Законодательные права
В отечественной литературе, исходя из официальной регламентации нормативной компетенции парламентов, указывается на деление их на три группы: парламенты с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией, относительно ограниченной и абсолютно ограниченной законодательной компетенцией7.
В первую группу парламентов включаются те из них, которые по конституции наделены правом принимать законы в самых различных сферах государственной и общественной жизни, по любым вопросам и с любой степенью детализации правовых норм. К числу таких стран относятся, например, Великобритания, Япония и Греция.
Наиболее типичным для определения законодательных прав таких парламентов является конституционное положение, выраженное в формуле парламент принимает законы, без указания перечня вопросов, решение которых должно осуществляться парламентом законодательным путем.
Однако на практике законодательные права парламентов этих стран, как показано в отечественной литературе, ограничиваются различными способами, например с помощью делегирования законодательства по определенным вопросам исполнительной власти, принятия законов-рамок, дающих возможность правительству развивать их и дополнять, фактической узурпации правительством части законодательных прав парламента.
Во вторую группу включаются парламенты с относительно ограниченной законодательной компетенцией, рамки которой подвижны. К ним относятся парламенты тех федераций, конституции которых разграничили компетенцию федерации и ее субъектов и предусмотрели сферу совместной компетенции, где приоритет принадлежит федерации8.
В эту же группу входят и парламенты стран, имеющих в своем составе автономные образования (например, Испания). Их конституции исключают из законодательных прав парламента вопросы, решение которых закреплено за автономиями.
Вне этих рамок он не ограничен в своих законодательных правах. В данную группу следует включить и представительные органы тех стран, которые по конституции принимают законы по всем вопросам, кроме отнесенных к компетенции других государственных органов (например, Португалия).
К парламентам с абсолютно ограниченной законодательной компетенцией относятся США, Франция и ряд других стран. Причем если в США такое ограничение связано главным образом с федеративным характером государства9, то во Франции оно объясняется стремлением авторов Конституции 1958 г. не только на практике, но и на ее основе существенно ограничить роль парламента и усилить положение президента и правительства10.
Необходимо подчеркнуть условный характер такой классификации, поскольку она основана на конституционной регламентации этих полномочий и не учитывает реального положения парламентов и тенденций их развития. Если взять за основу указанную классификацию применительно к Скандинавским странам, то фолькетинг Дании следует отнести к парламентам с относительно ограниченной законодательной компетенцией, а парламенты Норвегии, Швеции и Исландии - к парламентам с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией, что будет показано далее.
Вместе с тем при выявлении реальной законодательной власти парламентов следует учитывать два момента: допускает ли основной закон государства делегирование парламентом части своих законодательных прав исполнительной власти? Применяется ли на практике и насколько широко такое делегирование? Во многих западных странах делегирование применяется, особенно после Второй мировой войны, довольно широко.
Как же обстоит дело в Скандинавии?
Основные законы Скандинавских стран по-разному регулируют законодательную власть парламентов. В Норвегии еще во вновь принятой конституции 1814 г., а в Швеции в Форме правления 1974 г. установлено, что законодательствует один парламент.
В Дании и Исландии к законотворчеству привлечены главы государств. Им предоставлено право законодательной инициативы и право вето на принятые фолькетингом и альтингом законы.
Кстати, такое же право имеется и у короля Норвегии и правительства Швеции (у последнего нет, однако, права вето). Помимо этого главы государств Дании, Исландии и Норвегии имеют право издавать указы в сфере регулирования прежде всего экономических отношений, которые трактуются достаточно широко.
Чтобы определить, применяется ли в Скандинавии делегированное законодательство или нет, надо ответить на вопрос, что понимается под делегированным законодательством в скандинавской теории.
Правомерность постановки такого вопроса вызвана тем, что в государствоведческои теории, как нам представляется, происходит смешение вопроса о предоставлении конституцией или законом исполнительной власти и администрации права нормативного регулирования как предмета их собственной компетенции, регулирования с помощью подзаконных актов, принятых во исполнение и развитие закона, с вопросом об их праве издавать акты, обладающие силой закона.
Не случайно, столкнувшись с таким смешением, скандинавские ученые - теоретики права и государствоведы - стали делить правовые нормы на нормы-отношения и нормы компетенции. Так, Т. Опсал в работе Делегирование полномочий стортинга писал: Конституция содержит в первую очередь нормы компетенции - высшие нормы правовой системы о том, кто и что (курсив мой. - М, М.) должен решать. В той же работе Опсал утверждает, что исполнять можно только закон, а не какой-либо иной акт11.
