Пропорциональная избирательная система
Применяемая в этих странах пропорциональная избирательная система дает возможность для более значительного представительства различных социальных сил общества. Итоги парламентских выборов показывают, что нередко поддержка только левых сил давала возможность социал-демократическим правительствам рассчитывать на прохождение их предложений в парламентах.
Депутаты-коммунисты, левые социалисты, рядовые социал-демократы, а нередко и центристы используют трибуну парламентов для выражения требований трудящихся, критики законопроектов, направленных на обеспечение интересов монополий. Критике подвергаются также некоторые аспекты внешней политики.
Работа сессий является объектом пристального внимания общественности, освещается в печати.
Поэтому центр тяжести парламентской работы стал переноситься во вспомогательные органы парламентов, прежде всего в их постоянные комиссии, - процесс, характерный и для других стран. Предлогом для такой передачи прав парламента являются ссылки на перегруженность сессий, недостаточную компетентность депутатов и др.79
Постепенно комиссии не только оказались вспомогательными органами парламентов, но и стали осуществлять некоторые полномочия, принадлежащие парламенту в целом. Прежде всего к ним перешла основная часть контрольных полномочий парламентов, они стали играть более значительную роль в законодательном процессе.
Однако норвежский государствовед Г. Хансен отрицает самостоятельную роль постоянных комиссий, считая, что с 1815 г. они всегда играли вспомогательную роль, решая только те вопросы, которые на их заключение направлял стортинг. Они создаются для предварительного обсуждения дел, а не для их решения80. Конечно, если говорить о начальном периоде конституционного развития Норвегии, такое отношение к постоянным комиссиям было верным.
Но постепенно положение стало меняться, с одной стороны, в связи с резким увеличением количества рассматриваемых парламентом дел, а с другой -в связи с желанием перенести центр тяжести парламентской работы в более узкие внутренние органы парламентов, где легче добиваться принятия решений, в которых заинтересованы различные политические силы.
Северным советом отмечено, что комиссии в шведском риксдаге играют весьма важную роль. Все текущие дела направляются на подготовку в какую-либо комиссию, именно здесь принимаются действительные решения. Палаты очень редко выступают против предложения, принятого большинством соответствующей комиссии. Шведская парламентская система может, таким образом, по праву называться системой парламентских комиссий81.
Это было сказано еще до конституционной реформы, но и после нее суть дела не изменилась. В работе как старого, так и нового риксдага комитеты играли и продолжают играть центральную роль. На практике большинство решений принимается именно там, и если парламентские фракции партий приходят к какому-то компромиссу, то это наверняка результат обработки комитета. И когда вопрос представляется на обсуждение риксдага, он, по сути дела, уже решен в комитете.
Мнения депутатов хорошо известны, и пленарное голосование - это лишь подтверждение занятой ими позиции. Этим частично можно объяснить тот факт, что в Швеции парламентские дебаты и голосования не привлекают особого общественного внимания82.
Сказанное относится и к постоянным комиссиям норвежского и датского парламентов. Таково реальное положение вещей, и даже регламенты стортинга и фолькетинга подтверждают данный вывод. Они наделяют, например, некоторые постоянные комиссии такими контрольными полномочиями, которые далеко выходят за рамки поручений стортинга и фолькетинга. В стортинге такими полномочиями обладают комитет обороны, контрольный и конституционный комитет, внешнеполитический комитет, а также протокольный комитет одельстинга.
А внешнеполитический комитет в расширенном составе (с участием президента и вице-президента стортинга, а также министра обороны и еще 11 депутатов), созываемый по требованию премьер-министра, министра иностранных дел или одной трети членов данного комитета по делам, касающимся важнейших внешнеполитических вопросов, в том числе отношений с ЕС, органами Северного сотрудничества, контролирует деятельность правительства в области международных отношений. С ним правительство консультируется для принятия важных решений в данной области.
В комментариях к регламентам подчеркивается определенная самостоятельность всех, постоянных комиссий при принятии решений в сфере контроля за исполнительной властью83.
