Парламенты Скандинавских стран
Вопрос о конституционном закреплении компетенции государственных органов достаточно сложен. Как пишет Д.А.
Ковачев, конституционная практика зарубежных государств дает основания констатировать два способа конституционного закрепления прав государственных органов, входящих в их компетенцию. Первый из них состоит в том, что она закрепляется исчерпывающим образом в конституции, а второй - в том, что, наряду с конституцией, компетенция государственных органов закрепляется в отдельных законах об организации и деятельности либо отдельных органов, либо отдельных ветвей государственной власти.
Правильность первого из рассматриваемых способов, пишет далее Д.А. Ковачев, не вызывает никакого сомнения.
И это так, ибо если компетенция государственного органа будет регламентироваться посредством обыкновенных законов, то, с одной стороны, структура государственного механизма будет весьма нестабильной, а с другой - конституция перестанет играть роль основного закона государства1.
При всех обстоятельствах предметом конституционного регулирования должны обязательно быть стабильные, устоявшиеся отношения между парламентом и правительством, между парламентом и главой государства, главой государства и правительством, этими органами и судебной властью.
Что касается высшего представительного органа государства, власть которого непосредственно исходит от народа или какой-либо одной социальной силы, то его компетенция должна, с нашей точки зрения, определяться в конституции исчерпывающим образом; сказанное касается и основных принципов процедуры его работы.
В конституциях большинства парламентарных монархий или республик при определении компетенции государственных органов основное внимание, как известно, уделяется регламентации парламентских полномочий. Но и они, как правило, закреплены недостаточно полно.
В конституциях обычно устанавливается, что: парламенту принадлежит законодательная власть (единолично или совместно с главой государства); финансовые вопросы, в первую очередь налоги, являются предметом исключительной компетенции парламента; парламенту принадлежит ограниченное право ратификации и денонсации международных договоров; правительство должно пользоваться доверием парламента и является ответственным перед ним. Определяются также те или иные формы парламентского контроля за деятельностью правительства.
Что касается законодательных прав парламента, то, как правило, объем их конституцией не устанавливается. Многие ученые объясняют это тем, что закрепление перечня вопросов, по которым нормотворческая деятельность может осуществляться только парламентом, привело бы в действительности к ограничению его законодательных прав.
Однако такое объяснение, как нам кажется, лишено основания, так как, определив исключительные законодательные права парламента, конституция могла бы наделять его также правом принимать законы и по любым другим вопросам, которые он считает важными и требующими законодательной регламентации.
Указывая на истинную причину отказа от четкого определения законодательной компетенции представительных органов, Б.С. Крылов писал: Отсутствие определенных границ между содержанием закона и содержанием актов исполнительных органов объясняется нежеланием во все времена наделять парламент исключительной компетенцией из страха перед народным представительством2.
В то же время в ряде современных буржуазных конституций, например Конституции Франции 1958 г., закрепление перечня законодательных прав парламента направлено на их ограничение, поскольку в Конституции дается исчерпывающий круг вопросов, по которым он может законодательствовать, в то время как остальные вопросы должны решаться в административном порядке. Более четко вопросы, требующие законодательной регламентации, устанавливаются обычно конституциями федеративных государств, что вызывается необходимостью разграничения компетенции федерации и ее субъектов.
В самом общем виде определяются также финансовые полномочия парламентов, их права в области внешней политики, обороны, организации управления и др.
Что же касается скандинавских парламентов, то в целом можно отметить, что их компетенция в различных областях деятельности регламентируется более полно. Конституции Дании, Норвегии, Исландии в самых различных главах определяют тот круг вопросов, который может регламентироваться только законами. Так, в Конституции Дании такие нормы содержатся в 27 параграфах, Исландии - в 17, Норвегии - в 13.
Но при этом Конституция Норвегии имеет и специальный § 75, посвященный компетенции стортинга. Устанавливая исключительную законодательную компетенцию парламентов, эти конституции в то же время предоставляют им право принимать законы по любым другим вопросам, которые они сочтут важными, требующими законодательного регулирования.