Непонятно, почему только закон, а не указ главы государства или постановление правительства? Ведь если существует такое понятие, как иерархия правовых актов, то должны же существовать, кроме законов, и другие нормативные акты, издаваемые на основе закона и являющиеся подзаконными.
На наш взгляд, делегирование законодательных прав исполнительной масти - это нечто совсем другое. Это предоставление исполнительной власти права издавать акты, имеющие силу закона по решению законодательной власти.
Совершенно бесспорно, что, когда государство перестало играть роль только ночного сторожа капитализма и стало брать на себя новые функции экономического и социального регулирования, появилась необходимость в издании правовых норм не голько в форме закона, но и в виде актов исполнительной власти и администрации, чтобы более полно определить содержание и пределы пользования субъектами правоотношений их прав и обязанностей, закрепленных в статьях закона.
Что же касается наделения органов исполнительной власти правом издавать акты, обладающие силой закона, то практика Скандинавских стран показывает, что к такому делегированию парламентами своих законодательных полномочий на практике они прибегают крайне редко. Даже когда возникает необходимость в срочном решении законодательным путем того или иного вопроса правительства Скандинавских стран не используют указанное право глав государств (право принятия правительственных постановлений в Швеции), а предпочитают в период между очередными сессиями парламентов созывать их на внеочередные сессии.
Рассмотрим подробнее, как решаются указанные вопросы в каждой из Скандинавских стран. По Конституции Дании законодательная власть принадлежит королю и фолькетингу совместно (§ 3).
При этом в ряде ее параграфов указываются те вопросы, которые могут решаться только путем принятия законов: территориальный суверенитет, выборы, референдум, гражданство, компетенция и порядок организации высших органов государства, статус государственных служащих, правовое положение личности, компетенция и организация местного самоуправления, налоги и займы, бюджет, выборы главы государства в случае вакантности престола и некоторые другие. Однако это не лишает парламент права принимать законы по другим вопросам, в связи с чем следует выделить исключительную и альтернативную законодательную компетенцию фолькетинга.
Предоставление королю права издавать временные законы также не ограничивает законодательной компетенции фолькетинга, так как они могут приниматься только в период между сессиями в случае особой срочности и должны на следующей же сессии предоставляться фолькетингу для одобрения или отклонения.
Датский государствовед А. Росс, признавая, что законодательная власть осуществляется фолькетингам самостоятельно, утверждает в то же время, что ее границы определяются негативным путем: она охватывает ту власть, которая не закреплена за другими органами12.
Если считать, что определение компетенции иных, помимо парламента, органов является ограничением ею законодательной власти, то следует прийти к выводу, что не может быть парламентов с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией. Здесь важно выяснить другое: может ли парламент принимать законы по любым вопросам, которые он считает важными?
Так, если исходить из текста Конституции Португалии, то можно прийти к выводу, что парламент не вправе принимать законы по вопросам, отнесенным к компетенции других государственных органов Что же касается Дании, то подобного ограничения ее Конституция не содержит. Следовательно, фолькетинг может принять к своему рассмотрению любой вопрос, который, с его точки зрения, требует законодательной регламентации.
Тот же Росс признает, нельзя сказать, что закон недействителен, потому что по своему содержанию это административный или судебный акт13.
Для определения законодательной власти фолькетинг надо учитывать, что, являясь унитарным государством, Дания включает в свой состав две автономии - Гренландию и Фарерские острова. Предоставив им некоторые права, в том числе законодательные, в самостоятельном решении как внутренних, так и внешнеторговых вопросов, фолькетинг ограничил себя в праве принимать законы по этим вопросам.
Все сказанное дает основания для отнесения датского фолькетинга к парламентам с относительно ограниченной законодательной компетенцией.
Конституционная регламентация законодательной компетенции альтинга Исландии во многом сходна с ее закреплением за датским фолькетингом. Конституция устанавливает, чго законодательная власть принадлежит альтингу и президенту республики совместно (§ 2).
Она также определяет сферу исключительной законодательной компетенции альтинга, включив в нее вопросы правового положения личности, референдума, избирательного права и порядка выборов представительных органов и президента, компетенции и порядка деятельности высших государственных служащих, организации местного самоуправления и судебной системы, условия отчуждения собственности и ряд других.
