Программы развития малых предприятий
Важно подчеркнуть, что в Кодексе понятие малое предприятие как особый субъект налогоплательщика практически не принимается. С другой стороны, сверхлимиты на налоговые льготы и преференции со стороны федеральной власти практически не учитывают особенности малого предпринимательства.
Так, преференция в виде отсрочки или рассрочки по уплате налогов и сборов по Налоговому кодексу предоставляется в исключительных случаях. Это:
¦ обстоятельства непреодолимой силы (стихийные бедствия, технические катастрофы и т.п.);
¦ задержка оплат из бюджета заключенных государственных контрактов;
¦ характер производства (реализации) товаров (работ, услуг) по перечню, утвержденному федеральным правительством.
Сопоставительный анализ финансовых возможностей малых предприятий и сущность этой преференции показывает, что такой кредит (отсрочка по уплате) для субъектов малого бизнеса приемлем в двух случаях:
¦ если единовременные выплаты налога могут привести к несостоятельности предприятия;
¦ если имущественное положение представителя малого предпринимательства исключает возможность единовременной выплаты налога.
Инициатива об отсрочке должна исходить от малого предприятия и осуществляется на основе договора о налоговом кредите, заключаемого с соответствующими налоговыми органами. В договоре должны указываться вид налога и сумма задолженности, начисляемый на задолженность процент; порядок погашения долга и предоставления имущества под залог (или поручительства).
Срок действия такого договора шесть месяцев, за исключением инвестиционного налогового кредита (по налогу на прибыль или доходу, по региональным и местным налогам). В последнем случае срок действия договора может быть от одного года до шести лет.
Условия такого кредитования для малых предприятий не менее кабальны, чем при банковском займе. В случае нарушения условий договора в течение 30 дней (после расторжения договора) предприятие должно уплатить налоги, а также пени и тарифы.
В противном случае его ждут жесткие меры со стороны налоговых органов, включая решения о приостановлении операций по счетам в банке, арест имущества и т.п.
Федеральный закон РФ О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации по своему содержанию и положениям в сравнении с законодательными актами промышленно развитых стран достаточно прогрессивен. Однако выполняется он плохо.
В законе 23 статьи, по 17 из них обязательства возложены на федеральные правительства и по 15 связаны с предоставлением малым предприятиям прямой имущественной поддержки. Практика показала, что ни одно обстоятельство по этим 15 статьям не выполнено в полном объеме.
Так, в соответствии со ст. 2 этого Закона, не менее 50% средств на разработку и реализацию программ развития и поддержки малого предпринимательства должны финансироваться из федерального бюджета и специальных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Кроме того, малым предпринимателям должны устанавливаться льготы по федеральным налогам иным платежам в федеральный налог и внебюджетные фонды.
Положение с бюджетным финансированием малых предприятий гораздо хуже, чем ситуация с налогами, рассмотренная выше. В 19941997 гг. в федеральном бюджете предусматривались средства на поддержку субъектов малого бизнеса и финансирование только одной Федеральной программы поддержки малого предпринимательства. Однако исполнение бюджета шло с большим опозданием и далеко не в полном объеме.
Начиная с 1998 г. в федеральных бюджетах не предусматривались средства на развитие малых предприятий.
При анализе правового поля малого предпринимательства важно отметить следующее обстоятельство. Нормативно-правовых актов по малому предпринимательству в России, можно сказать, достаточно. Но они не содержат реальных обязательств для исполнения министерствами и ведомствами (читай чиновниками) мер по его поддержке.
Рассмотрим конкретные ситуации.
В Федеральном законе О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации (ст. 17) отмечается, ...что федеральные органы исполнительной власти содействуют в организации деятельности малых предприятий, в том числе путем предоставления зданий, сооружений, производственных помещений, находящихся в государственной или муниципальной собственности на льготных условиях.
Это очень важно для предпринимателей. Цена аренды 1 кв. м производственной или торговой площади в частном секторе г.Москвы составляет от 150 до 630 долл. в год.
Так, в сфере производства (где необходимая площадь не менее 100 кв.м) арендная плата доходит до 3000 долл. США в месяц. Это немалые деньги для предпринимателя.
