Положение сохранилось до настоящего времени.
Задача контроля своевременное выявление любых отклонений от норм, правил и требований, принятых законодательными и нормативно-правовыми актами. Функция внутреннего контроля должна осуществляться в государственной, региональной и муниципальной структурах, занимающихся регулированием малого бизнеса.
Должен быть также государственный внешний контроль за выполнением общих правил функционирования сферы малого предпринимательства.
В настоящее время в системе контроля деятельности малых предприятий есть два серьезных недостатка. Это:
¦ отсутствие государственного органа по осуществлению надзора за соблюдением законов и других законодательных актов (указов президента, постановлений правительства, решений министерств и ведомств) в сфере малого бизнеса;
¦ бессистемность и несогласованность действий нескольких десятков органов, осуществляющих контрольно-ревизионные функции в отношении малых предприятий. Каждый из этих органов требует предоставления одноплановых документов; проведение многочисленных проверок не согласовывается с другими контролирующими структурами.
Малые предприятия не имеют информации о функциях, правах и ответственности этих органов, которые определяются внутренними документами.
Результаты деятельности малого предпринимательства получат положительную динамику, если основные положения политики государственного регулирования и механизм реализации программ будут нивелировать факторы, негативно влияющие на развитие малого бизнеса. Это нестабильность организационно-правовой, социально-культурной и политической сред.
Организационно-правовая среда препятствует развитию малых предприятий вследствие следующих реально действующих обстоятельств.
Во-первых, нестабильность действующего законодательства идет непрерывные изменения нормативно-правовых положений, регламентирующих деятельность предприятий в области налогообложения, внешнеэкономических связей и взаимоотношений с финансовыми институтами. Нередки случаи введения законов и подзаконных актов задним числом.
Во-вторых, отсутствуют научно обоснованные жизненно необходимые законы регламентации такой специфической деятельности, как предпринимательство. Правовым регулированием в настоящее время обойдены важные вопросы функционирования бизнеса: права собственности и защита частной собственности, возмещение убытков, залог имущества и т.п.
В-третъих, не выполняются действующие законы федеральными органами исполнительной власти, региональными и муниципальными органами. Имеется в виду:
¦ прямое игнорирование отдельных положений и законов в целом;
¦ сознательное искажение в подзаконных актах положений законов, принятие инструкций, методик, положений и т.п., противоречащих федеральным законодательным нормам.
В-четвертых, отсутствие правовых актов и механизмов защиты малых предприятий от произвола и некомпетентности чиновников. Практика показывает, что эффективность малого бизнеса во многом зависит от государственных, региональных и муниципальных органов, а также их работников, деятельность которых (задачи, функции, права и ответственность) законодательством, как правило, не регламентирована.
Политическая обстановка в России в настоящее время отрицательно влияет на развитие экономики в целом. В силу своей нестабильности она препятствует долгосрочным инвестициям в малый бизнес со стороны отечественных и иностранных инвесторов. Более того, последнее десятилетие характеризуется беспрецедентной утечкой отечественного капитала за границу. В 19911994 гг., по оценкам независимых экспертов, из России ежегодно в зарубежные банки переводилось по 50 млрд. долл., а в 19951999 гг. ежемесячно не менее 2 млрд.
Отток капитала из страны в 10 раз превышал все иностранные инвестиции. Подобное положение сохранилось до настоящего времени.
Принятие соответствующих мер в сфере внешнеэкономических связей, введение монополии государства на основные природные ресурсы и ископаемые, а также совершенствование таможенной службы обеспечат Россию собственными инвестициями, достаточными для развития реального сектора экономики и вывода ее из кризиса.
Малые предприятия в России могут успешно развиваться и без участия иностранного капитала. Характерный пример подмосковное частное предприятие Фирма Мортадель.
Общеэкономическое законодательство и законы в сфере малого предпринимательства, реализация основных положений политики его государственного регулирования способны превратить в реальность развитие отечественного производства без иностранного капитала. Нужно лишь желание людей, стоящих у власти, и власти предержащей в целом.