Конституция Исландии, как и Дании, не содержит норм, которые бы ограничивали альтинг в праве принятия законов по иным, помимо предусмотренных, вопросам. Не является также ограничением законодательной власти альтинга право главы государства принимать в случае крайней необходимости в промежутках между сессиями парламента временные законы, так как они должны быть затем утверждены на ближайшей же сессии альтинга14.
Но если датский фолькетинг принадлежит, с нашей точки зрения, к парламентам с относительно ограниченной законодательной компетенцией из-за передачи права издания ряда законов, касающихся Гренландии и Фарерских островов, их законодательным собраниям, то правомочия исландского альтинга, естественно, таких исключений не содержат. Поэтому альтинг можно отнести к парламентам с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией.
К такому же выводу можно прийти на основе анализа Конституции Норвегии в отношении стортинга. Она предоставила стортингу право издавать законы по любым вопросам государственной и общественной жизни.
Но при этом финансовые акты не считаются законами.
Как в Дании и Исландии, законодательная власть стортинга не ограничивает предоставление королю права издавать нормативные акты по вопросам торговли, таможен, ремесел и промышленности, а также полиции (§ 17 Конституции). Во-первых, эти акты являются постановлениями, а не законами, поэтому они не могут противоречить не только конституции, но и законам.
Во-вторых, они являются временными и должны быть утверждены на ближайшей же парламентской сессии.
Законодательная компетенция шведского парламента может быть проанализирована значительно полнее, поскольку она более четко и детально урегулирована в Форме правления 1974 г., чем в конституциях других Скандинавских стран. Вся область нормотворчества разделена на три сферы: обязательная законодательная сфера, альтернативная законодательная сфера, в которой риксдаг может передавать право издания правовых норм правительству, и собственно правительственная сфера нормотворчества.
В обязательную, или исключительную, сферу законодательства включена большая группа вопросов: правовое положение личности, гражданство, условия проведения референдума, избирательное право и порядок формирования государственных органов, их система и порядок деятельности, статус государственных служащих, порядок отправления правосудия, правовое положение церкви, принципы административно-территориального устройства, организация и деятельность местных органов самоуправления, государственное и коммунальное налогообложение, бюджет, гражданско-правовые, семейные и иные отношения между частными лицами, отношения личности и общества, организация и деятельность экономических объединений и некоторые другие вопросы. Право издания нормативных актов по этим вопросам не может быть передано правительству.
Сфера альтернативной законодательной компетенции, предоставляющей риксдагу возможность делегирования права на издание предписаний правительству, ограничена основным законом Швеции. В нее входят вопросы внешней торговли, кредитов и хозяйственной деятельности, транспорта, связи, охраны природы и окружающей среды, ремесел, охраны личных прав граждан, образования, пребывания в стране иностранцев, условий соблюдения государственной и служебной тайны.
Однако в большинстве случаев речь идет о детализации уже принятых риксдагом по этим вопросам законов. При этом делегирование указанных полномочий правительству не лишает риксдаг права самому издавать законы по тем же вопросам.
Что касается сферы нормотворческой деятельности правительства, то она не ограничивает права риксдага регламентировать путем закона любые общественные отношения. Основание для такого утверждения дает § 14 главы 8 Формы правления: Компетенция правительства принимать решения о предписаниях по определенным вопросам не препятствует риксдагу издавать путем закона предписания по тем же вопросам.
Здесь речь идет не о делегированных правительству полномочиях, а о его собственной нормативной компетенции.
Комиссия по подготовке основного закона Швеции ясно высказала такую точку зрения: риксдаг вправе издавать законы по всем вопросам, имеющим важное значение. Риксдаг использует законодательную форму тогда, когда считает это целесообразным. Для риксдага не должно быть никаких запретов изменения путем закона принятых правительством постановлений15.
Мнение этой комиссии и нашло отражение в Форме правления, которая ничем не ограничила законодательные права риксдага.
Таким образом, если фолькетинг Дании относится к парламентам с относительно ограниченной законодательной компетенцией, то парламенты Норвегии, Исландии и Швеции следует отнести к парламентам с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией.