Особое положение в шведском риксдаге занимают в соответствии с Формой правления налоговая и финансовая комиссии. Согласно § 6 главы 7 риксдаг может принять закон, уполномочивающий указанные комиссии в период между сессиями парламента устанавливать налоговые ставки и принимать решения о взымании и прекращении взимания налогов, предусмотренных в законе. Их права могут касаться установления различий в ставках налогов по разным видам деятельности и различным регионам страны.
Но сказанное не может относиться к налогам на имущество, наследование, дарение, доход от них. Решение комиссий является законом и принимается на их совместном заседании.
Правда, такой закон требует его утверждения на ближайшей же сессии риксдага в течение месяца, в противном случае он теряет силу. Представляется он в риксдаг в течение месяца с начала открытия сессии.
В отечественной юридической литературе принято считать, что постоянные комиссии являются теми органами, где создается наиболее надежный для правящих кругов состав депутатов по сравнению с составом самого парламента. Однако здесь необходимо сделать определенные оговорки. Так как комиссий в скандинавских парламентах много, то в них избираются почти все депутаты.
Но при распределении депутатов по комиссиям в наиболее важные из них, такие, как военный, иностранных дел, финансовый, включаются особо проверенные депутаты. Если депутат оправдывает оказанное ему доверие, он избирается в тот же комитет (комиссию), пока остается членом парламента.
Работа комиссий проходит за закрытыми дверями, на них легче оказывать давление, чем на парламент в целом, поскольку они могут приглашать компетентных лиц для совета и дачи информации. Это очень удобно для правящих кругов, и его представители эффективно используют такую возможность.
В § 51 Конституции Дании и § 14 регламента стортинга предусмотрена возможность назначения следственных и ревизионных комиссий по любым вопросам, имеющим общественное значение. При этом деятельность комиссий может затрагивать как государственные органы и должностных лиц, так и частных лиц: комиссия вправе затребовать от них любую информацию и документы, которые признает необходимыми для расследования порученного ей дела.
Право членов комиссии вступать в прямой контакт с указанными органами и лицами, минуя министров, создает возможность для постановки вопроса об ответственности того или иного министра перед парламентом. И такая возможность успешно использовалась в период, когда Совет министров Дании не нес политической ответственности перед ригсдагом84. Поскольку после принятия Конституции 1953 г. фолькетинг получил право выражать недоверие правительству, роль указанных комиссий уменьшается.
Но время от времени такие предложения вносятся парламентскими фракциями85.
Однако датские авторы отмечают, что такой разовый контроль не может быть достаточно эффективным, поскольку необходимы постоянные контролирующие органы фолькетинга86. Кроме того, указывалось на то важное обстоятельство, что у следственных комиссий нет средств для принудительного получения необходимых им данных.
Конституционная комиссия в 1950 г. предлагала обсудить вопрос о предоставлении следственным и ревизионным комиссиям таких же прав, какие имеются у суда по отношению к свидетелям87. Но это предложение не получило законодательной регламентации.
Аналогичным образом решен вопрос о следственных и ревизионных комиссиях в исландском альтинге (§ 39 Конституции).
Функции мандатных комиссий в Скандинавских странах возложены на комитеты по проверке выборов. (При этом в Норвегии вопрос о действительности выборов рассматривается сначала комитетом действовавшего стортинга, а затем вновь избранного). Председателем и заместителем председателя комитета являются лица, которые были или являются штатными судьями.
К членам комиссий таких требований не предъявляют (см., например, § 11 главы 3 Формы правления Швеции и § 2 главы 8 Акта о риксдаге).
Ряд ученых-юристов и политологов считают, что предоставление указанных прав парламентским органам имеет весьма существенный недостаток, поскольку они могут быть использованы в интересах партии парламентского большинства против ее политических противников. На этом основании в некоторых странах оспаривание результатов выборов поручается судебным органам, а в ряде стран даже созданы суды по проверке выборов.
Однако практика Скандинавских стран не знает случаев злоупотребления со стороны комитетов парламентов этим своим правом. Кроме того, окончательно вопрос о признании полномочий вновь избранных депутатов решают парламенты на своих пленарных заседаниях.
