структурных изменений?
Сложная задача политиков состоит в том, чтобы избежать субсидирования отживающего свой век наследия центрального планирования за счет более динамичных частей экономики. Потенциальный выигрыш в форме роста производительности велик. Ускорение структурных преобразований, таким образом, может внести существенный вклад в экономический рост в долгосрочной перспективе, несмотря на возможные негативные явления в ближайшей перспективе.
У России есть ресурсы для ускорения необходимых преобразований, и данные, представленные в этом Меморандуме, указывают на то, что большая часть задачи может быть решена конструктивно, т.е. не просто путем сокращения рабочих мест. Помимо необходимой отмены субсидий существуют также возможности изменения системы мотивации через государственные инвестиции. Например, возможности для людей перемещаться (как в географическом плане, так и с работы на работу) возрастут с вложениями в транспортную инфраструктуру и, что еще более важно, в образование.
Однако с серьезными искажениями в таких областях, как ценообразование на энергоресурсы на внутреннем рынке, необходимо решительно бороться во избежание неблагоприятных последствий для роста в долгосрочной перспективе (например, в результате установки энергоемкого оборудования, которое не сможет конкурировать после отмены скрытого субсидирования цен на электроэнергию и газ).
Что касается диверсификации экономики, в Меморандуме признается очевидная необходимость сократить сегодняшнюю чрезмерную зависимость от экспорта природных ресурсов (ситуация, в которой один процент рабочей силы создает почти одну пятую ВВП). Снижение зависимости от нефти и газа даст России возможность избежать уязвимости к изменениям международных цен и, в частности, обеспечить годовой рост свыше пяти процентов даже без повышения цен на углеводородное сырье.
Следует избегать экономической и отраслевой политики, разработанной в целях перераспределения ресурсов (например, путем налогообложения нефтяной отрасли и обеспечения налоговых льгот для отдельных отраслей). Судя по данным в настоящем Меморандуме, диверсификация уже происходит, и быстрее всего это происходит в тех отраслях и регионах, где жесткие бюджетные ограничения заставляют проводить структурные изменения и где государственные интервенции сведены до минимума.
Там, где государственные интервенции значительны, например, как в нерыночных услугах, структурные преобразования замедляются.
В Меморандуме приводятся примеры рисков, связанных с государственными интервенциями в России. Рыночные сектора последовательно переигрывают нерыночные сектора. В рамках отраслей компании, находящиеся в частной собственности, последовательно переигрывают государственные компании, а размытые границы между частными и общественными интересами во многих отраслях наводят на серьезные сомнения в том, что умеренная отраслевая политика может быть реализована без повышенной коррупции и разрушения конкурентной среды.
Те задачи структурных преобразований, которые предстоит решить, настолько сложны, что неразумно предполагать, что какое-либо государственное ведомство сможет решить все головоломки лучше, чем децентрализованный частный сектор, который заинтересован в результате. Политика, способствующая структурным изменениям, является наилучшим путем поддержки растущей диверсификации производства.
Прямые государственные интервенции, направленные на ускорение диверсификации, приведут к дополнительным проявлениям неэффективности и, таким образом, снизят темпы экономического роста.
Третье замечание касается роли государства в содействии структурным преобразованиям через установление правил и основ для экономической деятельности. Частный сектор зачастую уходил далеко вперед, опережая реформы, инициированные государственным сектором.
Такой разрыв в эффективности оказывает негативное воздействие на темпы и эффективность структурных преобразований. Примеров тому множество: слабые реформы в отраслях государственных монополий и угроза того, что нынешние ценовые искажения могут нанести вред будущей структуре производства; медленные реформы в образовании и транспортной инфраструктуре, что сказывается на возможности людей перейти на новое место работы или переехать; недостаточное развитие финансового сектора, без которого приток ликвидности может привести к краткосрочной неустойчивости, не содействуя удовлетворению инвестиционных потребностей реального сектора России; и противоречивое административное регулирование и законодательство, которые замедляют рост новых фирм.
Последний вывод делается на основании исследования концентрации собственности. Конкуренция - это наиболее мощный двигатель экономического роста.
Ее необходимо защищать не только путем исключения произвола в отношении малого и нового бизнеса, но и путем установления правил, ограничивающих неконкурентное поведение крупного бизнеса, который может вступать в рыночный сговор или сговор с представителями государства. Для максимализации благоприятного воздействия крупного бизнеса на экономику России необходимы законодательство и институты, которые бы обеспечили защиту конкуренции, не надевая при этом смирительную рубашку на бизнес.
