d9e5a92d

Акинфиева Н. В. - Государственно-общественное управление образовательными системами

Издание является результатом исследования проблем системы образования Саратовской области, проведенного членами Региональной стратегической команды в рамках Мегапроекта Развитие образования в России. Представлены анализ состояния управления образованием и направления возможной модернизации управления.

Пособие включает характеристику отдельных методических приемов, которые могут быть использованы в процессе управленческой деятельности.
Для руководителей и специалистов органов управления образованием, руководителей образовательных учреждений, методических служб, преподавателей, общественности, а также работников системы повышения квалификации.
Наступившее тысячелетие со всеми политическими, экономическими и социальными проблемами еще более обострило необходимость осмысления прошлого, предвидения будущего, осознания нынешних ценностей и идеалов.
Политические и социальные проблемы или предпосылки изменения государственно-образовательной политики, как следствие, приводят к реформам, пересмотру организационных, теоретических, технологических основ системы массового образования. Инновационные тенденции: демократизация, гуманизация, регионализация и другие - существенным образом повлияли на направление развития отечественной политики в области образования.
Образование всегда являлось и является составной частью общественно-социальных систем. И как всякая система она имеет свою качественную характеристику. В ней можно выделить несколько организационно-функциональных принципов:
?принцип парадигмальности. Система образования развивается на основе парадигмальной концепции, характерной для определенного времени и общества;
?принцип наследования определенных культурных традиций;
?принцип трансляции.
Степень и условия реализации этих принципов во многом определяется образовательной политикой. В зависимости от нее формируется система образования и конкретное образовательное пространство.
Достаточно обратиться к опыту первой половины минувшего века, когда школьная политика ведущих стран мира формировалась под влиянием идеи эгалитарного (уравнительного) образования. Концепция единой школы была основной.

Образовательная политика и все школьные реформы проводились в той или иной степени в рамках этой концепции. Сегодняшняя образовательная политика, в том числе и в России, строится на антиэгалитаристской основе, которая включает необходимость преемственности ступеней образования, опирается на идеи плюрализма, вариативности и диверсификации.
Политические и социальные коллизии последних трех десятилетий не могли не сказаться на изменении образовательной политики России. Мощное инновационное движение обусловило реформы во всех направлениях педагогической деятельности: содержание образования, образовательные технологии, управление образованием и др.

Но сегодня уже очевидно, как резко снизилась конкурентоспособность массового общего образования, продолжается экономическая блокада науки, образования, культуры.
Все это требует осмысления не только направлений образовательной политики, но и самого понятия, его сути, предмета и объекта, отношения ОП и программ развития образования на всех уровнях.
Противоречивы имеющиеся в научной литературе и обоснования роли органов управления, вырабатывающих образовательную политику и стратегию развития системы образования. Фактически в советский период это было прерогативой партийных органов.
Образовательная политика это сфера деятельности, связанная отношениями между социальными группами по передаче новым поколениям накопленного социального опыта, и трансляция культуры. Предметом образовательной политики являются отношения или система отношений, возникающие в процессе деятельности.
Таким образом, образовательная политика определяет формы образования, продолжительность, доминирующие функции и задачи, объемы содержания и, наконец, ценности и приоритеты.
Образовательная политика всегда отражает общий курс политического и социально-экономического развития общества и государства. С точки зрения рассматриваемой проблемы можно считать, что в СССР политика в области образования выступала консолидирующей силой общества и его конкретных групп. Немаловажный факт, что цели и приоритеты образовательной политики: обязательное всеобщее среднее образование, доминанта естественнонаучной компоненты в содержании образования, его фундаментализация, социальный статус работников образования и обучающихся - разделялись значительной частью общества.

В результате целенаправленной образовательной политики система образования СССР, при всех ее издержках, в течение многих десятилетий была конкурентоспособной.
Образовательная политика всех стран всегда рассматривалась как сфера национального суверенитета. Вместе с тем, она корректировалась под влиянием внешних факторов. Например, внушительные успехи СССР в области космических исследований в 60-х годах стали едва ли не главной причиной смены образовательной парадигмы во всех развитых странах мира.