И приведенное положение Закона, казалось, должно быть реальной его поддержкой. Но не все складывается так, как положено по букве закона.
Через полтора года после принятия Закона (31 декабря 1996 г.) Государственный комитет по имуществу РФ (в настоящее время Мингосимущество РФ) издает Распоряжение 1391-Р, в котором установлены нормы арендной платы, но отсутствуют льготы для малых предприятий Госкомимущество направляет этот документ на регистрацию в Минюст РФ, 1 сентября 1999 г. Минюст РФ своим письмом 7179-ЭР возвращает Распоряжение без регистрации. Согласно п. 10 Указа Президента РФ от 16 мая 1997 г. 990 нормативно-правовые акты федеральных органов, не прошедшие регистрацию в Минюсте РФ, а также зарегистрированные, но не опубликованные, считаются не вступившими в силу, т.е. не имеют юридической силы. Однако Госкомимущество, не получив заключения Минюста, доводит Распоряжение до сведения всех его нижестоящих подразделений.
В результате арендная плата для всех предприятий и организаций, включая субъектов малого бизнеса, рассчитывалась в соответствии с этим Распоряжением.
Затем Мингосимущество РФ издает новое Распоряжение (от 30 апреля 1998 г. 396-Р), в соответствии с которым вводится новый порядок расчета арендной платы. В нем также нет льгот для малых предприятий. В настоящее время это Распоряжение действует и установленным в нем порядке определяется рублевая величина арендной платы.
Более того, 9 октября 1998 г. Мингосимущество издает Распоряжение 1286-Р О расчете арендной платы за пользование федеральным недвижимым имуществом, которым в 2,6 раза повышает арендную плату и где ни для кого не предусмотрено льгот.
Минюст РФ отказывает в регистрации этого Распоряжения, как не соответствующего действующему законодательству. В ответ на это Мингосимущество издает очередной опус Распоряжение 671-Р от 14 мая 1999 г., практически не отличающееся от предыдущего.
В соответствии с ним арендная плата определяется путем деления ее рублевой величины на курс доллара США, объявленный ЦБ РФ на 1 сентября 1998 г. (9,33 за один доллар США), ежедневные платежи, исчисленные в долларах США на 1 сентября 1998 г., оплачиваются в рублях, но по курсу ЦБ РФ на последнее число месяца, предшествующего оплачиваемому.
Однако этот порядок противоречит прямым законодательным актам (ст. 5 Гражданского кодекса РФ).
Если стороны договариваются об оплате в рублях, эквивалентной определенной сумме долларов США, то курс доллара определяется на день подписания договора.
Действия Мингосимущества РФ тем более непонятны, если учесть, что оно в Государственной программе поддержки малых предприятий одно из ведомств, ответственных за ее выполнение.
Еще конкретная ситуация. Законом О государственной поддержке малого предпринимательства ответственность за государственную политику поддержки малых предприятий возлагается на каждый федеральный исполнительный орган, действующий в отведенных ему Правительством полномочиях.
Реализация бюджетной (финансово-кредитной) политики находится в компетенции Минфина и Минэкономики Российской Федерации. Они несут перед Правительством страны ответственность за выполнение законодательных требований о бюджетном финансировании малых предприятий.
Основными причинами отсутствия бюджетных назначений на эти цели указанные ведомства обычно выдвигают две:
¦ нарушение финансово-хозяйственной деятельности бюджетополучателей этих средств;
¦ несостоятельность технико-экономического обоснования программных мероприятий государственной поддержки малых предприятий.
Выдвижение этих причин не что иное, как саботаж по отношению к законодательным актам. Дело в том, что по своим функциям и профессиональному уровню эти органы исполнительной власти обязаны (должны) устранять трудности в финансировании малых предприятий.
Вместо активного выполнения возложенных на них функций Минфин и Минэкономики РФ пассивно наблюдают за явными нарушениями в реализации государственной политики регулирования малого предпринимательства.
Со стороны Федерального фонда поддержки малых предприятий (заказчик Федеральной программы и бюджетополучатель) это отступление от принятых норм и нормативов, а каждое нарушение это пени, тарифы, возврат в бюджет не целевым образом расходуемых средств и т.п.