Помимо постоянных и специальных комиссий (комитетов) в парламентах образуются и иные внутренние органы, специфические для каждого из них. Форма правления Швеции и Акт о риксдаге предусматривают создание военной делегации, в которую помимо тальмана по нормам пропорционального правительства избираются 50 членов риксдага.
По характеру своих полномочий она представляет из себя как бы минипарламент, который в исключительных обстоятельствах может заменять собой риксдаг. Это допускается в случае войны или опасности возникновения войны.
Однако Форма правления устанавливает определенные ограничения для военной делегации в праве издания законов, в частности касающихся конституции, Акта о риксдаге, закона о выборах. Права риксдага могут передаваться военной делегации в том случае, когда сам риксдаг не в состоянии собраться на сессию,
В шведском риксдаге для ведения переговоров об условиях найма государственных служащих избирается на срок его полномочий делегация по вопросам заработной платы, состоящая из 17 членов. Из 6 членов конституционной комиссии образуется делегация по делам омбудсманов. Она подготавливает выборы омбудсманов по согласованию с конференцией при тальмане, с ней омбудсманы согласовывают организацию своей работы, она же контролирует их деятельность.
Из органов риксдага следует назвать также комитет по жалобам, который рассматривает все жалобы на решения внутрипарламентских органов. Председателем и заместителем председателя комитета должны назначаться лица, являющиеся или являвшиеся штатными судьями.
Помимо них в комитет избираются еще четыре депутата.
Большое значение для организации работы скандинавских парламентов имеют комитеты по подготовке выборов в парламенты (valbenedningen), избираемые на срок их полномочий по нормам пропорционального представительства. Но фракции партий, не преодолевших определенного, установленного законом барьера на выборах, не могут быть представлены в этих комитетах. Комитеты подготавливают выборы почти всех внутри-парламентских органов и фактически предопределяют их состав. Только при возражении определенного числа депутатов выборы проводятся на сессии.
Обычно же подготовленные комитетами списки одобряются палатой автоматически. Поэтому, учитывая важную роль, которую играют указанные комитеты, партийные фракции выдвигают в их состав наиболее преданных своих членов.
Деятельность комитетов не исчерпывается подготовкой списков для выборов внутрипарламентских органов и назначений должностных лиц в самих парламентах. Они подготавливают списки представителей парламентов, избираемых в иных целях - делегаций в состав Северного совета, Европейского совета, уполномоченных государственных банков, представителей парламентов в состав правлений акционерных обществ государственного или смешанного характера и т. д. И в этих случаях при отсутствии споров голосование в парламентах не происходит, и подготовленные комитетом списки утверждаются автоматически.
Контрольные функции скандинавских парламентов, помимо комитетов и комиссий, возлагаются на определенные должностные лица. К ним относятся ревизоры, контролеры (в Швеции) и т д. Особое место среди них принадлежит юридическим представителям парламентов - омбудсманам88. Этому специфически скандинавскому, прежде всего шведскому, институту юристы и политологи, практические работники различных стран уделяют большое внимание89.
Он рецепирован в настоящее время во многих государствах Европы, Азии, Америки. Его положение закреплено либо в конституциях, специальных законах, либо в инструкциях. Так, он был закреплен в Конституциях Перу 1979 г., Эквадора - 1984 г., Намибии - 1990 г. В Испании был принят органический закон О народном защитнике 1981 г. Конституция Намибии даже содержит отдельную главу об омбудсмане.
Такое внимание к данному институту вытекает из общего отношения в современный период к вопросу о защите прав человека.
Число обмудсманов в различных странах разное. В Австрии, например, создается коллегия правозащитников.
Они избираются парламентами или специальными органами парламента90. При выборах омбудсманов в ряде стран предусмотрена более жесткая процедура.
Так, в Испании в соответствии с законом О народном защитнике за его кандидатуру должно проголосовать не менее трех пятых всех депутатов обеих палат кортесов. На этот пост избираются юристы (лица, сведущие в праве) с большим опытом правовой работы или известные ученые-юристы, но не депутаты парламента.
Их беспристрастность стараются обеспечить тем, что они не должны быть членами политических партий, не должны занимать какие-либо посты в профсоюзах, других общественных организациях или ассоциациях, административных органах.