В первую очередь России нужна четкая и действенная политика в области конкуренции - исключающая произвол политика, основанная на законе и обязательная для исполнения всеми сторонами: как частными, так и государственными.
Путь вперед очевиден. Он основан на защите частной собственности, жесткой антимонопольной политике, свободной конкуренции и глобальной интеграции.
Для продвижения в этом направлении, возможно, понадобится преодолеть мощные групповые интересы, но в конечном итоге сформируется деловая среда, которая сможет раскрепостить потенциал стремительного роста во всех частях российского общества.
В 2004 г. у России появились основания торжествовать по поводу восстановления экономики, масштабы которого удивили бы самых оптимистичных свидетелей кризиса 1998 г. Однако, несмотря на достигнутые успехи, России еще многое предстоит сделать для того, чтобы догнать развитые страны.
Для достижения этой цели особенно важны два момента. Во-первых, необходимо разработать стратегию экономического развития, ориентированную на максимализацию экономического роста. В своем ежегодном обращении (май 2003 г.) Президент Путин отметил это в качестве наиболее эффективного средства борьбы с бедностью.
Вторым пунктом, отраженным Правительством в Программе социально-экономического развития Российской Федерации (октябрь 2003 г.), является необходимость диверсификации российской экономики с целью уменьшения доли сырьевых отраслей в экономике.
Выполнить обе задачи можно, лишь понимая взаимосвязь между структурными изменениями и экономическим ростом. Роль различных источников роста должна быть проанализирована при постановке задачи максимализации экономического роста.
Диверсификация экономики имеет большое значение для обеспечения устойчивого роста, защиты от угрозы внезапных изменений мировых цен на углеводородное сырье и предотвращения социального расслоения общества, в котором один процент рабочей силы производит 20% ВВП.
До сих пор было выполнено относительно мало исследований темпов и масштабов структурных изменений в России и их влияния на экономический рост (за исключением отраслевых исследований), особенно в период после кризиса 1998 г. В этой связи целью настоящего Меморандума об экономическом положении Российской Федерации является изучение характера структурных изменений в России и их связи с экономическим ростом, при этом особое внимание уделяется степени влияния различных факторов концентрации экономики на структурные преобразования в стране.
Отправной точкой данного Меморандума является гипотеза о том, что российская экономика по-прежнему является переходной. Это означает, что национальные ресурсы все еще распределены неэффективно. Экономика России по-прежнему остается дезорганизованной и во многих случаях страдает от наследия централизованного планирования.
В терминах экономической теории роста, Россия действует ниже кривой своих производственных возможностей. Поэтому движение вверх до этой кривой за счет реорганизации существующих средств производства или простого перераспределения ресурсов может принести значительные экономические выгоды.
Кривая производственных возможностей сама по себе может со временем сдвигаться под влиянием долгосрочных факторов роста: численности населения (отрицательного в России) или научно-технического прогресса. Однако эти процессы происходят медленно и не должны отвлекать внимание от осуществления структурных изменений, необходимых для продвижения страны вверх до границ своих производственных возможностей.
Таким образом, структурные изменения становятся одним из мощных факторов, определяющих перспективы среднесрочного и долгосрочного экономического роста. Однако очевидно, что быстрое восстановление России после кризиса определялось и многими другими факторами. В экономической литературе по России больше всего внимания уделяется экспорту нефти. Кроме того, произошли изменения в таких показателях, как валютный курс, процентные ставки и реальная заработная плата, что было реакцией экономики на кризис и стимулировало экономический рост.
Стратегические изменения и (что очень важно) наличие огромного потенциала неиспользуемых производственных мощностей помогли трансформировать первые признаки оздоровления в процесс устойчивого роста и восстановления экономики. Эти факторы рассматриваются в части В, в которой объясняется, почему в России не произошло значительного падения темпов роста экономики, обычно ассоциируемого с тяжелым финансовым кризисом.
В части В также делаются попытки определить, какие из этих факторов носили временный характер, а какие будут продолжать оказывать влияние на экономический рост в долгосрочной перспективе.
В остальной части Меморандума (часть C) внимание сосредоточено на структурных изменениях, происшедших в российской экономике, и их влиянии на возможность решения задач достижения быстрого экономического роста и диверсификации экономики.