Но для выявления реальных законодательных прав представительных органов совершенно недостаточно анализа конституционной регламентации этой компетенции. Поэтому необходимо рассмотреть ряд вопросов как юридического, так и фактического характера, которые влияют на полноту парламентской компетенции в данной области. К ним относятся прежде всего такие вопросы: кому принадлежит право толкования законов, а также оценки их конституционности; допускается ли изменение или отмена закона другими нормативными актами, может ли использоваться для ущемления законодательных прав парламента референдум, насколько полно на практике парламент использует свои законодательные правомочия и вправе ли он отказаться от части из них в пользу других государственных органов или международных организаций, как широко он прибегает к этому и т. д.
Что касается толкования законов, то нужно отметить, что во всех Скандинавских странах оно имеет силу, если дается самим законодателем, т. е. признается аутентичное толкование. Из этого правила сделано лишь одно исключение - в отношении вопросов, касающихся правосудия.
Такое толкование законов может осуществляться Верховными судами. Надо, однако, отметить, что к толкованию законов фактически нет особой необходимости прибегать, так как одновременно с законами в парламенты направляются обстоятельные подготовительные материалы, публикуемые в Statens offentliga utredningar (SOU) - в Швеции, и Norges offentliga utredningar (LOU) - в Норвегии, в которых детально излагаются различные точки зрения на вопрос, цели законопроекта, отменяемые им акты, условия применения и т. д. Как отметил Н. Херлиц, государственные органы при применении закона фактически руководствуются подготовительными материалами16.
В связи с толкованием законов хотелось бы обратить внимание на высказывание И. Анденеса, который считает, что право толкования конституции принадлежит только выдающимся юристам (корпорации юристов), и никому более17. Конечно, учитывая тот факт, что Конституция Норвегии принята давно и что в нее постоянно вносятся дополнения и изменения, а также то, что важное значение имеют конституционные соглашения в качестве источника государственного права, юридически значимыми становятся комментарии к Конституции Норвегии.
Но это не дает основания делать вывод о том, что в Скандинавии право толкования законов принадлежит корпорации юристов. Здесь надо отличать официальное толкование от других его видов.
Правовая наука во многом определяет решение законодателей, - пишет М.А. Исаев18.
На мой взгляд, здесь имеет место смешение двух вопросов - официального толкования и выявления мнения юридических учреждений при подготовке правительством законопроектов, поскольку на этой стадии правительства запрашивают их мнение и учитывают его в тексте проекта и в Подготовительных материалах к нему.
Определенное значение для полноты законодательных прав парламентов имеет институт референдума. Отношение к нему зависит от того, по чьей инициативе и в каких целях он используется. К. Брехам и Дж.
Бартон стремятся доказать консервативность этого института на основе того, к каким результатам он приводил в разных странах, и того, что он проводится по инициативе правительства19. Действительно, если проведение референдума зависит от главы государства или правительства, то он может быть использован (и практика ряда государств это подтверждает)20 в обход парламента, для ограничения его законодательных прав.
Если же инициатива проведения референдума исходит от парламента, то референдум не ограничивает парламентские права.
Как же обстоит дело с референдумом в Скандинавских странах? Его оценку нельзя дать однозначно. В Конституции Дании предусмотрены два вида референдума - обязательный и факультативный, причем оба они носят не совещательный, а решающий характер. В первом случае он должен проводиться в отношении конституционных и избирательных законов, во втором может быть использован как средство воплощения в жизнь института прав меньшинства (т. е. он должен проводиться по требованию трети депутатов фолькетинга) и как средство противопоставления воле парламента, когда правительство, не собрав квалифицированного большинства в фолькетинге, требуемого § 20 Конституции, в обход его может вынести вопрос о передаче прав государственных органов Дании международным властям21.
Отсюда видно, что в Дании референдум может служить средством ограничения законодательных прав парламента только в случае, предусмотренном § 20 Конституции22.
Институт референдума введен в Исландии для всенародного голосования при: отказе президента (фактически правительства) подписать принятый альтингом законопроект, внесении альтингом изменений в законодательство о правовом положении церкви, решении вопроса о досрочном увольнении в отставку президента. Поскольку во всех указанных случаях референдум не может быть использован правительством, совершенно ясно, что он не является средством, с помощью которого правительство могло бы прибегнуть к ограничению законодательных прав альтинга.
Что касается Норвегии, то в ее Конституции институт референдума не предусмотрен. Правда, консультативные референдумы проводились в стране в 1924, 1972, 1994 и 1997 гг. - всякий раз по решению стортинга23.