Принципиальной особенностью образовательной политики в этот период становится приоритетность финансирования системы образования и признание ее сферой национальных интересов. Государственные расходы на образование во всем мире возрастают более чем в 12 раз.

В ВВП всех передовых стран мира доля указанных расходов повышается к началу 80-х годов до 5,7% по сравнению с 3,6% в 1960 году.
В этот же период в образовательной политике различных стран проявляется такая особенность как планирование развития образования. Если в 1960 году только несколько развитых стран осуществляли его, то в 1970 году 57 государств приняли план развития образования.
Следует отметить, что наибольшей статичностью отличаются цели и принципы образовательной политики. Их смена, как правило, является следствием изменения или серьезной корректировки политического курса.

Действия же общества и государства по развитию системы образования в достижении декларируемых целей должны изменяться достаточно динамично, адекватно реагируя на различные факторы. Поэтому, характеризуя образовательную политику, важно не только, и даже не столько, изучать декларируемые цели, сколько подвергать анализу реальные действия и конкретные результаты развития образовательной системы.
Сложность оценки системы образования, как и образовательной политики в целом, заключается в том, что их социальные последствия проявляются в качестве социальных вкладов спустя 15-20 лет.
К примеру, образование в СССР в конце 20-х начале 30-х годов можно с достаточным обоснованием считать уникальным. В нем как никогда ощущались традиции дореволюционной школы и модернизм молодой страны Советов (в пределах возможностей политического режима).

Поколение учащихся, получивших образование в этот период, обеспечило беспрецедентную победу научно-технической мысли и развитие наукоемких производств в конце 50-х годов.
Состояние школьных дел в 60-е годы уже не отвечало вызову времени. Очень остро встал вопрос об изменении содержания образования, повышении его теоретического уровня. Фактически модернизация образования становится одним из направлений образовательной политики 60-х годов всех ведущих стран мира. Реформа содержания образования в рамках мировых тенденций прошла и в СССР и получила свое неофициальное название реформа академиков.

Было пересмотрено содержание таких образовательных областей, как физика, математика, подготовлены новые учебники, практически не признанные педагогической общественностью в силу их перегруженности и усложненности. Если новое образование в других странах повышало роль математики и естественнонаучных предметов при сохранении значения гуманитарных дисциплин, то в СССР гуманитарная составляющая в значительной степени была выхолощена.
В 60-е годы окончательно оформилась концепция непрерывного образования, остающаяся ведущей образовательной идеей и в настоящее время. Образование стало рассматриваться как непрерывный процесс, начинающийся с первых лет и продолжающийся в течение всей жизни.
В условиях нынешнего обновления содержания образования и повышения его качества обращение к анализу прошлых реформ весьма уместно. Важно, устраняя последствия идеи поднятия теоретического уровня образования перегруженность учебных планов и программ, не переориентировать современное образование с общекультурного содержания с его фундаментальными основами до формирования лишь конкретных практических навыков.
Сегодня медленно, с большими трудностями, но верно происходит формирование национальной стратегии и концепции устойчивого развития общества. В этой ситуации обоснованная и реалистическая образовательная политика гарант успеха.

Ее эффективность должна измеряться степенью обеспечения конкурентоспособности системы образования на мировом рынке. Непрерывность и массовость образования ее качественные показатели.
Образовательная политика не может выдать сиюминутный результат. Однако она, как всякая деятельность, обеспечивающая конечный продукт, может и должна подвергаться мониторингу.

Образовательная политика реализуется в долгосрочных и оперативных программах на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Немаловажную роль в формировании и реализации новой образовательной политики должна стать реформированная система управления образованием. Анализ потребностей региональной системы образования и социума позволяет с уверенностью констатировать низкую эффективность общего образования, не обеспечивающего адаптацию выпускников к новым социально-экономическим условиям.

Это в значительной степени вызвано декларативностью новых ценностей в образовательной политике и практике, что является прямым результатом консерватизма существующей системы управления образованием, слабого влияния на нее со стороны общественности.
Авторами был проведен SWOT-анализ региональной и муниципальной системы управления образованием (Таблицы 1, 2).
Таблица 1 SWOT-анализ региональной системы управления образованием

Миссия: создание условий для развития региональной системы образования по предоставлению населению области конституционного права на образование.
Сильные стороны Слабые стороны
1.Достаточно проработанная нормативная база, определяющая функции управления.
2.Наличие новых функций и структур в управлении, отвечающих за стратегию развития (информационно- аналитический отдел, отдел развития и др.)
3.Наличие Программы развития РОС.
4.Наличие концептуального ресурса.
5.Наличие вертикали управления, обеспечивающей единое образовательное пространство.
6.Высокий уровень межведомственного взаимодействия.		 1.Отсутствие умения управлять ресурсами в новых социально-экономических условиях.
2.Формальное (номинальное) исполнение функций новыми организационными структурами.
3.Преобладание в практике деятельности управления тактического менеджмента над стратегическим.
4.Формальное привлечение общественности (областное родительское собрание, областной родительский комитет).
5.Не создаются условия и мотивы для развития РОС.
6.Несбалансированность процессов централизации и децентрализации в системе управления образованием.
7.Отсутствие у МО области побудительных мотивов к изменению.
Возможности Риски и ограничения
1.Наличие интереса и поддержки системы образования областной Думой (Комитет по социальной политике, комитет по экономике).
2.Из-за неудовлетворенности системой управления педагогическая общественность поддерживает модернизацию управления.
3.Желание родительской общественности к неформальному участию в управлении.
4.Готовность Правительства и Губернатора к поддержке управленческих инициатив, направленных на совершенствование системы образования.
5.Способность вузов выполнять социальный заказ на образование.
6.Создание при СГУ Института дополнительного профессионального образования.		 1.Отсутствие поддержки и заинтересованности Федерального МО в позитивных изменениях в управлении образованием на областном уровне.
2.Незаинтересованность СМИ в освещении позитивных преобразований в системе образования.
3.Снижение Правительством области финансовых ассигнований на систему образования на последующие годы.
4.Пассивность и инертность части общественных структур.
5.Изменение курса Правительства области на снижение приоритетности образования.
<

p>
Таблица 2 SWOT-анализ муниципальной системы управления образованием

Миссия: создание оптимальных условий для развития муниципальной системы образования, обеспечивающих равный доступ к качественному образованию в соответствии с Уставом области и законом о местном самоуправлении.
Сильные стороны Слабые стороны
1.Плановый характер управления.
2.Четкое распределение функ-циональных обязанностей в управлении.
3.Разработанная система инспектирования ОУ.
4.Организационный менеджмент, направленный на обеспечение функционирования ОУ, сохранение сети ОУ, материальной базы.
5.Ориентация на выполнение решений управленческой вертикали.		 1.Преобладание оперативного управления (оперативный, а не стратегический менеджмент, формальное планирование).
2.Консерватизм, низкая общая и профессиональная культура работников управления муниципального уровня, которые являются причиной:
-неумения определять приоритетные направления в управлении муниципальной системой образования;
-примитивизма аналитической деятельности, отсутствия навыков научного анализа;
-неумения опереться на современный зарубежный и отечественный опыт управления образовательными системами.
3.Отсутствие мотивов создания инновационного поля и управления инновационным процессом.
4.Отсутствие индикаторов эффективности деятельности ОУ.
5.Формальный подход к исполнению законов и законодательных актов.
6.Несоблюдение прав субъектов образовательного процесса (юридическая самостоятельность ОУ, установленная законом уровневая компетентность).
7.Отсутствие действенной общественной составляющей в управлении на муниципальном уровне; отсутствие механизмов взаимодействия государственных и общественных структур в управлении образованием.
8.Преобладание ведомственного подхода в управлении образованием вместо сферного.
Возможности Риски и ограничения
1.Наличие нормативной базы.
2.Заинтересованность МО области в позитивных изменениях в управлении образованием на муниципальном уровне.
3.Увеличение заинтересованности общественности состоянием образования.
4.Возрастающие требования родительской общественности к системе образования.
5.Поддержка педагогической общественностью модернизации управления из-за неудовлетворенности состоянием муниципальной системы образования.
6.Появление советов содействия образованию при администрациях отдельных муниципалитетов.		 1.Прямая зависимость муниципальной образовательной политики от главы администрации.
2.Консерватизм и профессиональная некомпетентность глав администраций муниципальных образований.
3.Муниципальная общественность не может оказывать существенное влияние на управленческую стратегию в образовании.
4.Недостаточная финансовая поддержка образовательных инициатив.


Анализ показал, что существенные недостатки имеют место в обеих системах управления образованием. Муниципальная система управления образованием может в значительной степени определять вектор развития школ и муниципальной образовательной системы в целом, что по совокупности и составит развитие региональной системы образования.

Кроме того, находясь между управлением на школьном и региональном уровнях, муниципальная система управления образованием может служить амортизатором негативного влияния на МОС и катализатором, проводником положительных тенденций в образовании с обеих сторон: со стороны региональной системы управления образованием и со стороны управления на уровне образовательного учреждения.
В принятом в 1995 году Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч.1, ст.1) к предметам ведения муниципалитетов отнесено комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Таким образом, законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения с учетом интересов и потребностей нынешних и будущих поколений. Под устойчивостью развития понимается возможность поселения сопротивляться внешним и внутренним негативным политическим и экономическим факторам.

Местное самоуправление является властью, производной от государственной, действующей с разрешения государства и в пределах, обозначенных законом. Местное самоуправление занимается реализацией общих интересов населения (образование, здравоохранение и т.д.).

Расширение самостоятельности местного самоуправления с параллельно идущей передачей органам местного самоуправления государственных полномочий стало общемировой тенденцией, ориентированной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией.
Поэтому на муниципальное звено в управлении образованием ложится основная ответственность за происходящие изменения в образовании (муниципальная система управления образованием работает непосредственно с образовательными учреждениями и областным Министерством образования). Однако состояние муниципальной системы управления образованием на сегодняшний день таково, что оно само является наиболее проблемным звеном. Недостаточный уровень теоретической подготовки, положительного практического опыта отрицательно сказывается на квалификации управленцев.

Отсюда, с одной стороны, низкий уровень профессионального руководства муниципальной системой образования, негативно отражающийся на деятельности общеобразовательных учреждений. С другой стороны, невозможность, в силу недостатков муниципального уровня управления, доведения до ожидаемых результатов установок и рекомендаций, выдвигаемых на региональном уровне.
Проблематичным является и грамотное участие общественности в управлении образованием. Анализ степени готовности родительской, педагогической, ученической и другой общественности, заинтересованной в развитии образования, дает основания сделать вывод, что у общественных групп сформирована потребность участия в деятельности образовательной системы, включая управление образованием. Однако отсутствие практических навыков и механизмов взаимодействия с государственными структурами делает общественность пассивной, неспособной реально повлиять на образовательную систему. Установленный Законом РФ Об образовании как один из основных принцип государственно-общественного управления образованием реализуется формально.

