Гражданское общество и реформа местного самоуправления
Но будущее оказалось не за ним. Оно тоже было искусственно прервано упругие и свежие ростки гражданской ответственности и самодеятельности были вырваны и затоптаны. Земское движение многое могло и умело, но оно не смогло себя защитить. Сходное будущее ждало и спонтанно возникшие народные советы, взявшие было на себя решения острейших проблем.
Их именем большевики пришли к власти. Но вскоре их деятельность была сведена к формальному одобрению спускаемых сверху инициатив это весьма поучительный урок для нас, находящихся в иной исторической обстановке.
Еще одной, не менее важной и сложной проблемой является гипертрофированное политическое значение средств массовой информации в России. От Советского Союза мы унаследовали не только пропагандистский аппарат, на базе которого формировались СМИ новой России, но и особое отношение к печатному слову или голосу диктора. Это отношение колебалось от благоговейного до саркастического. Но в отношении преподносимой масс-медиа информации куда более уместен здоровый критический настрой, не отметающий с порога любое утверждение, но и не принимающий его безоглядно на веру.
В постперестроечной России же широко разлилась Такой диалог это не только шанс различных общественных групп донести наконец до власти свои трудности, интересы и требования. Это разделение ответственности за страну. И это понял президент, первым протянув руку гражданскому обществу, когда 12 июня 2001 года пригласил к себе представителей некоммерческих организаций.
Приглашение было не просто широким жестом президента или рассчитанной на массовую аудиторию показательной акцией. Президент приглашал общество к совместной работе над реформированием России. В лице президента власть осознала, что без партнерства с организациями гражданского общества ей не решить задачу модернизации страны и вхождения в круг европейских держав.
Только организованные силы общества могут придать цельность и завершенность модернизации, укоренив в российской почве реформы, инициированные властью. Владимир Путин пришел к ясному пониманию того, что сильная Россия это уже не то же самое, что сильное государство. Сила любой страны сегодня может корениться только в прочном союзе государства и гражданского общества.
Встреча 12 июня дала важнейший импульс к тому развороту государства в сторону общества, который нашел себе яркое воплощение в идее проведения Гражданского форума.
Не стоит думать, будто это мероприятие. Гражданский форум 2122 ноября 2001 года, было единичной вспышкой в сумерках гражданской пассивности.
На самом деле подготовка к Форуму была очень интенсивной. Независимая организация Гражданское общество приняла в ней самое деятельное участие.
Я бы сказал, что организаторские усилия, приложенные в ходе подготовки к Форуму, общение сторонников идеи президента с представителями государства, науки, культуры, много-численных некоммерческих организаций, обкатка различных форм проведения конференций, симпозиумов, форумов, круглых столов и дискуссий все это дало очень полезный опыт самоструктурирования гражданского общества. И, может быть, этот опыт имеет не меньшее значение, чем сам Форум, состоявшийся в ноябре.
Важнейшими акциями в рамках подготовки к Гражданскому форуму стали конференции в Санкт-Петербурге, Москве и Новосибирске. Эти мероприятия, последовательно проведенные в трех столицах, консолидировали будущих участников Форума и вдохновили общим замыслом, позволили привлечь внимание самых широких кругов в российских регионах к идее гражданского общества, обеспечили ей сочувственную поддержку местных властей. Встреча 12 июня стала для региональных чиновников недвусмысленным сигналом, но не следует полагать, будто до этого момента сотрудничества местных властей и общественных организаций не было.
Напротив, во многих регионах достаточно давно при губернаторах или законодательных собраниях, при муниципалитетах работали общественные и экспертные советы, власти тесно сотрудничали с объединениями местных предпринимателей и другими организациями. Но встреча Путина с представителями некоммерческих организаций и подготовительная работа, предшествовавшая Гражданскому форуму, придала дополнительный сильный стимул этим процессам.
Новосибирская общероссийская конференция, проведенная 15 ноября 2001 года, получила название Регионы Сибири на пути к гражданскому обществу. Проблемы становления стабильной политической системы, пользующейся доверием общества.