В Швеции в 1922 г. дополнением к Форме правления 1809 г. были определены условия и основания проведения консультативных референдумов по вопросам особого значения или характера на основе решения, принятого путем закона. Первоначально и новая Форма правления 1974 г. допускала только такой референдум.
Но в 1979 г. в нее были внесены изменения. Был введен также факультативный референдум решающего характера.
Он должен проводиться, если требование об этом выдвинут не менее трети участвующих в голосовании депутатов риксдага (т. е. меньшинством депутатов) по вопросам внесения изменений в конституцию или основные положения Акта о риксдаге. Таким образом, и в Швеции обращаются к народному голосованию не вопреки мнению представительного органа, не для ограничения его прав, а по решению самого парламента24.
Законодательная власть представительных органов многих буржуазных государств, как известно, ущемляется в связи с развитием делегированного законодательства, допускаемого конституциями либо применяемого на практике. Пытаясь оправдать его применение, буржуазные юристы обычно говорят об изменении самого понятия парламентского правления.
Объясняя причину этого явления, А. Малицкий писал, что буржуазия испугалась такой неограниченности парламента, который может в один прекрасный день стать в положение, противоречащее интересам буржуазии; она убоялась провозглашения окончательной неограниченности парламента, т. е. того самого органа, который она сама же создала и притом создала в своих же непосредственных интересах25. Продолжая эту мысль, И. Благож указывает: Исполнительная власть оказалась той частью политической и государственной системы, которая в период государственно-монополистического капитализма способна наиболее эффективно реализовать волю господствующей монополистической буржуазии26.
Но такое делегирование парламентских полномочий представляется опасным господствующим классам Скандинавских стран. Они боятся наделять социал-демократических лидеров, большей частью находящихся у власти, значительными правами в правовом регулировании общественных отношений и поэтому заинтересованы в сохранении широких законодательных прав парламента, которые буржуазные партии могут использовать для противодействия неугодным им мероприятиям социал-демократических правительств.
Вместе с тем и социал-демократы, будучи в оппозиции, получают возможность использовать парламентские полномочия в законодательной сфере для воздействия на буржуазные правительства и сохранения своего влияния на государственную жизнь. Существующая практика это наглядно подтверждает27.
Конституцией Дании возможность делегированного законодательства не предусматривается, но и не запрещается. Но какой-либо значительной практики такого рода нет. Поэтому неслучайно она не анализируется в работах датских государствоведов.
Такое же положение дел сложилось в Норвегии и Исландии.
Действующая Форма правления Швеции допускает делегирование правительству права издания нормативных актов по вопросам, отнесенным к законодательной компетенции риксдага. Она же предусматривает и субделегирование правительством таких полномочий подчиненным административным органам (§ 7-11 главы 8). Но, во-первых, конституция четко ограничила круг вопросов, по которым допускается делегирование28.
Во-вторых, такое делегирование направлено на легализацию правовых предписаний, данных в законе. Однако сами-то законы в Швеции значительно детализированы.
По этому поводу М. Амеллер писал, что нормотворчество, осуществляемое шведским риксдагом, детализировано столь подробно, что для постановлений исполнительной власти остается очень мало места. В современном конституционном праве Швеция представляет собой уникальный пример ограничения исполнительной власти29.
В-третьих, правительственные постановления не приравниваются к закону, они не могут изменять законы. В Форме правления ясно отражен правовой принцип, закон не может быть изменен или отменен иным путем, чем принятием закона (§ 17 главы 8). В-четвертых, риксдаг может обязать правительство передавать принятие им постановления такого рода на парламентское утверждение.
Наконец, в-пятых, практика не идет по пути делегирования парламентских полномочий правительству30.
Между тем законодательная власть скандинавских парламентов может быть действительно ограничена применением нормы, допускающей передачу прав государственных органов Дании, Норвегии и Швеции международным организациям (§ 20 Конституции Дании, § 93 Конституции Норвегии, § 5 главы 10 Формы правления Швеции). Правда, борьба демократических сил против указанных норм заставила законодателей ввести усложненный порядок принятия подобных законов.
Так, в Швеции они должны приниматься либо как конституционные законы, либо путем решения, поддержанного не менее чем 5/6 голосующих и 3/4 всех депутатов риксдага.
Указанные нормы отрицательно оцениваются многими юристами северных стран. Они считают, что это приводит к подчинению граждан страны органам, которые не происходят от ее высших органов и не ответственны перед ними, что противоречит конституции31.
