Парламентский президентиализм
Такой режим некоторые французские авторы называют парламентским президентиализмом, отличающимся от режима в США тем, что президент не может отправлять своих функций без поддержки других, помимо президентской, партий в парламенте. Но Деббаш, Бурдо, Понтье и Рикен подчеркивают лишь своеобразие режима, поскольку президент противостоит Национальному собранию и избирается путем прямого голосования102.
Такой разнобой в определении государственного режима во Франции можно объяснить тем, что эта страна находится как бы в переходном периоде. Действительно, - пишет Л.А. Окуньков, - конституционная практика Франции претерпела серьезные изменения... Президенты Франсуа Миттеран и Жак Ширак были вынуждены считаться с прерогативами парламента по формированию правительства.
Таким образом, исполнительная власть во Франции не ассоциируется исключительно с президентом, в ней вполне весомое и самостоятельное место имеет правительство, особенно сформированное оппозиционными президенту политическими партиями, победившими на парламентских выборах. Тем самым расширяется круг носителей власти, уменьшается риск узурпировать власть очередным спасителям Отечества.
В конечном счете на процесс формирования правительства активно влияет избиратель, отдавший предпочтение партии, победившей на парламентских выборах103.
Западногерманские государствоведы считают, что для ФРГ характерна ограниченная парламентская система, исходя из сильных позиций федерального канцлера и реальных взаимоотношений бундестага и правительства, которые основаны на фактическом контроле правительства над бундестагом. Но они утверждают, что при определенных обстоятельствах конституционный механизм позволяет парламенту выдвигаться на первый план в качестве органа принятия решений104.
Тот факт, что в рамках парламентарной формы правления происходят существенные изменения во взаимоотношениях высших органов государственной власти, привел Ж. Бюрдо к следующему выводу: парламентарные монархии и республики необходимо разделить на четыре типа. К первому он относит государства с монистическим парламентаризмом, который характеризуется суверенной властью парламента и, следовательно, является чистым парламентаризмом, ко второму - с дуалистическим парламентаризмом, где на практике признается два центра политической власти - парламент и правительство, к третьему - государства с парламентским правлением, основанном на верховенстве парламента.
В особый тип выделены государства с кабинетным правлением, для которого характерен примат власти правительства, переход верховенства власти от парламента к правительству и его главе105.
Чешский юрист И. Благож считает существенным недостатком классификации Бюрдо формальный подход к характеристике буржуазных государств, без учета реального функционирования конституционной системы106. Можно не соглашаться с данной классификацией, но следует признать, что она как раз и дана с учетом изменения взаимоотношений высших органов государственной власти. Так, с формальной точки зрения, Великобритания длительное время является парламентарной монархией.
Однако парламент уже перестал быть органом, стоящим над правительством, и большинство английских ученых признают переход фактической власти в руки кабинета (модель Уайтхолла), а некоторые из них даже доказывают личную власть премьер-министра.
Представляется, что такая классификация заслуживает внимания, хотя в ней и имеются существенные недостатки. Из нее, например, трудно выявить различия между монистическим парламентаризмом и парламентским правлением, так как нечетко показаны отграничения понятий: верховенство парламента и суверенная власть парламента.
На это обратил внимание Й. Благож107.
Таким образом, хотя современные ученые и вынуждены признать, что парламентаризм претерпевает изменения с развитием общества, они придерживаются разного подхода к его определению, стремятся подвести под понятие парламентаризма различные разновидности государственного режима. Тем не менее большинство из них под чистым парламентаризмом понимают режим, основанный на балансе властей.
Такой подход преследует цель оправдать ограничение прав парламента и усиление исполнительной власти.
Все же, как нам представляется, о парламентаризме в собственном смысле этого понятия можно говорить лишь в отношении такого государственного режима, с помощью которого обеспечивается верховенство парламента в государственном механизме. Главным источником государственной власти при парламентаризме выступает высший представительный орган страны. При этом верховенство парламента может сочетаться с признанием за главой государства положения второго источника власти, если он сохраняет определенные полномочия в осуществлении государственной власти. В таком случае можно говорить (прибегая к терминологии Ж. Бюрдо) о парламентском правлении.
Но на современном этапе возможна и такая разновидность парламентского режима, при котором в качестве единственного источника государственной власти выступает парламент. Это имеет место, например, в Швеции по конституции 1974 г. Король Швеции теперь полностью лишен своих прерогатив в законодательной и исполнительной деятельности, за ним сохранены только представительские функции.