Внимание участников встречи привлекла мысль о. том, что институты гражданского общества должны консолидировать социальную и политическую волю, накопившуюся в обществе. Эта воля должна кристаллизоваться в институтах, которые послужат каналами коммуникации общества и ветвей государственной власти. Эта идея, о необходимости сознательного выстраивания постоянно действующих каналов общения власти и общества, оказалась перспективной и плодотворной.
Только в таком диалоге, который будет носить не фрагментарно-эпизодический, но регулярный и системный характер, можно побороть страх граждан перед властью, помочь им заговорить с нею на равных и сделать ее орудием общественных интересов.
Власть, предоставленная сама себе, решает только собственные проблемы эта важная мысль также была высказана на конференции. Однако есть вопросы, которые волнуют граждан, но не власть.
И гражданское общество должно настойчиво напоминать власти об их существовании и помогать решать их. Более того, бюрократия не в состоянии в одиночку справиться с проблемами, число которых умножается с каждым днем. В этой ситуации роль гражданского общества должна быть конструктивно-критической выработка курса государства и недопущение размывания основ правопорядка.
Речь зашла и о независимости и беспристрастности судов, в которых больше всего заинтересованы сами граждане. А потому гражданское общество могло бы стать опорой судов в их противостоянии силам, оказывающим давление на вынесение решений.
Участники конференции уделили внимание и проблемам экологии окружающей среды, экологическим правам граждан жизненно важной для каждого человека сфере, которая тоже должна стать предметом пристального внимания гражданского общества. Были подняты вопросы независимости СМИ, которая невозможна без независимых источников финансирования. А значит, государство должно позволить изданиям самим обеспечивать себя, резко снизив, а возможно, и совсем отменив налогообложение средств массовой информации.
Участники дискуссий подтвердили, что власти необходимо создать субъекта модернизации. И такой субъект мог бы включать, с его точки зрения, европейски ориентированную бюрократию, социально ответственный бизнес и ответственное гражданское общество. В целом прошедшие дискуссии выявили, сколь многосторонняя сфера деятельности предлежит гражданскому обществу в России.
Идейное богатство московской конференции было использовано при проведении Гражданского форума.
21-22 ноября 2001 года Гражданский форум собрался в Кремле. Его приветствовал с трибуны Большого Кремлевского Дворца президент России Владимир Путин. Считаю абсолютно непродуктивным, а в принципе невозможным и даже опасным попытаться создать гражданское общество сверху, сказал Путин.
Оно должно стать самостоятельным, иметь свою собственную корневую базу, питаться духом свободы. Организация Форума доказала, что власть не строит гражданское общество, но доброжелательно поворачивается к нему лицом, чтобы вместе обсудить проблемы российской модернизации. Совместная работа над актуальными для страны проблемами стала основной заботой участников Форума. После пленарного заседания и на следующий день все делегаты приняли участи в тематических обсуждениях будем следовать и впредь.
Слабость гражданского общества в нашей стране требует бережного отношения ко всем формам самоорганизации граждан. Отсутствие прочной традиции заставляет содействовать закреплению и передаче опыта.
А вечно преследующее российскую власть искушение решать сложные проблемы железной рукой, пренебрегая терпеливым диалогом с заинтересованными сторонами, напоминает нам о необходимости настойчивости и гражданского мужества, чтобы вовремя возразить государству, которое еще не раз может впасть в искус авторитаризма.
На Форуме были внесены предложения по закреплению достигнутого уровня взаимопонимания политического руководства страны и гражданского общества. Получила одобрение на государственном уровне инициатива по созданию Национального Гражданского Комитета по взаимодействию с правоохранительными, законодательными и судебными органами, которая была выдвинута во время работы Гражданского форума Независимой организацией Гражданское общество и Национальным фондом Общественное признание на проблемной дискуссии и круглом столе по теме: Взаимодействие гражданских и государственных структур в обеспечении национальной и общественной безопасности, сокращение социальной базы организованной и экономической преступности и противостоянию коррупции и получила широкую поддержку участников Гражданского форума.