Вступление Дании в Общий рынок, а затем Дании и Швеции в Европейский союз привело к ограничению прав фолькетинга и риксдага. Во время ратификации соглашения о прямых выборах в Ассамблею европейских сообществ многие депутаты высказывали серьезные опасения, что это может привести к узурпации Европарламентом прав национального представительного органа, и требовали создания системы контроля за делами Сообщества и его Ассамблеи.
В связи с этим создана постоянная комиссия фолькетинга по делам Общего рынка, которую правительство обязано информировать о делах Сообщества и его решениях.
Однако при оценке полноты прав парламентов Дании и Швеции необходимо учитывать, что органы ЕС принимают два вида актов - самоисполняющиеся и нуждающиеся в их имплементации в национальное право32.
До 90-х годов многие российские ученые заявляли о несовместимости с принципом верховенства парламента наделение в буржуазных странах специальных органов или судов правом проверки конституционных законов. Так, М.А.
Нудель считал такое право особой формой контроля за деятельностью парламентов33. С ним согласны и некоторые зарубежные ученые.
А австрийский юрист Р. Марцик писал о том, что оно дает возможность соответствующему органу, например конституционному суду, выступать в роли второго законодателя - чаще всего негативного, а иногда и позитивного34.
После проведения в 1991-1993 гг. в России конституционных реформ подход к этой проблеме изменился. Многие юристы и политологи признали проверку конституционности законов характерной чертой правового государства.
При этом они выделяют два вида контроля - абстрактный и конкретный. В первом случае он осуществляется по предложению соответствующих государственных органов, иногда депутатов, во втором -в связи с рассмотрением судами конкретного дела.
В отношении последнего употребляется еще и понятие конституционная юрисдикция.
Практика Скандинавских государств в этом вопросе различна. Но ни в одном из них конституция не дает права на проверку конституционности другим государственным органам.
В отношении Дании П. Андерсен указывал, что, хотя предложения о введении судебной проверки вносились при обсуждении проектов Конституций Дании 1915 и 1953 гг., законодатель всякий раз отвергал их. Однако начиная с 1920-х годов XX в. суды неизменно придерживались такой проверки35. При этом в Дании используются два вида судебной проверки конституционности законов. Этот вопрос может включаться в исковое требование вместе с основным предметом иска.
В то же время допускается и самостоятельный иск о признании в предвидении того, что в дальнейшем оспариваемая норма закона может затронуть интересы гражданина, государственного органа или юридического лица. Следует отметить, что допущение самостоятельных исков о признании вообще означает возможность судов отменять закон, а не только его не применять, как это имеет место в обычных исках.
В Швеции конституционную проверку законов осуществляет сам риксдаг. Но на стадии подготовки законопроектов и их обсуждения в риксдаге предусматривается возможность проверки ил конституционности Законодательным советом, в который входят члены Верховного и Верховного административного судов (§ 18 главы 8 Формы правления и Закон о законодательном совете 1979: 368). Такое заключение дается по требованию правительства или одной из постоянных комиссий риксдага. При этом по вопросам, касающимся прав граждан и иностранцев, правосудия, коммунального налогообложения, и некоторым другим Закон о законодательном совете обязывает правительство запрашивать этот Совет о конституционности вносимого им в парламент законопроекта.
Установленный порядок не может рассматриваться как ограничение законодательных прав риксдага, поскольку окончательное решение вопроса относится к его компетенции. Но Форма правления допускает неприменение судами и другими государственными органами нормы закона, если в ней допущена явная ошибка (§ 14 главы 11).
В связи с вопросом о конституционном контроле следует указать на ошибочность утверждения С.В. Боботова о том, что в Швеции он осуществляется омбудсманами36.
В действительности омбудсманы контролируют законность в деятельности администрации, судов и органов местного самоуправления.
Почти во всех конституциях исполнительная власть обладает правом вето в отношении принятых парламентами законов. И во многих странах это право является действенным институтом в ее руках.
В Дании, Исландии и Норвегии оно также предусмотрено их конституциями. При этом в Дании монарху принадлежит право абсолютного вето: если он не подпишет законопроект в течение 30 дней, законопроект считается непринятым. Однако на практике разногласия между правительством и фолькетингом преодолеваются на более ранней стадии - при подготовке законопроекта и его обсуждения. Окончательно вопрос о законопроекте решает парламент.