Родоначальницей этого института является Швеция. Он возник в Швеции в 1713 г. и был закреплен в Форме правления 1809 г. Представленные в риксдаге сословия, недовольные злоупотреблениями королевской администрации, приняли решение создать должность своего контролера за исполнением законов государства (наряду с главным прокурором короны).
Его функции постепенно расширялись, и ко времени конституционной реформы 1974 г. уже назначались четыре омбудсмана, которые в соответствии с Актом о риксдаге 1974 г. не должны были иметь разграничения обязанностей между собой. Один из них является старшим и должен давать каждому задания.
Но в действительности эти обязанности распределены довольно четко.
В 1919 г. институт омбудсманов был рецепирован в Форме правления Финляндии. Омбудсманы в остальных Скандинавских странах появились значительно позже. Так, в Дании он стал назначаться на основе Конституции 1953 г., Закона об омбудсмане 1954: 203 и инструкции 1962 г. В настоящее время эта инструкция действует в редакции Закона 1971 г.93
В Норвегии в 1952 г. вначале был учрежден пост омбудсмана по обороне, в 1956 г. - комитет омбудсмана по защите прав гражданских лиц, занятых в Силах обороны. С 1962 г. в соответствии с Законом стортинга об омбудсмане по вопросам администрации 1962 г. в редакции Закона от 6 сентября 1991 г. и инструкции стортинга об омбудсмане по вопросам администрации от 19 февраля 1980 г. предусмотрено еще одно лицо, обеспечивающее защиту прав граждан от злоупотреблений со стороны гражданской администрации (ombudsmann for forvaltningen).
В Исландии пост омбудсмана также появился после Второй мировой войны.
В Скандинавии статус обмудсманов различен, различен и порядок их назначения Но на всех них возложена защита законных прав и интересов граждан от злоупотреблений со стороны исполнительной власти. Помимо этого шведские и датские омбудсманы обязаны вообще осуществлять контроль за законностью деятельности гражданской и военной администрации, судебных органов и только в Швеции - администрации органов местного самоуправления. Особо они обязаны защищать права детей от любых нарушений
Некоторые государствоведы считают неправомерным предоставление шведскому омбудсману права контролировать законносгь деятельности судебных органов, так как это, с их точки зрения, нарушает принцип независимости судей. На наш взгляд, такого нарушения здесь нет, ибо проверке подлежит не правомерность вынесения приговора или решения, а грубое нарушение судами законов, пренебрежение своими обязанностями, дающее основание дня привлечения к ответственности судей92.
Понятие Нарушение законности трактуется очень широко. Оно включает в себя не только прямое нарушение закона, но и бездействие со стороны администрации, произвольное расширение ею своей компетенции и даже несоответствие хорошему управлению.
Основанием для рассмотрения таких дел являются как жалобы лиц, права которых нарушены (анонимные жалобы не принимаются), так и факты, полученные от других лиц, средств массовой информации, факты, выявленные по инициативе омбудсмана в результате инспекционных поездок, которые он может предпринимать, или после знакомства с документами, в том числе судебными приговорами или решениями. Омбудсманы имеют, в соответствии с инструкцией о них, право истребовать от государственных или коммунальных органов любые протоколы, решения, справки, отчеты и т. д.
Омбудсманы во всех Скандинавских странах назначаются на четыре года, а в Норвегии срок их полномочий связан со сроком полномочий стортинга. Так, в Норвегии он должен согласно § 12 Закона об омбудсмане по вопросам администрации выбираться до 1 апреля года, следующего за годом выборов в стортинг93.
В Дании омбудсманов назначает фолькетинг по предложению юридической комиссии, в Швеции - конституционной комиссии, в Норвегии - комитета по выборам. Формально омбудсманы избираются, но фактически предложение этих комиссий (комитета) автоматически одобряется.
Контроль за их работой осуществляют в Дании и Швеции соответственно комиссия по делам омбудсмана и делегация по делам омбудсмана, которая действует в составе конституционной комиссии, а в Норвегии - тот же специальный комитет.