Во время их встреч с руководством силовых структур Высшего Верховного и Арбитражного судов и профильных Комитетов Государственной Думы и Совета Федерации были разработаны конкретные механизмы взаимодействия и сотрудничества общественных организаций и гражданских объединений с данными правоохранительными, законодательными и судебными органами власти, намечены основные направления совместной деятельности.
На учредительной конференции, прошедшей в конце декабря 2001 года, общероссийской общественной организацией Национальный Гражданский Комитет по взаимодействию с правоохранительными, законодательными и судебными органами был утвержден Устав этой новой общественной структуры, избраны руководящие органы, в состав которых вошли лидеры авторитетных неправительственных организаций и гражданских объединений, известные политологи, юристы, адвокаты, представители правозащитных организаций и благотворительных некоммерческих структур и союзов ветеранов, занимающихся социальной и медицинской реабилитацией военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел и спецслужб участников боевых операций в горячих точках с одной стороны, а с другой стороны вице-спикеры, председатели многих Комитетов Совета Федерации и Государственной Думы, руководители силовых, налоговых, таможенных ведомств и иных государственных структур. Верховного и Арбитражных судов (на уровне статс-секретарей и заместителей руководителей соответствующих правоохранительных и судебных органов).
На конференции были утверждены составы руководителей и членов 12-ти постоянно действующих комиссий, основной задачей которых является проведение предварительных общественных экспертиз законодательных актов, связанных с деятельностью силовых министерств, реформой судебно-правовой системы, чтобы, как ность должна концентрироваться на интересах молодых, но они занимаются и помощью старикам, и решают вопросы экологии, защищают пострадавших от насилия, ищут и хоронят погибших в Великую Отечественную войну и все это из-за обостренного чувства Родины, ощущения причастности ко всему, что с ней происходило и происходит.
В марте 2002 года председатель правительства Михаил Касьянов подписал постановление, обязывающее все министерства и государственные ведомства ввести в состав общественных советов при них представителей гражданских организаций. Это шаг к превращению общественных советов из ритуальных организаций, имитировавших общественное представительство, в реальные инструменты диалога общества с государством по различным направлениям государственной политики.
Это дает нам надежду на возрастающее участие общества в принятии государством социально значимых решений, затрагивающих каждого из нас. Этот шаг поможет повысить уровень экспертво-аналитического обеспечения принимаемых решений, устраняя узкий ведомственный подход и заставляя чиновников взглянуть на вещи с новых для них точек зрения. Таким образом, начавшийся диалог государства и гражданского общества отливается в структуру постоянных консультаций, которая постепенно принимает отчетливые очертания.
Этот процесс, уже охвативший федеральный уровень власти, должен еще более активно пойти в регионах, где политика президента по налаживанию диалога с гражданским обществом обязана найти себе продолжение.
Мы видим, как власть в России преобразуется, утрачивая рудиментарные признаки авторитаризма, обретая черты реальной демократии общества, где граждане активно участвуют в принятии государственных решений, то есть управляют собой сами. В конечном счете, демократическое самоуправление это и есть тот идеал, ради которого мы работаем. Для этого и существует гражданское общество, этому посвящены материалы сборника, предлагаемого вниманию читателя.
Президент Путин на Гражданском форуме призвал использовать исторический шанс, упустив который мы можем оказаться на задворках цивилизации. Мысль президента ясна: России требуется рывок вперед, необходима масштабная интеллектуальная мобилизация, как свежий воздух, нужны новые кадры, инициативы и технологии, а носителями всего этого могут быть только активные, ответственные, умело реализующие свой потенциал граждане, составляющие в совокупности гражданское общество.
Гражданское общество это надежда России.
Выступление на III научно-общественном форуме в Санкт-Петербургском университете.
Гражданское общество и реформа местного самоуправления
Абакумов Сергей Александрович
Уважаемы коллеги!
Гражданское общество и местное самоуправление суть неразрывно связанные между собой явления общественно-политического плана. Связь эта заложена в самой природе обоих явлений.
Наличие одного неизбежно предполагает возникновение другого.
В основе указанной взаимосвязи лежит понимание института местного самоуправления. Местное самоуправление это не только специфический формат власти, третий властный уровень нашего государства.