В Меморандуме также обсуждаются стратегии, которые мы считаем целесообразными для активизации потенциала структурных сдвигов. Обсуждение структурных изменений требует точности, поскольку многие по-разному понимают значение этого термина.
В этой связи в части С основное внимание посвящено пяти ключевым направлениям структурных изменений.
Анализ начинается (раздел C1) с подробного рассмотрения массовых территориальных и демографических изменений, с которыми сталкивается Россия, исправляя наследие централизованного планирования. Несмотря на огромные масштабы наблюдаемой миграции населения, есть серьезные теоретические основания полагать, что возникающие схемы переселения - вопреки часто приводимым заключениям -в сущности, невозможно предсказать и, безусловно, невозможно планировать. Единственным бесспорным моментом является то, что люди перемещаются туда, где есть работа. Во втором разделе (C2) подробно исследуются изменения в отраслевой структуре занятости в России (распределение занятости между сельским хозяйством, промышленностью и различными видами услуг), а также тенденции в создании новых рабочих мест.
Определение основных этапов этих изменений позволяет прогнозировать ход их будущего развития. Из материалов данного раздела становится очевидно, что в России уже произошли крупные преобразования, что, несомненно, существенно приближает ее к группе сопоставимых с нею стран с рыночной экономикой.
Меморандум ставит вопрос о влиянии перераспределения занятости на экономический рост. Является ли повышение производительности труда следствием перемещения работников из одной отрасли в другую (например, из промышленности в сферу услуг) или повышение производительности объясняется процессами реструктуризации, происходящими внутри секторов (например, реструктуризации промышленного производства)?
Эти вопросы рассматриваются в следующем разделе (C3).
Любая попытка ответить на поставленные вопросы требует четкого понимания структуры ВВП, т.е., вклада различных отраслей экономики в показатели добавленной стоимости, численности работников, занятых в этих отраслях, и динамики производительности труда. В связи с этим возникают вопросы о трансфертном ценообразовании (при котором часть прибыли, особенно в секторе энергетики, переносится из производственных подразделений предприятий в их торговые филиалы, которые, в свою очередь, имеют возможность минимизировать налоговые выплаты с помощью различных законных и незаконных методов) и статистическом учете разницы внутренних и внешних цен на основные экспортные товары. Действие в России обоих факторов ведет к существенной переоценке вклада торговли в ВВП (и, следовательно, сектора услуг в целом) и недооценке вклада нефтегазовой отрасли (и, следовательно, промышленного производства).
Госкомстат обладает достаточно большим объемом данных, позволяющим произвести аналитическую корректировку вклада различных отраслей в ВВП, который приводится в разделе C3.
Более точная оценка структуры ВВП позволяет судить о том, какой из факторов оказывает большее влияние на экономический рост в России: миграция рабочей силы между отраслями или реструктуризация, происходящая внутри самих отраслей. Результаты анализа позволяют предположить, что реструктуризация внутри отраслей, особенно в промышленности, по-прежнему является важнейшей движущей силой экономического роста в России.
Частично это связано с особой ролью нефтегазовой отрасли, но также отражает возможности, открываемые реструктуризацией промышленности.
В этой связи необходимо более пристально взглянуть на то, что именно подразумевается под понятием реструктуризации, каковы ее движущие силы и как можно ускорить ее темпы (раздел C4). Исследование показывает, что процесс реструктуризации в России характеризуется двумя четкими тенденциями. Промышленный сектор России по-прежнему состоит из слишком крупных предприятий, размеры которых необходимо уменьшить для повышения эффективности производства. Несмотря на достигнутый в этой области прогресс, в России, по сравнению с другими странами, по-прежнему сохраняется слишком большое количество работников, занятых на крупных заводах и фабриках с низкой производительностью.
Сокращение размеров этих старых структур и создание новых предприятий, которые со временем займут место старых, является первым, более традиционным направлением реструктуризации. При централизованном планировании производственные структуры были крупными, а производство было чрезмерно концентрированным с точки зрения современных рыночных потребностей.
Второе направление связано с размерами компаний (имеются в виду юридические лица). Компании в России характеризуются не концентрацией, а фрагментарностью производства.