Официально главой исполнительной власти признается правительство, подчиненное и подконтрольное риксдагу (парламенту). На наш взгляд, такую разновидность парламентского режима можно было бы назвать монистическим парламентаризмом.
Усиление роли всех социальных слоев общества, сильное влияние социал-реформизма в рабочем движении требуют от правящих кругов сохранения или возвращения к демократическим методам управления обществом и государством. Получившее распространение в последние десятилетия интеграционное учение направлено на то, чтобы изобразить парламентскую борьбу в качестве интегрирующей силы, призванной не отчуждать, а сплачивать граждан, привлекать меньшинство, интегрировать его в существующую систему108.
Представители этого учения стремятся доказать, что все противоречия в обществе и государстве могут быть решены путем парламентской борьбы, для того чтобы предотвратить противостояние различных политических сил на внепарламентской основе109.
Поэтому-то в современной государствоведческой науке возникло особое направление, получившее наименование рационализированный парламентаризм110. Его сторонники выдвигают различные предложения по совершенствованию существующих институтов.
При этом значительная их часть обосновывают необходимость с помощью различных средств усилить роль парламента, его контроль за правительством.
Такую цель преследуют предложения ряда ученых Австрии, Италии, ФРГ и даже Великобритании. Так, Либертини доказывает целесообразность разделения законодательных и контрольных полномочий итальянского парламента между палатой депутатов и сенатом, что, с его точки зрения, позволило бы более полно осуществлять эти полномочия. Многие предложения касаются рационализации порядка образования и ответственности правительства, изменения процедуры и структуры парламента и др.111
Следует отметить, что и практика ряда стран пошла по пути проведения ограниченных реформ в указанном направлении. Так, была усилена роль постоянных комиссий итальянского парламента в законодательной деятельности и контроле за правительством и администрацией112.
Некоторые усовершенствования работы парламента были осуществлены в ФРГ в 60-е годы113. Проведены в 80-е годы реформы, направленные на усиление роли комитетов палаты общин Великобритании, их контроля за государственными финансами и др.114
Обращается внимание на то, что даже в США, которые, как известно, не являются парламентарным государством, ряд государствоведов вносят предложения по усилению позиций конгресса. Так, Санквист, критикуя существующую систему разделения властей, которая приводит к тому, что обе власти - конгресс и президент - освобождаются от ответственности за последствия своих действий, предлагает ввести парламентский принцип формирования кабинета, что положило бы конец конституционной вражде115.
Однако потребности правящих кругов многих стран в теоретическом обосновании и оправдании отказа от парламентаризма, перехода власти в руки правительства вызвали к жизни правое направление в государствоведении, появление теории кабинетного правления. Ее сторонники говорят о кризисе государства, считая его причиной излишнюю демократию.
Как отмечает В.А. Туманов, они обосновывают требования сильной правительственной власти (или президентской), принятия решений на правительственном или президентском уровне при исключении демократического контроля со стороны представительных органов116.
Наибольшее число сторонников эта теория имеет в Великобритании. Так, О. Филлипс, доказывая необходимость принятия писаной конституции, признает необходимым предусмотреть в ней отказ от принципа верховенства парламента.
На таких же позициях стоят Д. Макинтош, Г. Морриссон, Р. Кроссман и многие другие авторы117.
Для оправдания такой практики английские ученые и политологи прибегают к тому доводу, что излишняя демократия служит препятствием для нормального функционирования государственного механизма, вызывает нестабильность политической системы.
При этом обосновывается законность отказа от принципа верховенства парламента. Так, М. Фейзал утверждает, что если суверенный король мог отказаться от своего суверенитета, то нет никаких оснований полагать, будто суверенный парламент не может юридически ограничить свою власть.
Причем отречение от принципа верховенства парламента может быть частичным, полным и процедурным либо по существу118.
Для оправдания перехода реальной власти в государстве в руки правительства (кабинета) выдвинута теория самостоятельного мандата, даваемого кабинету избирателями. Как писали Уэйд и Филлипс, развитие системы партий и увеличение территории избирательных округов и количества избирателей привели к тому, что голоса подаются на выборах скорее за партию в целом и ее лидера, чем за ее представителей на местах, оцениваемых по их собственным достоинствам.
Избиратель голосует, в такой же мере имея в виду избрать премьер-министра, в какой он имеет в виду избрать представителя от своего избирательного округа119.