4.2. М етодологические основы разработки программы реализации политики государственного регулирования развития малых предприятии
Настоящая работа не ставит своей целью разработку программы по формированию принципов, методов и средств государственного регулирования малого предпринимательства. Задача состоит в раскрытии методических положений и подходов к процессу ее разработки и демонстрации некоторых из них на отдельных элементах программы развития малого бизнеса в современных условиях.
Прежде всего поясним, что в работе понимается под термином программа, каковы ее задачи и место в логической цепи идея практика.
В 7090-е гг. XX столетия в практике управления научнотехнического прогресса и социально-экономического развития бывшего СССР достаточно широко использовался программноцелевой принцип.
Его инструментом были долгосрочные (на 10 15 лет) и среднесрочные (на 56 лет) программы, тогда как краткосрочные (на 12 года) программы использовались крайне редко (причины будут понятны из последующего содержания раздела).
В настоящее время в России плановыми инструментами решения важнейших народнохозяйственных проблем на государственном уровне стали федеральные программы. На уровне министерств, ведомств и других федеральных исполнительных органов разрабатываются годовые планы работ, включающие задания по выполнению поручений вышестоящих органов власти, отраженные в законах РФ, указах Президента страны и постановлениях Правительства. Проведем анализ взаимосвязи программ и планов посредством раскрытия содержания полного цикла планирования, включающего следующие фазы:
¦ ретроспективный анализ развития объекта планирования;
¦ предвидение тенденций его развития на перспективу;
¦ выбор важнейших задач и целей развития объекта;
¦ выбор путей достижения этих целей и планов их реализации на заданный период;
¦ утверждение выбранных на заданный период целей и путей их достижения.
Первые две фазы раскрывают закономерно обусловленные возможные пути развития объекта. Последующие фазы используют выявленные закономерности для определения желаемого пути развития и мобилизуют имеющиеся материальные и организационные средства для реализации желаемого пути развития объекта.
Сущность первых двух фаз прогнозирование, тогда как последующих разработка программы и формирование.
Остановимся подробнее на взаимосвязи программ и планов.
Существенное отличие федеральных программ от планов министерств, ведомств и других федеральных исполнительных органов заключается в объеме реализуемых задач. Первые предусматривают решение отдельных проблем (например, поддержку малого предпринимательства), имеющих важное значение для народного хозяйства страны.
Их задания в общем объеме планов работ исполнительных органов занимают незначительную часть не более 1518%.
Другое отличие программ от планов, раскрывающих их взаимосвязь, заключается в следующем. В программах отражаются цели различных уровней, а также мероприятия по их достижению и исполнители (министерства, ведомства и комитеты) мероприятий.
С другой стороны, для исполнителей эти мероприятия задания вышестоящего органа, выполнение которых может осуществляться только на основе планов работ министерств, ведомств и комитетов.
Таким образом, принципиальное отличие программы от плана в том, что программа, имея характер директивы, отражает целенаправленность и комплексность осуществления работ по решению поставленной задачи. Ее мероприятия обязательны для реализации при условии отражения их в действующих формах планов.
Федеральная программа по формированию принципов, методов и средств государственного регулирования малого предпринимательства должна содержать множество различных по содержанию (юридических, экономических, кредитно-финансовых, организационных и т.п.) целей и мероприятий по их достижению. В разработке такого планового инструмента должны участвовать только высококвалифицированные специалисты различных сфер деятельности.
Возможны два варианта организации разработки такой многофункциональной программы.
Первый вариант. Специальным постановлением Правительства РФ возложить разработку программы на одно из федеральных министерств (например, Минэкономики или Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства). В постановлении должны быть отражены:
¦ цель программы;
¦ сроки разработки;
¦ министерства, ведомства и другие исполнительные органы участники разработки программы.
Второй вариант. Аналогичен первому, но из постановления Правительства РФ исключить перечень министерств, ведомств и других исполнительных органов участников разработки программы и предоставить основному исполнителю (Минэкономики или Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (право создания временного творческого коллектива, предусмотрев его целевое финансирование).