Со стороны Министерства антимонопольной политики РФ это стремление в ущерб здравому смыслу чисто бюрократическими методами решать системотехническую задачу проектирования очередной программы поддержки малых предприятий. Оно каждый раз, наступая на грабли, исходит из принципа сверху вниз (но не всегда нам сверху видно все).
Ситуационный анализ и практика подсказывают другой подход синтез конкретных предложений из регионов.
Отметим еще одно важное обстоятельство. Статус Федерального фонда поддержки малых предприятий и Федеральной программы не имеют, как это предусмотрено Законом от 14 июня 1995 г., нормативно-правового закрепления их особенностей.
Последние характеризуют Программу и ее заказчика и требуют соответствующих изменений принятого для федеральных целевых программ порядка разработки и реализации. Имеется в виду Государственный заказчик поставок продукции для федеральных нужд в лице исполнительного органа и технология размещения и реализации таких заказчиков с учетом средств федерального бюджета.
Кроме того, до настоящего времени не созданы внебюджетные фонды для государственной поддержки малых предприятий. Федеральный фонд поддержки малых предприятий, созданный Правительством Российской Федерации, федеральное бюджетное учреждение и поэтому должно финансироваться по смете.
Средства ему передаются в управление.
Государственный фонд социальной защиты не специализируется на поддержке малых предприятий, но в действующем законодательстве ему вменяется часть средств расходовать на вовлечение в малое предпринимательство безработных граждан. В ежегодном бюджете этого фонда предусматривается выделение на эти цели определенных средств.
У государственных бюджетных фондов, связанных с поддержкой малых предприятий (Фонд производственных инвестиций, Фонд поддержки малых форм предприятий в научно-технической сфере и другие отраслевые фонды), в настоящее время отсутствует законодательная основа для отражения своих доходов-расходов по бюджетным классификациям и уровням бюджетной системы. Это должен быть прерогативой Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Процесс формирования любой общественно-политической или экономической сферы труден и длителен. Малое предпринимательство не исключение.
Опыт цивилизованных стран ЕЭС, США и Японии показывает, что на создание комплексной правовой системы необходимо не менее 20 лет. В течение этого периода в ранее принятые законы постоянно вносятся диктуемые жизнью изменения и поправки.
К сожалению, опыт России свидетельствует об обратном. Прошло более пяти лет с момента принятия Федерального закона О государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации (июнь 1995 г.).
Ни одно его положение, несмотря на очевидные явные и скрытые правовые недоработки и нестыковки с другими законодательными актами, не претерпело изменений.
Решить имеющиеся в этой сфере правовые проблемы можно путем принятия Закона о реформе малого предпринимательства, а также на основе разработки изменением форм, методов и условий государственного регулирования (не поддержки) развития малых предприятий.
Программы развития малых предприятий
Одним из основных инструментов государственной поддержки развития малых предприятий являются федеральные и региональные программы (схема их разработки и реализации представлена на рис. 2.2).
В Законе РФ от 14 июня 1995 г. разграничены полномочия федеральных органов РФ и ее регионов в этой сфере. За Федерацией закреплена разработка федеральных программ, финансируемых не менее чем на 50% из федерального бюджета и специализированных внебюджетных фондов.
В соответствии со ст. 1 указанного Закона Правительство РФ должно ежегодно представлять на рассмотрение Федерального Собрания основные направления формирования программы. Это:
¦ формирование инфраструктуры поддержки развития малых предприятий;
¦ создание льготных условий использования субъектами малого предпринимательства государственных ресурсов (материально-технических, финансовых, информационных), а также научно-технических разработок и технологий;
¦ установление для малых предприятий упрощенной процедуры регистрации, лицензирования, сертификации продукции, бухгалтерской и статистической отчетности;
¦ содействие развитию торговых, научно-технических производственных, информационных связей с зарубежными государствами;
¦ организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для малых предприятий.
Реализация этих направлений должна осуществляться на основе комплекса мер, сущность которых также отражена в Законе. Эти меры должны включаться в программы поддержки малых предприятий всех уровней власти (федерального, регионального и муниципального).
Отметим следующие из них.
Во-первых, формирование инфраструктуры поддержки одновременно на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.
Во-вторых, вовлечение в малое предпринимательство незащищенных слоев населения.