Формальность государственно-общественных отношений и фактическое отсутствие взаимодействия по вопросам управления образованием позволяет государственным структурам по-прежнему сохранять закрытость регионального управления и работать в основном на поддержание функционирования уже существующей системы, лишь формально выдвигая стратегические задачи развития образования.
Таким образом, можно сформулировать ключевую проблему: при отсутствии активного взаимодействия государственных структур и общественности по вопросам образования сложившаяся система управления образованием будет оставаться консервативной, тормозящей развитие образования.
Исходя из больших возможностей муниципального уровня управления образованием, того, что осуществление изменений на этом уровне обеспечит максимальный эффект воздействия на всю региональную систему образования и содержащую ее социально-экономическую макросистему, выбрана тема пособия. Кроме того, в работе будут описаны направления модернизации управления, относящиеся к любому его уровню, в приложении будут использованы материалы семинаров, проводимых региональной стратегической командой в рамках реализации Мегапроекта Развитие образование в России (среднее образование).
1. Система управления образованием
1.1.Характеристика организационной культуры систем управления
Организационная культура представляет собой скрытое, внутреннее и неформальное сознание организации (отдела образования при администрации муниципалитета, образовательного учреждения и т.п.), определяющее поведение членов коллектива организации и складывающееся из их поведения. Организационная культура удерживает организацию вместе за счет единого замысла, цели. В основе культуры лежат ценности, представления и ожидания, которыми коллеги обмениваются между собой. Организационная культура подобна культуре организации личности: она также сопротивляется, когда ее хотят изменить.

Поэтому она является областью наиболее трудных изменений, но одновременно и наиболее устойчивых. Системы управления организациями с различной культурой также различны.
Геерт Хофстед приводит 4 фактора, определяющих различия в системе ценностей и представлениями между различными культурами:
1.Индивидуализм (И).
2.Преобладание мужского или женского стиля поведения (М/Ж).
3.Властная дистанция (ВД).
4.Боязнь неопределенности (БН).
Представим сравнительную характеристику всех факторов.
Индивидуализм характерен для организаций, в которых потеряны или отсутствовали вовсе связи между индивидами; является противоположностью коллективизма.

Высокий уровень индивидуализма Низкий уровень индивидуализма
?Люди заботятся только о себе и своих успехах.
?Сознание по типу Я.
?Эмоциональная независимость индивидов от организаций.		 ?Люди заботятся о коллективе в широком понимании, преданы своим группам.
?Сознание по типу Мы.
?Эмоциональная зависимость индивидов от организации.

Стиль поведения по мужскому типу характерен для организаций, где руководящие должности занимают в основном мужчины, и социальные роли полов различны: считается, что мужчины должны быть напористыми, жесткими и нацеленными на материальный успех, а женщины должны быть скромными и заботиться о домашнем уюте. В организациях, где мужчины и женщины играют одинаковую социальную роль, стиль поведения называется женским типом.

Мужской стиль Женский стиль
?Ориентация на деньги и материальные блага.
?Доминирование важности успеха и независимости.		 ?Ориентация на человека и отношения между людьми.
?Важность взаимной помощи и поддержки.


Наиболее важное значение для анализа системы управления организацией играет властная дистанция, распределение властных полномочий между членами организации.

Большая властная дистанция Короткая властная дистанция
?Высокий уровень централизации.
?Сложная иерархическая структура.
?Большое количество начальников.
?Большой разрыв между работниками низшего и высшего звена.		 ?Низкий уровень централизации.
?Простая система управления.
?Небольшое различие между низшим и высшим звеном.


Боязнь неопределенности, степень угрозы, которую могут испытывать сотрудники организации определяет характер отношений и управление организацией.

Сильная боязнь неопределенности Слабая боязнь неопределенности
?Высокая потребность в письменных правилах и нормах.
?Принятие решений делегируется экспертам, специалистам.
?Рядовые сотрудники чувствуют себя некомпетентными по сравнению с руководителями.		 ?Возможно установление небольшого количества правил.
?Большая степень толерантности к противоположной точке зрения.
?Власть нужна для улучшения функционирования организации.


Величина властной дистанции и степень боязни неопределенности являются чертами организации, определяя организационную культуру управления, а индивидуализм и стиль поведения характеризуют сотрудников организации. По первым двум признакам различают 4 организационные модели управления



Содержание раздела