В творческий коллектив могут привлекаться специалисты исполнительных органов, научных и общественных организаций и коммерческих структур. В состав коллектива следует включить методологическую группу (для разработки способов и порядка работы коллектива, формирования структуры программы и согласования содержания структурных элементов и т.п.) и специалистов по направлениям (целям первого уровня) программы.
Второй вариант предпочтительней. Его преимущества:
¦ высокий уровень квалификации специалистов;
¦ возможность организации работы в течение полного рабочего дня с отрывом от производства;
¦ оперативность в решении вопросов методологии и координации;
¦ сокращение сроков выполнения работы за счет аккордного принципа оплаты труда;
¦ заинтересованность членов коллектива в конечных результатах как участников решения важной народнохозяйственной проблемы (задания Правительства).
Программа должна разрабатываться на основе программноцелевого метода. Его использование предопределяет построение дерева (иерархии) целей.
Во главе дерева находится генеральная цель, достигаемая осуществлением мероприятий (заданий), отражающих решение всех необходимых для достижения цели задач.
В структуре программы эти задания выполняют две функции.
Во-первых, по отношению к генеральной цели они являются средствами ее достижения. Полное решение задачи возможно только при получении конечных результатов, отраженных в цели. Эти результаты могут быть выражены как количественно, так и качественно.
При разработке каких-либо методологических основ и положений, принципов и способов конечные результаты, как правило, формируются в качественных характеристиках. Следовательно, достижение результатов требует осуществления определенного вида работ (мероприятий).
Во-вторыіх, задания выступают целями по отношению к отмеченным работам. Это цели 1-го уровня.
В любой программе цели могут достигать третьего и четвертого уровня. Причем обрываются уровни обычно не одновременно. Этапы разработки программы показаны на рис.
4.2.
Критерием обрыва является переход к цели, для достижения которой не надо разрабатывать какие-либо мероприятия; после обрыва цели идут этапы выполнения мероприятия.
Можно констатировать, что структура программы система целей (т.е. упорядоченная иерархия задач, отражающая соподчиненность и внутреннюю взаимосвязь входящих в нее уровней) есть функция соответствующих требований.
Их сущность в том, что цели низшего уровня не должны противоречить генеральной цели. Для этого первые цели необходимо лимитировать в соответствии с ограничениями второй.
Следует соблюдать определенную последовательность достижения целей в направлении от высшего к низшему уровню и контролировать, чтобы цели высших уровней служили ограничениями при решении задач достижения целей низших уровней. Важное требование четкость всех формулировок (целей, мероприятий, этапов) программы.
Детализация структуры программы определяется характером генеральной цели и совокупностью возможностей ее достижения, среди которых необходимо выделить имеющиеся заделы и наработки, важные для решения поставленных задач. Отсутствие научных заделов, отдельных принципов и методов не должно влиять на целенаправленность и комплексность программы.
Напротив, такие белые пятна при формировании этого планового инструмента требуют повышенного внимания для концентрации интеллектуальных ресурсов и своевременного решения возникающих проблем.
Основной вопрос разработки программы (независимо от ее содержания и генеральной цели) состоит в выборе наиболее рациональных путей достижения необходимых результатов, т.е. в оптимизации принимаемых решений. Выбор альтернатив осуществляется с учетом времени завершения работ по программе и эффективности реализации полученных результатов.
Процесс формирования программы распадается на две стадии. На первой разрабатывается дерево целей и выбираются исполнители, на второй определяются сроки выполнения и объемы работ по мероприятиям, целям всех уровней и программе в целом.
При разработке программы целесообразно использовать метод графического построения ее структуры, который обеспечивает значительное снижение трудоемкости работ, позволяет наглядно представить внутренние взаимосвязи отдельных целей, а также сбалансировать сроки выполнения мероприятий. Применение этого метода не сопряжено с дополнительными трудностями.