В-третъих, внесение в установленном порядке предложений о налоговых льготах для малых предприятий и ежегодное выделение средств из соответствующих бюджетов на государственную поддержку малых предприятий.
В-четвертых, передача малым предприятиям результатов НИОКР и инновационных программ.
В-пятых, передача малым предприятиям на льготных условиях незавершенных и пустующих объектов, нерентабельных и убыточных предприятий.
В-шестых, обеспечение возможности первоочередного выкупа арендуемых малыми предприятиями объектов недвижимости с учетом ими вложенных в них материальных и финансовых средств.
Важное требование Закона усиление координации (по срокам, месту, составу участников, выделяемых средств) программ поддержки малых предприятий с другими федеральными, региональными и муниципальными, а также международными (с участием Российской Федерации) программами. Прежде всего это программы содействия занятости населения, реализации миграционной политики, решения экологических проблем, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Во все программы, связанные с развитием малого предпринимательства, могут включаться предложения (проекты и программы) общественных объединений, учреждений и предприятий любой формы собственности. Поэтому каждый федеральный орган исполнительной власти в соответствии с установленными ему полномочиями обязан использовать эти предложения в интересах государственной поддержки малых предприятий.
Анализ содержания Закона показывает, что в нем на основе системного подхода предусмотрен практически весь комплекс нормативно-правовых, организационно-экономических и социальных мер, необходимых для эффективного развития малого предпринимательства. Вместе с тем практика подтверждает обратное.
Это относится к процессам разработки программ и особенно к их реализации.
При разработке программ по поддержке малых предприятий в них не отражаются комплексные необходимые меры и отсутствует увязка (координация) с другими программами, связанными с развитием малого предпринимательства. Основной недостаток реализации программ по поддержке малых предприятий неполное выделение предусмотренных финансовых средств.
Первая Федеральная программа по поддержке малых предприятий, разработанная на 19961997 гг., в установленном законодательством порядке согласована и профинансирована. В ней определены следующие приоритетные направления:
¦ финансово-кредитная и инвестиционная поддержка;
¦ производственная и инновационная поддержка, а также создание новых рабочих мест;
¦ формирование инфраструктуры поддержки и развития малого предпринимательства;
¦ информационное обеспечение;
¦ научно-методическое и информационное обеспечение;
¦ социальная защищенность и безопасность в малом предпринимательстве;
¦ создание системы государственной и общественной поддержки.
В соответствии с этой программой предполагалась разработка пакета законодательных актов и нормативно-правовых документов по созданию общих для негосударственного предпринимательства условий, а также комплекта нормативно-методологических и инструктивных материалов по обеспечению реализации конкретных направлений поддержки малых предприятий.
Общий объем финансирования малого бизнеса с учетом всех источников определялся в размере 2 трлн. (недоминированных) рублей, в том числе за счет федерального бюджета 0,8 трлн. (недоминированных) рублей. Предполагалось, что реализация программы позволит:
¦ увеличить численность малых предприятий до 22,5 млн.;
¦ создать свыше 1 млн. новых рабочих мест;
¦ увеличить долю малых предприятий в ВВП до 1525 %. В 1994 г. она составляла около 10%.
Первая Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства по чисто формальным признакам выполнена на 60%. Учет реальной отдачи израсходованных на реализацию программы финансовых средств показал, что ее выполнение нельзя назвать удовлетворительным.
Одна из основных причин значительное недофинансирование планируемых мероприятий программы по объективным факторам (инфляция, невыполнение федерального бюджета по доходной части, урезание соответствующих статей бюджета в пользу более приоритетных) и субъективным факторам (нерациональное использование выделенных средств). В качестве последнего можно привести следующий пример.
Фонд финансовой поддержки малого предпринимательства часть полученных от государства средств с нарушениями разместил в доходные инструменты финансового рынка, что и было вскрыто проверками и признано нецелевым использованием бюджетных ассигнований. В результате фонд не только не получил очередных отчислений, но имеющиеся на его счету средства изъяли в пользу бюджета.