Это также способ организации населением власти на местах для самостоятельно решения насущных проблем. Отличительными чертами местного самоуправления как способа организации населением власти на местах является следующее:
в его основе лежит гражданская инициатива;
самостоятельный характер решения проблем то есть без апелляции к государственным институтам с минимальным вмешательством последних.
Государство лишь определяет дизайн местного самоуправления с помощью законодательства. При этом следует иметь в виду, что на практике во всем мире, сначала сложились конкретные формы организации власти на местах, образовались специфические процедуры и механизмы реализации насущных потребностей населения в локальных обществах и, лишь затем, появились законы, описывающие и фиксирующие сложившуюся практику.
Система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений лежит в основе гражданского общества, которое обеспечивает функцию сцепления частного и общественного интересов, т.е. своего рода посредничество между личностью и государством. В данном случае, местное самоуправление является одним из базовых институтов, который призван осуществить подобного рода посредничество.
Выражая насущные потребности и интересы, как личности, так и отдельных граждан и их объединений, удовлетворяя их на локальном уровне без вмешательства государственной власти, местное самоуправление является одной их основ и механизмов реализации гражданского общества.
Глубинную взаимосвязь между местным самоуправлением и гражданским обществом демонстрирует нам исторический опыт. Мировая история свидетельствует, что развитие местного самоуправления формировало предпосылки к построению гражданского общества, а становление гражданского общества являлось импульсом к активному развитию местного самоуправления и его институтов.
Вместе с тем, везде это происходило по-разному. В частности, можно условно выделить американскую и европейскую континентальную модели.
Американскую модель отличает формирование местного самоуправления как главной предпосылки становления гражданского общества. Более того, можно утверждать, что в данной модели гражданское общество первоначально реализовывалось в рамках и посредством местного самоуправления. Наиболее ярко это проявилось в ходе двух этапов освоения США, которые сопровождались мощным развитием местного самоуправления, как доминирующего уровня власти (что невозможно было встретить в государствах Старого Света):
в ходе раннего этапа освоения Восточного побережья США, когда на востоке страны первые переселенцы формировали религиозные общины, живущие по принципам самоуправления;
в начальный период освоения Запада, когда при отсутствии внятных государственных институтов власти на осваиваемых территориях повсеместно действовал принцип местно самоуправления, как, фактически, полнокровной единственной системы власти (прецеденты выборности всех властей, наделения местной власти судебными функциями, даже пресловутый суд Линча и пр.).
Специфика американской модели обусловлена характером развития государственности в США от частной инициативы и самоуправления к реализации власти и появлению национальных государственных институтов. А ее суть заключается в том, что формирование мощного местного самоуправления (над которым, к тому же первоначально не довлеют государственные институты), т.е. в полном смысле самоорганизующейся власти на низовом уровне, является предпосылкой к формированию гражданского общества.
Лишь затем, на базе полнокровного института местного самоуправления и сформированного гражданского общества выстраивается система государственной власти.
Европейская, или континентальная модель характеризуется иной последовательностью: сначала формируются зачатки гражданского общества, система представительства интересов, частная и гражданская инициатива. Затем, в силу становления гражданского общества, под его натиском и воздействием, формируется реформа местного самоуправления.
Однако, как в случае американской, так и в случае европейской модели, неразрывная связь между гражданским обществом и местным самоуправлением очевидна.
На мой взгляд, Россия тяготеет к европейской континентальной модели. Исторические подвижки к формированию гражданского общества в нашей стране сопровождались различными попытками становления местного самоуправления. Одно четко было связано с другим.
Например, вызывающий в настоящее время интерес феномен земства своим появлением обязан крупным общественным трансформациям, ставшим следствием эпохи реформ Александра II. Процесс развития гражданских инициатив в российском обществе той поры стал отправной точкой возникновения земства как русской исторической формы местного самоуправления России 19-го века.
Собственно все земство и было хвалением массовой гражданской инициативы.
Таким образом, в России, как и в Европе, первичное появление элементов гражданского общества ведет за собой создание той или иной формы местного самоуправления, являющейся институтом и инструментом реализации зарождающегося гражданского общества.