Более детально эта теория была разработана и обоснована в работах таких ученых и политических деятелей, как Л. Эмери, Г. Моррисон, Д. Макинтош, Т. Харлей, Дж. Гриффите и другие. Они утверждают, что правительство вправе действовать независимо от парламента в силу того, что оно опирается на поддержку избирателей на выборах, от которых оно получает как бы самостоятельный мандат на решение государственных дел. Поэтому правительство несет ответственность главным образом перед избирателями, которые выражают свое отношение к нему на парламентских выборах.
Двухпартийная система и укрепление партийной дисциплины в двух основных политических партиях приводят к тому, что опирающееся на большинство в парламенте правительство становится независимым от парламента, который превратился лишь в совещательное собрание. Указанные авторы правильно отмечают фактическое изменение взаимоотношений между высшими органами государственной власти.
Но они стараются и оправдать такую практику тем, что старые принципы парламентского правления не в состоянии решить назревшие проблемы120.
Н. Орнстин, отмечая различия в западноевропейском и американском режимах, в то же время утверждает: Важно, однако, помнить о том, что, несмотря на решающую роль законодательных органов в демократических государствах, они созданы не для того, чтобы доминировать над правительством. Они громоздки, порой медлительны, их члены представляют широкий круг различных интересов, и они часто не в состоянии действовать решительно и быстро в силу сложной внутренней организации. Но, в конечном итоге, важная задача законодательного органа состоит в том, чтобы легитимировать правительство, обеспечивать подлинное представительство народа121. Многие английские юристы и политологи обращают внимание на то, что в британской политической системе решающую роль играет премьер-министр.
Так, Харлей и Гриффите считают, что он имеет больше политической власти, чем любое иное лицо в государстве и любой другой глава правительства в Западной Европе и Северной Америке122.
Являясь апологетами существующей системы, английские ученые пытаются доказать демократичность ее тем, что занимающее решающие позиции правительство (кабинет) ответственно перед избирателями. Оно в состоянии учитывать общественное мнение, и поэтому избиратели имеют возможность оказывать влияние на правительственную деятельность. Таким образом, по мнению указанных авторов, демократизм обеспечивается возможностью населения как участвовать в принятии решений, так и влиять на принятие решений правительством123
Однако такая теория не выдерживает критики. Во-первых, во время выборов избиратель не может предопределять состав правительства, даже если победит партия, за которую он голосует. Во-вторых, как правило, в условиях не только многопартийных, но и двухпартийных систем правительства нередко формируются партиями, не получившими большинства голосов избирателей, и только несправедливость избирательных систем дает той или иной партии возможность, имея перевес в парламенте, сформировать правительство.
А в некоторых странах правительства вообще почти постоянно формируются партиями, не обладающими парламентским большинством. Так что ни о каком самостоятельном мандате, якобы даваемом избирателями правительству, не может быть и речи.
Как уже отмечалось, правящие круги многих стран не устраивает то, что в парламентах изменяется соотношение политических сил в результате активизации всех социальных слоев общества, что парламенты нередко превращаются в арену серьезной политической борьбы. Поэтому происходит приспособление государственного механизма к задачам господствующих политических сил в новых исторических условиях.
Перестраиваются отношения между отдельными звеньями государственного механизма. Главными звеньями становятся те из органов государства, которые в данных условиях способны наилучшим образом действовать в целях обеспечения их интересов124.
Именно поэтому О.Х. Филлипс, обосновывающий необходимость для Великобритании писаной конституции, одну из ее задач видит в закреплении нового режима власти, официальном отказе от парламентских принципов, в том числе принципа верховенства парламента.
О целесообразности ограничения власти парламента в конституции говорил и Де Смит125.
Н.С. Крылова считает, что концепция сильной исполнительной власти получила разработку еще в трудах В. Беджгота, который обосновывал правление кабинета. Однако нам представляется, что здесь происходит смешение понятий.
О правлении кабинета Беджгот и Эсмен говорили, отмечая переход исполнительной власти из рук короля в руки правительства. В настоящее же время под правлением кабинета, или кабинетным правлением, понимается переход верховенства власти от парламента к правительству.
Режим, при котором парламенту не принадлежит верховенство, а на первое место в системе государственных органов поставлено правительство (или президент), не может признаваться парламентаризмом. Для него можно было бы использовать такое понятие, как кабинетное правление, министериализм или президентиализм. В противном случае парламентаризму вообще нельзя дать никакого определения. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::