После формирования структуры программы уточняется дерево ее целей. Эту работу проводят специалисты временного коллектива по своему направлению (подпрограмме) в каждой группе.
Следует проанализировать структуру программы по целенаправленности мероприятий и полноте охвата ими всех задач по достижению генеральной цели.
На основе системного анализа и метода сравнения, когда каждое мероприятие рассматривается как необходимое средство достижения вышестоящей цели, специалист группы отбирает и формирует уровни программы.
Рассмотрение и отбор мероприятий состоит в последовательном анализе и повторном самоконтроле заключений, сделанных ранее. Для этого разрабатывается специальный бланк с вопросами.
Специалист группы после ответа на каждый из них должен осуществить дополнительные операции.
Первый вопрос: отвечает ли каждое мероприятие цели вышестоящего уровня программы, полноте и комплексному решению поставленных в них задач? В случае отрицательного ответа специалист анализирует целесообразность включения этого мероприятия и в зависимости от результата исключает его, уточняет формулировку или предлагает новое мероприятие.
Второй вопрос: возможно ли достижение вышестоящей цели, если какое-либо мероприятие не будет включено в анализируемый уровень программы? При положительном ответе такое мероприятие следует исключить, и специалист дает свои обоснованные предложения.
Формирование дерева целей и особенно его уточнение требуют детального и всестороннего понимания задач и последствий достижения генеральной цели программы, правильной оценки реальных возможностей реализации намеченных мероприятий. Специалист должен быть уверен в своих действиях и подготовлен не только к исключению лишних, по его мнению, мероприятий.
Но и включению дополнительных, если этого требует комплексность решения задачи.
Бланки (вопросы и ответы) всех специалистов рассматриваются на общем совещании группы как коллективной экспертизы, в процессе которой мнения отдельных специалистов обсуждаются всеми членами группы. Это обсуждение не должно сводиться к опровержению высказанных точек зрения; его цель достижение общего подхода в целенаправленности и комплексности формирования структуры программы.
Каждое мероприятие должно анализироваться, с одной стороны, с позиций необходимости его включения в первоначальной формулировке, а с другой с точки зрения комплексности и достаточности решения поставленной задачи при его отсутствии в системе целей,
В окончательный вариант структуры программы включаются мероприятия, одобренные всеми специалистами группы. В противном случае необходим второй тур по уточнению состава мероприятий.
Работа по формированию иерархии целей завершается составлением этапов выполнения мероприятий. Затем группа специалистов определяет исполнителей (министерства, ведомства, другие исполнительные органы) всех мероприятий и сроки их выполнения.
Важный момент сбалансированность сроков с учетом непрерывности и параллельности (различными исполнителями) работ без разрыва между мероприятиями различных уровней программы.
В случае, если суммарное время выполнения работ по программе в целом, превышает директивно установленный срок по завершению всех работ по программе, осуществляется оптимизация продолжительности выполнения отдельных мероприятий. С этой целью выделяют критический путь хода реализации заданий, т.е. выбирают подпрограмму, лимитирующую установленный срок, и в ней выделяют наибольшую по продолжительности работ цель.
Специалисты группы обязаны детально изучить расчеты сроков выполнения этапов и дать предложения по их сокращению. Вместе с тем следует обратить внимание на расширение объемов параллельно проводимых работ.
Формирование программы завершается оптимизацией продолжительности выполнения работ.
Анализ структур и содержания федеральных программ государственной поддержки малого предпринимательства, разработанных в 19961999 гг., показывает, что в процессе их формирования программно-целевой метод и технология его использования, изложенные выше, практически не применялись.
Это одна их причин, по которой они не были утверждены в соответствии с установленным порядком.
Федеральная программа по формированию принципов, методов и способов государственного регулирования малого предпринимательства должна иметь достаточную юридическую основу и директивность (обязательность) для ее исполнителей. Один из наиболее вероятных вариантов это Указ Президента РФ о выполнении мероприятий программы.
Схема порядка ее разработки и утверждения представлена на рис. 4.3.