Последующее его подписание носит формальный характер, так как право вето давно уже не используется, даже когда правительство возражает против закона по существу.
В Норвегии и Исландии главе государства принадлежит право отлагательного вето, причем в Норвегии это не относится к конституционным законам, которые принимаются только стортингом и подписываются его председателем и секретарем. Согласно § 79 Конституции при несогласии короля подписать законопроект он вновь может быть поставлен на повторное голосование только через две сессии стортинга нового созыва. В случае нового принятия законопроекта он становится законом, даже если король его не подпишет.
Однако, как и в Дании, право вето в современный период на практике не применяется.
В Исландии этот институт носит своеобразный характер. Если президент отказывается подписывать принятый альтингом законопроект, последний все равно становится законом и вступает в силу, но выносится на референдум, который согласно § 24 Конституции Исландии окончательно должен решить его судьбу.
На практике, однако, президент ни разу не воспользовался правом вето, чтобы не рисковать своим постом, так как, если на референдуме избиратели его не поддержат, он должен уйти в отставку. Если же избиратели выскажутся против закона, принятого альтингом, то последний распускается и проводятся новые выборы.
Что касается Швеции, то новой Формой правления глава государства лишен принадлежавшего ему права вето. Она устанавливает, что законодательствует один риксдаг.
Принятый им закон должен быть подписан премьер-министром и соответствующим министром и опубликован без промедления (§ 19 главы 8).
Следовательно, в Скандинавских странах право вето перестало использоваться как средство давления со стороны исполнительной власти на парламенты.
Можно отметить и влияние других факторов на реальность законодательной власти представительных органов. Среди них: наличие или отсутствие условий для оказания воздействия на содержание законопроектов со стороны депутатов, использование ими права законодательной инициативы, возможность противостоять давлению правительства в ходе принятия законопроектов. Такие возможности у депутатов скандинавских парламентов имеются. (Эти вопросы будут рассмотрены ниже при анализе законодательной процедуры.) Следует отметить, что эта процедура не слишком сильно ущемляет права депутатов.
Правительства не связывают принятие законов, внесенных ими в парламент, с вопросом о доверии. Поэтому над депутатами не висит дамоклов меч роспуска парламента - они могут более свободно, чем в других странах, решать судьбу таких законопроектов.
Таким образом, в целом можно сказать, что скандинавские парламенты не только юридически, но и фактически обладают большими законодательными правами. В последнее время, однако, появилась тенденция к решению ряда социально-экономических проблем в обход парламентов, что нашло выражение в институциализированной системе трехстороннего сотрудничества.
Многие ученые считают ее проявлением современного корпоративизма. Суть ее заключается в том, что нередко указанные вопросы решаются на трехсторонней основе - на основе договоренности между объединениями предпринимателей, центральными объединениями профсоюзов и правительствами.
Более активно используют эту практику буржуазные правительства.
Современные корпоративисты стремятся выработать средства для укрепления существующей системы. Они считают, что такое сотрудничество должно способствовать примирению возникающих разногласий, достижению классового мира37, Так, С.П.
Перегудов отмечает: Кардинальной важности вопрос, возникающий в связи с такого рода развитием, - это о совместимости парламентской демократии и современного корпоративизма, о том, насколько соответствуют утвердившиеся в системе корпоративного воздействия правила игры нормам и принципам демократии, какое влияние они оказывают на массовые организации трудящихся38.
Заключенные на основе такого сотрудничества соглашения ограничивают возможности парламента при их обсуждении и заставляют парламенты утверждать их чисто формально. Эта система препятствует и борьбе трудящихся за свои права, поскольку, не считаясь с их интересами, профсоюзная бюрократия заключает соглашения на высшем уровне, что признают и скандинавские политологи39.
Правящие круги Скандинавских стран, идущих по реформистскому пути, стремятся достичь максимально возможной в условиях рыночной экономики гармонии между трудом и капиталом. Инструментальным средством, с помощью которого обеспечивается компромисс, как раз и является система трехстороннего сотрудничества.
Там, где имеет место примерное равновесие сил правого и левого блоков, что характерно для Скандинавского региона, компромисс переходит в сферу практической жизни. И, наоборот, если партии и лидеры должны договариваться между собой, то это означает, что в данный конкретно-исторический момент наступило равновесие сил40. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::