В этом отношении более удачным является конституционный опыт Швеции. Форма правления 1974 г. объединила в главе 8 Законы и другие предписания те нормы, которыми устанавливается исключительная законодательная компетенция риксдага, его альтернативная компетенция и правительственная компетенция по изданию подзаконных нормативных актов.
Причем к исключительной законодательной компетенции риксдага отнесены наиболее важные вопросы. Сказанное не означает, что в других главах Формы правления нет норм, определяющих исключительные права парламентов по изданию законов.
Они содержатся там в целях наиболее полной регламентации определенных правовых институтов (избирательного права и избирательной системы, прав граждан, судоустройства и судопроизводства и др.).
Конституции Скандинавских стран предоставляют парламентам значительную финансовую власть. В конституции включены не только типичные для других стран права, но и ряд других, например введение иных государственных повинностей, заключение государственных займов.
Они принимают законы об окладах государственных служащих, пенсионном обеспечении граждан, условиях и формах социального страхования. Парламенты не только решают вопросы национализации собственности, но и определяют принципы управления и распоряжения этой собственностью.
На парламенты возложена функция определения денежной и платежной системы Скандинавских стран.
Касаясь финансовых прав шведского риксдага, О. Нюман пишет: Главная идея, лежащая в основе конституционных норм по финансовым вопросам, заключается в том, что право решать проблемы, связанные с доходами, расходами и казной государства, принадлежит риксдагу, но реализация его решений должна в основном возлагаться на правительство. Однако в двух сферах, а именно в вопросе о правительственных займах и о денежной системе, риксдаг имеет свои собственные исполнительные органы - Управление национального долга и Государственный банк3.
Парламенты Скандинавских стран имеют возможность, используя свои финансовые права, а также через подчиненные им государственные банки и специальных представителей в правлениях акционерных государственных компаний и частных банков воздействовать на оперативную финансовую и хозяйственную деятельность, в том числе частнопредпринимательскую.
Конституции Скандинавских стран предоставили парламентам широкие права в контроле за финансовой деятельностью исполнительной власти. Если раньше - в период становления буржуазной государственности - это было вызвано стремлением предотвратить злоупотребление финансами со стороны королевской власти, то на современном этапе сохранение широкого финансового контроля в руках парламента связано с особой расстановкой классовых сил в этих странах. С его помощью буржуазные партии имеют возможность оказывать давление на социал-демократические правительства.
Со своей стороны, и социал-демократические партии, находясь в оппозиции, заинтересованы в сдерживании буржуазных правительств с помощью финансового контроля за их деятельностью. В силу этого действующими конституционными нормами такой контроль был даже расширен.
Конституции устанавливают также правомочия парламентов в организации и деятельности других государственных органов и органов местного самоуправления. Так, в Швеции на основе закона определяются система центральных и местных органов управления и местных органов самоуправления, принципы организации государственной службы и основы административного производства, правовое положение государственных служащих.
В ведении всех скандинавских парламентов находятся: установление норм судопроизводства, судебно-прокурорской системы и порядка формирования органов суда и прокуратуры, определение правового положения церкви и основ взаимоотношений церковных и государственных органов.
В особую группу следует выделить полномочия парламентов в области внешних сношений и обороны, которых они были лишены на первом этапе развития буржуазной государственности. Особенностью конституционных норм во внешней политике является то, что большинство из этих вопросов по-прежнему относится к ведению исполнительной власти. Но конституции предоставили парламентам весьма эффективные средства контроля за внешнеполитической деятельностью правительств, а также некоторые другие права.
Это прежде всего касается ратификации и денонсации международных договоров, а в Дании также согласия на заключение таких договоров, прежде всего затрагивающих права парламентов и имеющих важное значение.
Особо следует сказать о договорах, предусматривающих уступку прав государственных органов Скандинавских стран наднациональным властям или международным организациям. Решение по таким договорам должно быть принято до их заключения и на основе специальной процедуры (§ 20 Конституции Дании, § 93 Конституции Норвегии в новой редакции и § 5 главы 10 Формы правления Швеции).