Относительно мало людей в России работает на крупные компании, и наблюдается нехватка корпораций, объединяющих группы заводов (по примеру компаний Дженерал Электрик или Сименс). Такое положение является следствием конкретной формы приватизации, применявшейся в 1990-е гг. В большинстве случаев отдельные заводы и другие производственные мощности продавались их руководителям, и каждый из них становился отдельной компанией.
В результате в России существует относительное большое число компаний малого размера, что отражает сохранение большого числа (старых) заводов и фабрик чрезмерно большого размера.
Этот факт имеет большое значение, поскольку указывает на огромные экономические выгоды, которые могут быть получены при консолидации производства на уровне корпораций. В период сохранения этой экономической необходимости широкое распространение получат такие формы объединения предприятий, как слияние, приобретение и др.
Опыт и структура промышленности других стран позволяют предположить, что консолидация производства на уровне обедненных компаний повлечет за собой реструктуризацию заводов и фабрик. Данные о ситуации в России показывают: большая часть новых рабочих мест в России в 2002 г. создавалась на предприятиях с численностью от 30 до 60 работников, а не на малых предприятиях.
Часть C завершается анализом консолидации контроля над производством и факторов, влияющих на этот процесс. В России существует лишь небольшое число лиц или деловых групп, которые располагают финансовыми ресурсами, позволяющими им действовать в качестве движущей силы процесса консолидации в крупных масштабах.
Однако до сих пор отсутствовали подробные данные о том, сколько именно лиц и структур обладают накопленным богатством, позволяющим им играть значимую роль в качестве собственников общенационального уровня, и как это влияет на экономическую эффективность как их деловых групп или холдингов, так и независимых компаний. Это обусловило необходимость проведения подробного исследования распределения прав собственности в российской экономике (раздел C5).
В рамках данного исследования была создана подробная база данных о распределении прав собственности и контроля над предприятиями в Российской Федерации, которая была использована для изучения трех вопросов: каков уровень концентрации собственности в российской экономике; каково влияние этой концентрации на экономические показатели; и существует ли специальный режим благоприятствования по отношению к интересам влиятельных деловых кругов, который может иметь отрицательные последствия для экономического роста?
Данные подтверждают наличие высокой концентрации прав собственности в России, однако степень этой концентрации значительно отличается в различных отраслях экономики. Данные также свидетельствуют о двойственной роли крупных собственников в процессе экономического развития.
Такие собственники могут использовать свои инвестиционные ресурсы для формирования нового капитала и ускорения экономического роста. Однако эти собственники часто становятся крупными не благодаря экономическим достижениям, а потому что действуют в условиях, отличающихся слабостью рыночных институтов и недостаточным контролем за соблюдением закона.
Такие условия более благоприятны для развития компаний больших размеров, что позволяет им более эффективно лоббировать свои интересы. Таким образом, крупные собственники могут также стать и тормозом для экономического роста за счет расточительного отношения к ресурсам или нерыночного сговора с государственными структурами или друг с другом.
И, наконец, Меморандум обращается к вопросу о том, как ускорить экономический рост на всех уровнях экономики и ограничить потенциальный вред, который могут нанести крупные собственники. По нашему мнению, наилучшим ответом является разработка реалистичной антитрастовой и антимонопольной политики при одновременном создании структур, способных обеспечить контроль над ее осуществлением.
В последние годы в России было много сделано для защиты интересов и снижения уровня вмешательства в деятельность новых малых и средних предприятий, однако, также необходимо наличие правил, обеспечивающих развитие конкуренции на всех уровнях экономики. На сегодняшний день такие правила имеют низкую эффективность. Существующее законодательство в области конкуренции во многом устарело, и его реализация также является проблемой.
Очевидна важность того, чтобы разработанные правила были обязательны для всех, включая государство.
Россия - огромная страна, ее переходная экономика представляет собой ковер эпических пропорций, который еще во многом не соткан. Тем не менее, многие аспекты российских преобразований уже наблюдались, пусть в меньших масштабах, в странах Европы, которым в прошлом была навязана советская экономическая система.
Выводы данного Меморандума заключаются в том, что на самом фундаментальном уровне переходный период в России, как и в других странах, лучше всего можно описать как соревнование между двумя категориями предприятий: новыми, созданными и развивающимися в условиях конкуренции, и старыми, унаследованными со времен централизованного планирования и приспособленными к нуждам и приоритетам этой исчезнувшей системы.