Права омбудсманов в Скандинавских странах также различны. В Дании, Норвегии, Швеции они могут возбуждать преследование против чиновников, виновных в нарушении прав граждан (административное и уголовное преследование), хотя прибегают к этой мере редко. Шведские омбудсманы могут возбуждать в Верховном суде дела в отношении тех судей, которые по личной заинтересованности или грубой недобросовестности вынесли неправосудный приговор или решение либо по тем же причинам одобрили такой приговор или решение. Омбудсман также выступает государственным обвинителем по делам об ответственности министров, возбужденным риксдагом по предложению его конституционной комиссии.
Кроме того, шведские омбудсманы обобщают административную практику и вносят предложения правительству или риксдагу об изменении действующих законов.
Права норвежского правозащитника первоначально были значительно уже, поскольку в сфере его ведения находилась лишь защита прав человека, а не вообще соблюдение законности. Однако впоследствии они были расширены, и омбудсман по делам гражданской администрации в соответствии с Инструкцией от 18 февраля 1980 г. получил право не только защищать граждан от злоупотреблений со стороны этой администрации и других лиц, действующих в данной сфере, но контролировать администрацию с точки зрения законности; чтобы служащие своими действиями не нарушали прав граждан и не запутывали дела, не совершали ошибок или неудач при исполнении ими своих обязанностей (§ 1 Инструкции)94.
Таким образом, опыт Швеции был рецепирован в других Скандинавских странах.
Омбудсман подотчетен парламентам и специальным парламентским органам. Он действует по поручению (полномочию) парламента. Само слово омбудсман в переводе означает уполномоченное лицо.
В силу этого такой парламентский контролер должен ежегодно отчитываться перед парламентом на его пленарном заседании о своей деятельности, о проведенных проверках, о количестве рассмотренных дел, жалоб граждан по фактам злоупотребления чиновников гражданской и военной администрации, органов местного самоуправления, судей (в Швеции), о недостатках в системе управления, о принятых им мерах по устранению нарушений законности.
Доклады омбудсманов обычно очень обстоятельны, поэтому они предварительно рассылаются для ознакомления депутатам, а также администрации, судам, органам местного самоуправления. Так, отчет омбудсмана Норвегии А. Флифтера в 1995 г. составил более 400 страниц95.
Эти отчеты служат основаниями для выводов парламента о состоянии дела с законностью и могут давать материал для совершенствования системы управления в государстве. По ним могут проводиться прения.
Органы, контролирующие деятельность омбудсманов, могут ставить вопрос об их досрочном освобождении, если считают, что те не справляются со своими обязанностями.
Исследователь института омбудсмана В. В. Бойцова так определяет особенности этого уникального института: Правовой институт омбудсмана - персонифицированный (индивидуальный), неформальный, деполитизированный субсидиарный институт гражданского общества и государства, не обладающий административными, императивными полномочиями, использующий представления, мнения, рекомендации, доклады парламенту и оказывающий морально-стимулирующее влияние на административные органы в силу высокого личного авторитета96.
Омбудсманы в Скандинавии действительно деполитизированы. Они не должны быть депутатами, занимать какие-либо посты в государстве, у них должен быть большой опыт юридической работы и высокий авторитет. Чтобы придать их работе личностный (персонифицированный) характер, для них не предусматривается значительный аппарат - только канцелярия, секретари, архивариусы и несколько экспертов по правовым вопросам. Однако это благое намерение имеет свою оборотную сторону.
Из-за множества поступающих к омбудсманам дел, обнаруженных ими самими нарушениях прав граждан или вообще законности их контроль не может быть систематическим. Весьма часты формальные отписки по жалобам на нарушение прав граждан.
Значение института омбудсмана в Швеции в последнее время упало еще по одной причине. У него имелось эффективное средство воздействия на администрацию - привлечение виновных чиновников к уголовной ответственности.
В связи с заменой по значительному кругу правонарушений уголовной ответственности на дисциплинарную омбудсман не может использовать свое право привлечения виновных чиновников к ответственности, так как она наступает в порядке подчиненности.
В целом шведские ученые высказывают серьезные опасения в отношении будущего этого института, хотя, как известно, именно Швеция является его родиной (см. рисунок)97.
:: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::