В области обороны парламенты в соответствии с конституциями Скандинавских стран также имеют ограниченные права. И определены они по-разному. Так, в Дании король не может применять вооруженную силу без согласия фолькетинга, за исключением обороны от агрессии (§ 19 Конституции). § 25 Конституции Норвегии требует согласия стортинга на увеличение или уменьшение вооруженных сил, а также их использование вне пределов государства. Решение стортинга требуется и для введения иностранных вооруженных сил на норвежскую территорию.
В условиях традиционного шведского нейтралитета только риксдаг может решать вопросы об использовании Сил обороны и объявлении нахождения страны в состоянии войны (§ 9 главы 10 Формы правления). Что касается Исландии, то хотя она и является членом НАТО, но не имеет вооруженных сил, вследствие чего ее Конституция вообще не содержит никаких норм в данной области.
Ряд прав предоставлены парламентам по отношению к главе государства. Фолькетинг, стортинг и риксдаг устанавливают порядок престолонаследия, управления страной в случае несовершеннолетия короля, его отсутствия или болезни Парламенты Дании и Норвегии обладают правом избрания новой королевской династии в случае вакантности престола4. Скандинавские парламенты определяют цивильный лист короля и содержание членов его семьи.
Без их согласия короли не могут становиться главами других государств и находиться вне пределов страны более шести месяцев (кроме Швеции, где такое согласие дает правительство). Разрешение фолькетинга необходимо на вступление короля Дании в брак.
Парламенты могут признать монарха, более 6 месяцев находящегося за границей, покинувшим престол.
В Исландии конституционные права альтинга по отношению к президенту республики включают определение порядка его выборов (и условия избираемости), вступления в должность и замещения должности президента в случае невозможности осуществления им своих полномочий, основания привлечения его к ответственности, его полномочий, порядка разрешения разногласий между альтингом и президентом, взаимоотношения главы государства и правительства.
Конституции Скандинавских государств закрепляют взаимоотношения парламента и правительства и устанавливают различные формы парламентского контроля за деятельностью правительства, а Форма правления Швеции - порядок избрания риксдагом премьер-министра. После принятия Формы правления Швеции 1974 г. правительства всех Скандинавских стран несут не только юридическую, но и политическую ответственность перед парламентом5.
Не вдаваясь подробно в анализ применяемых парламентами Скандинавских стран форм контроля за деятельностью правительств, поскольку они рассматриваются в главе V, здесь следует отметить, что они являются значительно более полными и широкими, чем в других странах, и затрагивают не только правительство, но и всю администрацию, а в Швеции также законность деятельности судов и органов местного самоуправления.
Специфическим контрольным органом парламентов в Скандинавских странах являются омбудсманы - особые их представители, назначаемые для контроля за законностью деятельности гражданской и военной администрации, а в Швеции - также судов и органов местного самоуправления.
В условиях дуализма власти, когда парламенты Скандинавских стран не имели возможности привлекать правительства к политической ответственности, они использовали установленное в их конституциях право привлечения министров к ответственности в порядке импичмента Конституции Скандинавских стран сохранили и в настоящее время этот вид ответственности, хотя он и потерял свое практическое значение после установления политической ответственности правительства Такое дело возбуждает парламент (в Норвегии - его нижняя часть - одельстинг, в Швеции - конституционная комиссия риксдат, а государственным обвинителем выступает омбудсман). Рассматривается оно в Государственном суде (в Швеции - в Верховном суде).
При этом в Государственный суд Норвегии входят члены лагтинга и Верховного суда, а в Дании - по 15 членов фолькетинга и Верховного суда.
Таковы основные конституционные нормы, регламентирующие положение парламентов Скандинавских стран.
Парламенты Скандинавских стран очень активно используют права, предоставленные им Конституцией, регламентами и законами. Наибольшее количество дел приходится на законодательную деятельность.
Но немало дел рассматриваются ими и в осуществлении других прав, в том числе своих контрольных полномочий. Обычно в течение годичной сессии в повестку дня включаются до тысячи вопросов6. :: :: :: :: :: :: ::