В Указе целесообразно министерствам, ведомствам и другим федеральным исполнительным органам участникам выполнения мероприятий программы предоставить право создания временных творческих коллективов для реализации задач, вытекающих из программы.
Вышеизложенные методические положения разработки программы позволяют сделать предложения по формированию принципов, методов и способов государственного регулирования малого предпринимательства. Несмотря на субъективный характер этих суждений, их можно использовать при разработке программы в качестве отправных точек, т.е. исходной инициирующей информации.
Генеральную цель следует формулировать из предпосылки, что в программе должны быть разработаны необходимые и достаточные условия для эффективного функционирования и развития малых предприятий до уровня ведущей (основной) сферы экономики. Необходимо, чтобы цели 1-го уровня предусматривали:
¦ разработку пакета законодательных актов, обеспечивающих необходимую и достаточную правовую основу регистрации, функционирования и развития малых предприятий;
¦ создание экономических условий предпочтительного развития малых предприятий;
¦ разработку принципов и методов развития инфраструктуры малого предпринимательства;
¦ создание организационно-правовых основ развития системы общественных объединений предпринимателей.
Рассмотрим в тезисной форме основное содержание предложенных целей первого уровня, из которого должны формироваться цели второго уровня.
Разработка пакета законодательных актов. Эти акты должны убрать бюрократические барьеры на пути предпринимательства.
Наиболее ярко бюрократизм проявляется при создании и регистрации малых предприятий, а также получении и возобновлении лицензий на осуществление лимитированного вида предпринимательской деятельности.
Так, в соответствии с Законом РФ О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью (принят в 1991 г.) и не утратившими силу статьями 34 и 35 Закона СССР О предприятиях и предпринимательской деятельности (принят в 1990 г.) решение о регистрации предприятия (но не сама регистрация) должно быть реализовано в течение одного месяца со дня обращения в соответствующий орган исполнительной власти. Последующими законодательными актами устанавливаются другие сроки не только решение, но и сама регистрация должны быть осуществлены в течение трех дней с момента подачи заявления.
Однако, как показывает практика, для регистрации необходимо посетить от 20 до 30 различных учреждений и получить от 50 до 90 согласований, без которых регистрация не производится.
Дуализм нормативно-правовых документов предпосылка для вымогательства чиновниками соответствующей платы за услуги и создания различных фирм по регистрации под ключ. Эти фирмы тесно связаны с регистрационными органами, работают под их крышей и, естественно, выделяют им часть от своего пирога.
Пирог не мал размером за оформление документов и регистрацию такие фирмы берут от 800 до 1000 и более долл.
Далее требуется разработка нового (вместо Федерального закона О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации) Закона РФ О государственном регулировании малого предпринимательства.
Большая и очень важная задача устранить противоречия и дуализм в действующих законодательных и нормативноправовых актах, регламентирующих малое предпринимательство, привести их в соответствие с вновь принимаемыми законами.
Создание экономических условий. Система государственного регулирования малого предпринимательства в сфере экономи-
ческих отношений должна соответствовать скорейшему созданию рациональной структуры как регионального хозяйства, так и экономики страны в целом. Достижение этой цели связано с:
¦ разработкой системы финансово-кредитных льгот прямых и косвенных;
¦ усилением инвестиционной политики в интересах малого предпринимательства;
¦ созданием системы государственных и других видов гарантий различным финансовым институтам, связанным с финансированием малых форм предпринимательства;
¦ развитием всех возможных механизмов финансирования малых предприятий.
Содержание пути решения проблем этих направлений рассматриваются в следующих разделах работы.
Разработка принципов и методов развития инфраструктуры малого предпринимательства. В настоящее время в России сложилась крупная и специализированная инфраструктура малого предпринимательства, включающая (кроме институтов федерального уровня):
¦ 80 региональных фондов поддержки;
¦ 52 региональных агентства в системе Российского агентства развития малого и среднего предпринимательства;
¦ 46 межрегиональных маркетинговых центров во главе с Межрегиональным маркетинговым центром Москва;