Другая причина неудовлетворительного выполнения первой программы несовершенство технологии ее разработки и механизмов согласования проявилось как по вертикали управления (федеральный и региональные уровни), так и по горизонтали (федеральные законодательные и исполнительные органы). Как следствие наиболее рациональный и оптимальный процесс формирования программы от муниципальных (местных) потребностей и возможностей к региональным, а затем и федеральным не получил соответствующего нормативно-правового обеспечения.
Затем регулярно разрабатывались программы на каждые два года. Цель программы на 20022004 гг. заключалась в обеспечении условий для интенсивного роста малого предпринимательства и выравнивания потенциала развития малого предпринимательства в разных регионах России на основе создания современной рыночной среды.
Структура программы включала шесть направлений (разделов), в каждом из которых определены внутренние задачи.
Первое направление. Совершенствование внешней среды развития малого предпринимательства. В его рамках были определены следующие задачи:
¦ совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей предпринимательскую деятельность и самоорганизацию малого предпринимательства;
¦ создание условий для доступа субъектов малого предпринимательства к выполнению государственного заказа;
¦ создание положительного имиджа предпринимательства в обществе.
Второе направление. Развитие кредитно-финансовых механизмов и имущественная поддержка субъектов малого предпринимательства. Основные задачи:
¦ упрощение доступа субъектов малого предпринимательства к финансовым и имущественным ресурсам;
¦ создание федерального гарантийного фонда по возврату кредитов российским и иностранным инвесторам;
¦ создание сети опорных межрегиональных лизинговых центров;
¦ разработка типовых рамочных документов по созданию механизмов и структур микрокредитования.
Третье направление. Развитие бизнеса и повышение эффективности функционирования инфраструктуры поддержки малого предпринимательства. В него входили следующие задачи:
¦ развитие и повышение эффективности инфраструктуры малого предпринимательства (государственных и других специализированных институтов, формирующих условия для создания цивилизованных рыночных отношений);
¦ обеспечение экономической, правовой и информационной безопасности субъектов малого предпринимательства;
¦ создание условий для участия субъектов малого предпринимательства в выставочно-ярмарочной деятельности;
¦ обучение и подготовка кадров для предпринимательских структур.
Четвертое направление. Статистическое и научно-аналитическое обеспечение малого предпринимательства и его государственной поддержки. Задачи направления:
¦ проведение статистических обследований различных категорий субъектов малого предпринимательства;
¦ мониторинг реализации мероприятий Федеральной программы;
¦ внедрение организационных механизмов и технологий по поддержке предпринимательства;
¦ внедрение эффективных видов кредитования и финансирования малых предприятий.
Пятое направление. Реализация региональных и специальных программ в сфере малого предпринимательства. Задачи:
¦ проведение и корректировка комплексной классификации регионов по уровню развития в них малого предпринимательства;
¦ реализация на территории субъектов РФ комплексных региональных программ поддержки малого предпринимательства;
¦ выделение приоритетов государственной поддержки различных категорий субъектов малого предпринимательства (начинающих, развивающихся и стабильно функционирующих).
Шестое направление. Международное сотрудничество в сфере малого предпринимательства. Основные задачи:
¦ разработка и реализация программ сотрудничества с го-сударствами-участниками СНГ;
¦ осуществление и развитие сотрудничества в области поддержки малого предпринимательства в рамках соглашений МАП России и министерствами и ведомствами зарубежных стран;
¦ разработка и создание механизмов поддержки экспортно-импортной деятельности субъектов малого предпринимательства;
¦ создание центра содействия реализации иностранных программ поддержки предпринимательства;
¦ создание базы данных об иностранных проектах поддержки предпринимательства, осуществляемых в России.
Анализ Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства на 20022004 гг. и предыдущих программ показал, что они не отвечают научным требованиям к такого рода плановым документам. По своей сути все они были перечнем, набором отдельных мероприятий.
Как следствие отсутствие у них четко сформулированной цели, которую можно проконтролировать по уровню ее достижения.
Прошедший опыт подтвердил несостоятельность подобного ряда управленческих решений. Уровень их выполнения, как правило, не превышал 50%.
Таков же уровень выполнения и региональных программ. Так, по программам Московской области в отдельные годы объемы выделяемых за счет областного бюджета средств составлял 6-12% от предусмотренных в предусмотренных в программах.
Ошибки, недостатки и упущения при разработке Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства стали традиционными.