В современной России развитие полноценного гражданского общества рассматривается как важнейшая предпосылка к успешному реформированию российского государства. Подобное понимание присутствует, в том числе, и на самом высоком государственном уровне.
Конечно, интересы государства и общества не могут совпадать в полной мере. Однако именно развитие гражданского общества позволит власти, с одной стороны, и населению (в лице отдельных граждан и их объединений) с другой, выстроить полноценную систему коммуникаций. Такая система призвана предотвратить развитие конфликта между обществом и властью, ввести его в русло нормального диалога, выявлять и регулировать противоречия уже на ранних этапах, пока тревожная симптоматика не переросла в болезнь всего общественного и государственного организма. В этом выгода полнокровного гражданского общества, как для власти, так и для самого общества.
На местном уровне граждане получают возможность не только транслировать власти свои запросы, как скажем, это можно делать посредством партий, но и на практике реализовывать свои потребности. И именно местное самоуправление призвано сыграть ключевую роль в реализации болезненных реформ, запланированных государством на ближайшие годы. От того, как пойдет преобразование самой системы местного самоуправления, зависит успех или поражение важнейших реформаторских начинаний государства.
Институт местного самоуправления в целом, и его органы в частности, могут стать проводниками реформ. Как следствие, у гражданского общества появляется возможность оказывать воздействие на органы местного самоуправления с целью коррекции реформ с точки зрения интересов российского общества или отдельных его групп и институтов.
Местное самоуправление это тот уровень власти, который наиболее приближен к народу. Он действительно находится в зоне непосредственного доступа населения в буквальном смысле: человек не только избирает органы МСУ из числа людей, которых он наиболее хорошо знает (чего не скажешь о губернаторе, и тем более о президенте России), но имеет реальную возможность фактически прийти в эти органы, напрямую общаться с их представителями.
Соответственно, с помощью воздействия на местное самоуправление гражданское общество может наилучшим образом реализовывать свои цели.
Каким образом гражданское общество в лице его представителей может оказывать воздействие на местное самоуправление? Есть несколько основных форм опробованных в деятельности Независимой организациеи Гражданское общество.
Во-первых, это общественные экспертизы. Несмотря на то, что данная практика применяется и на более высоких уровнях власти уровне субъекта федерации и даже федеральном уровне именно на местном уровне она может достичь реальных результатов.
К сожалению, несмотря на практику подключения общественных экспертиз при разработке решений, при принятии таковых органами государственной власти, их результаты используются достаточно мало. Однако на местном уровне общественные экспертизы имеют существенно большее влияние и конечное решение.
Во многом это объясняется приземленностью рассматриваемых проблем и большей степенью контакта с представителями местной власти, нежели чем с властью вышестоящих уровней.
Во-вторых, необходимо активно распространять практику вхождения представителей организаций третьего сектора (т.е. представителей гражданского общества) в органы местного самоуправления. В рамках партийной и избирательной реформы организации третьего сектора объективно теряют позиции на федеральном и региональном уровне, поскольку там укрепляются позиции партий, и это естественно.
Достаточно сказать, что уже с текущего года выборы в законодательные собрания будут повсеместно проходить на смешанной основе половина мест в них будет комплектоваться по партийной системе. Однако местное самоуправление, будучи выведенным из системы государственной власти, остается той площадкой, на которую вполне могли бы претендовать организации, представляющие гражданское общество.
Наконец, общественные организации могут активнее взаимодействовать с органами власти на местах, доводя до них свои требования, знакомя со своими программами, общаясь на личном уровне. Это объективно доступнее, чем попытки наладить взаимодействие с региональными и федеральными структурами.
Реформа местного самоуправления должна идти так, чтобы институт самоуправления реально способствовал становлению гражданского общества в России, являлся одним из базовых его институтов. Не оставался третьим, самым обездоленным уровнем власти пассивное участие населения в котором сочетается с отсутствием средств на реализацию элементарных функций местной власти.
Не вдаваясь в подробный анализ проектов реформы местного самоуправления, хочу выделить основные моменты, которые должны быть соблюдены в ходе реформы местного самоуправления с точки зрения потребностей гражданского общества:
