Компетенция в области обороны и внешней политики
В отличие от законодательства и финансов на первом этапе развития буржуазной государственности в Скандинавских странах вопросы обороны и внешней политики признавались исключительными королевскими прерогативами. Их мог решать король, даже минуя правительство.
Так, король в качестве верховного главнокомандующего вооруженными силами по всем военным вопросам мог сноситься непосредственно с военным и морским министрами. Такого рода решения шведского короля не нуждались, в соответствии с конституцией, в контрассигнации (не согласный с ними министр мог лишь заносить свои возражения в протокол).
В ходе последующего развития парламентам удавалось шаг за шагом вырывать у исполнительной власти права в этих областях, прежде всего касавшихся объявления войны и заключения мира, определения контингента вооруженных сил, заключения и расторжения международных договоров, определения принципов оборонной и внешней политики. Однако в целом, по сравнению с законодательной и финансовой властью, права парламентов в этих областях значительно уже. В то же время по сравнению с парламентами ряда других буржуазных стран парламентам Скандинавских стран удалось добиться установления значительно более эффективных форм контроля за деятельностью исполнительной власти в этих сферах.
При рассмотрении прав скандинавских парламентов, связанных с заключением международных договоров и соглашений, следует обратить внимание на то, что этот вопрос недостаточно четко урегулирован в конституциях указанных стран и в текущем законодательстве.
В п. 1 § 19 Конституции Дании установлено, что в международных делах от имени королевства выступает король. Без согласия фолькетинга король не может подписывать акты, согласно которым территория королевства увеличивается или уменьшается, не может принимать обязательства, исполнение которых требует согласования с фолькетингом, либо такие обязательства, которые отличаются особой важностью; без согласия фолькетинга король не вправе денонсировать международный договор, заключенный с согласия фолькетинга.
В соответствии с § 21 Конституции Исландии заключение международных договоров отнесено к компетенции президента (фактически правительства) Однако только с согласия альтинга он может заключать такие соглашения, которые содержат отказ от прав на территории, или установление сервитута на территорию, или на территориальные воды, или предполагают изменение конституции.
На основе § 26 Конституции Норвегии король имеет право заключать и расторгать договоры. Особо важные договоры, во всяком случае договоры, требующие для своей действительности согласно конституции издания нового закона или постановления стортинга, не обязательны до одобрения их стортингом.
Форма правления Швеции представляет право заключения и расторжения международных договоров правительству. Но согласно § 2 главы 10 Правительство не может заключать международное соглашение, налагающее на государство обязательство, без ратификации его риксдагом, если соглашение предусматривает изменение или отмену закона, либо издание нового закона, либо если оно в иных случаях затрагивает вопрос, по которому решение должен принять риксдаг.
Такая же ратификация требуется в отношении иных решений, имеющих важное значение.
Итак, во всех Скандинавских государствах установлена процедура парламентского одобрения заключенных главой государства (в Швеции правительством) международных договоров Однако, во-первых, различен по конституциям круг договоров, требующих такого одобрения, и, во-вторых, по-разному определяется сам характер такого одобрения. Если Форма правления Швеции говорит о ратификации договоров риксдагом, то Конституции Дании и Исландии употребляют такое понятие, как согласие парламента, а Конституция Норвегии требует одобрения стортинга.
И здесь речь идет не о терминологическом различии.
Остановимся на каждом из этих вопросов, поскольку они имеют и теоретическое и практическое значение. Прежде всего рассмотрим круг договоров, которые нуждаются в одобрении парламентов.
Вне зависимости от того, говорится ли об этом прямо в конституции или нет, международные договоры, затрагивающие территориальный суверенитет государства, нуждаются в парламентском одобрении. Это относится как к сухопутной территории, так и морскому и воздушному пространству.
На наш взгляд, это касается также использования природных недр, континентального шельфа и морской экономической зоны данного государства При всех обстоятельствах вопросы территориального суверенитета не могут не признаваться имеющими важное значение.
Если соглашение затрагивает дела, в осуществлении которых требуется участие (сотрудничество) парламента, то трудно предположить, что оно может действовать без одобрения парламента. Речь идет о соглашениях, которые требуют, например, принятия, изменения или отмены конституционных норм или текущих законов.
И хотя в отношении текущих законов прямо говорится не во всех конституциях, это вытекает из правовых принципов, прежде всего принципа законности, устанавливающего исключительную компетенцию парламента в области законодательства. То же самое касается и соглашений, налагающих на страну финансовые обязательства53.
Практика Скандинавских стран такова, что одновременно с передачей договоров на ратификацию в парламенты правительств направляют проекты соответствующих законов, без принятия которых эти договоры не действуют.
Более сложным является выполнение требования конституций о получении парламентского одобрения на договоры, имеющие важное значение. В основных законах это положение не раскрывается. Скандинавские ученые трактуют данный вопрос таким образом, что существенное значение имеет не сам договор, а степень важности принятого по нему обязательства. Из этой посылки они делают вывод, что правительство может не испрашивать согласия парламента на ратификацию соглашений, обеспечение которых можно осуществить административным путем54.
Степень важности договора определяет, однако, правительство. При этом случаи оспаривания мнения правительства чрезвычайно редки, но парламенты вправе принять решение, обязывающее правительство передать договор на одобрение законодательного органа.
В компетенцию парламентов Скандинавских стран входит и дача согласия на денонсацию тех договоров, которые были ими одобрены.
Выше говорилось о том, что применительно к компетенции парламентов, касающейся международных договоров, конституции Скандинавских стран употребляют различные понятия: согласие, ратификация и одобрение, а также отмечалось, что эти понятия предполагают определенные различия в существе полномочий.
Применительно к Дании и Исландии, конституции которых требуют согласия парламента на заключение международного договора, оно может осуществляться в различной форме и на различных стадиях обсуждения вопроса. Наиболее часто оно осуществляется в виде ратификации международного договора, который правительство представило в парламент.
По этому вопросу принимается специальная резолюция парламента.
В то же время согласие может выражаться в форме принятия закона, в котором содержится предписание исполнительной власти (или ее полномочие) заключить соглашение определенного рода. Обычно оно носит общий характер, но может быть и конкретным55.
В этом случае парламентский контроль в отношении международного соглашения менее эффективен, поскольку самого соглашения еще нет, а нового согласия на него уже не требуется.
Некоторые датские авторы считают, что принятие закона, дающего полномочие на заключение договора, не вытекает из Конституции и получило применение на практике на основе права парламента принимать законы по любым вопросам. А. Росс пишет: На практике часто считают, что согласие в отношении § 19 Конституции может даваться вообще, т. е. относиться к будущему заключению соглашения определенного рода, даваемому в более или менее общем виде...
Такое полномочие, несомненно, не может считаться выполнением § 19 Конституции56.
Но из текста Конституции такой вывод не вытекает. Пункт 6 § 42 Конституции гласит, что к числу законов, которые не могут быть вынесены на референдум, относятся упомянутые в § 19 решения, принятые в форме законов. И здесь речь идет не о законах, принимаемых для выполнения содержащихся в договорах обязательств, поскольку в том же параграфе о них говорится особо. Не относится это и к ратификации заключаемых договоров, так как такое соглашение дается в виде резолюции парламента.
Следовательно, сама Конституция предполагает дачу парламентом согласия в двух формах - предварительного полномочия на заключение договора и ратификации заключенного договора.
Основные же законы Норвегии и Швеции предусматривают лишь ратификацию уже заключенного договора. В Форме правления Швеции об этом говорится прямо, а в Конституции Норвегии вытекает из смысла самого основного закона, в котором содержится следующая формулировка: договоры не обязательны до одобрения их стортингом.
Однако практика знает и другую форму участия парламентов в решении вопросов внешней политики - дачу полномочий правительству на определенные действия. Так, в декабре 1990 г. именно риксдаг предложил правительству провести переговоры о вступлении Швеции в Европейское сообщество при сохранении ее традиционного нейтралитета.
Для характеристики прав скандинавских парламентов в области внешней политики определенное значение имеет вопрос о том, признается ли в этих странах приоритет норм, содержащихся в международных договорах, перед внутригосударственным законодательством. В Скандинавских странах такой приоритет не признается. Нормы международных договоров не действуют, пока они не трансформированы в законодательство данных стран57.
Но если резолюция о ратификации договора не допускает внесения в него поправок и изменений, то для законопроекта, направленного на воплощение в жизнь этого договора, таких ограничений нет. Причем в Дании при обсуждении подобного рода договоров не может быть использован институт прав меньшинства.
В компетенцию парламентов входит принятие законов по внешней политике и внешним экономическим отношениям. Однако присоединение Дании и Швеции к Европейскому союзу привело в известной степени к изменению способа реализации их внешнеэкономических и даже внешнеполитических функций, так как часть их прав передана органам ЕС, что ограничивает права фолькетинга и риксдага в данных областях.
Парламенты определяют формы участия Скандинавских стран в различных международных и региональных организациях. Они избирают своих представителей в Межпарламентский союз, Северный совет и другие организации. Так, в Северный совет фолькетинг избирает 16 депутатов58, стортинг и риксдаг - по 20, а альтинг - 7 депутатов на основе пропорционального представительства парламентских фракций.
Парламенты осуществляют контакты с представительными органами других государств.
Права парламентов в рассматриваемой сфере включают также различные формы контроля за внешнеполитической деятельностью исполнительной власти. Контроль реализуется при обсуждении на пленарных заседаниях основных направлений этой деятельности и в целом внешней политики, путем интерпелляций и их обсуждения, а также через текущий контроль с помощью специальных комиссий и комитетов.
Примером одной из таких интерпелляций является запрос депутата от фракции СДРПШ главе департамента просвещения Швеции Я.-Э. Викстрему: Считает ли шеф департамента приемлемым, что научно-исследовательские работы в шведских университетах финансируются иностранными военными ведомствами?. (Имелись в виду заказы министерства обороны США.) Ответ главы департамента не удовлетворил фракцию СДРПШ и вызвал внесение резолюции порицания.
В скандинавских парламентах созданы постоянные комиссии (комитеты), на которые возложена задача быть постоянно в курсе текущей деятельности правительств в области внешней политики и состояния международных отношений. От этих органов, когда вопрос имеет особо важное значение, правительства должны получать предварительное согласие на их действия. Внешнеполитические комиссии (комитеты) в Дании, Норвегии и Исландии являются внутренними органами парламентов - их постоянными комиссиями (комитетами). В Швеции же парламент образует особый орган с самостоятельным статусом.
В указанные контрольные органы избираются наиболее видные деятели политических партий, а в шведский внешнеполитический комитет по должности также входит тальман - председатель риксдага. Но никогда в данные органы не включаются представители от левых социалистов и коммунистов, так как они объявляются нелояльными.
Но она же дает возможность реже выносить на пленарные заседания вопросы внешней политики.
На внешнеполитический комитет Швеции возложена также обязанность в случае войны принимать решение о передаче полномочий риксдага его военной делегации. В такой ситуации заседание комитета созывает тальман, он же руководит его работой.
В случае опасности начала войны для принятия указанного решения приглашается премьер-министр. Сложность рассмотрения иностранных дел и желание повысить компетентность депутатов в них привели к созданию в норвежском стортинге секретариата по международным вопросам, состоящего из профессионалов, для оказания квалифицированной помощи его комитетам, депутатам и парламентским делегациям в международных и региональных организациях.
На основе изложенного можно, по-видимому, сделать вывод о более широком парламентском контроле в области внешней политики по сравнению с рядом других стран, где он довольно ограничен. Однако в целом эти права скандинавских парламентов ни в коей мере не сравнимы с их широкими полномочиями в области законодательства и финансов.
Другим видом полномочий являются права парламента в области обороны. Эти вопросы в наименьшей степени решаются парламентами во всех странах.
Скандинавские парламенты обсуждают вопросы войны и мира, одобрения международных договоров военного характера, определения контингента вооруженных сил, использование этого контингента и вооружений за пределами страны, допущение иностранных вооруженных сил и вооружений иностранных государств на территорию страны, выделение ассигнований на военные нужды и контроль за их расходованием, обсуждают меры по разрядке международной напряженности.
Конституция Дании 1915 г. устанавливала, что король не может без согласия фолькетинга объявлять войну и заключать мир. Действующая Конституция содержит иную формулировку: за исключением случаев обороны от вооруженной агрессии против государства или датских военных сил, король не может без согласия фолькетинга применять вооруженные силы против иностранного государства.
Меры, принятые королем согласно настоящему постановлению, должны быть тотчас же поставлены на рассмотрение фолькетинга. Если фолькетинг не заседает, он должен быть немедленно созван на сессию. Такой подход связан с присоединением Дании к ООН и принятием обязательства не применять вооруженные силы, за исключением случаев обороны и участия в коллективных санкциях по решению Совета Безопасности ООН.
Но в первом случае требуется одобрение принятых правительством мер, во втором - получение предварительного согласия парламента59. При этом нападением на датские вооруженные силы, находящиеся вне территории государства, считается нападение на датские самостоятельные формирования вне зависимости от того, находятся ли они под датским или международным командованием. Хотя формально по Конституции Норвегии право объявлять войну для обороны и заключать мир принадлежит королю как верховному главнокомандующему вооруженными силами и согласия стортинга на это не требуется, фактически указанные вопросы перешли в ведение парламента, поскольку без его решения не могут изменяться контингент вооруженных сил и выделяться необходимые ассгинования.
Конституция не разрешает использовать норвежскую армию или отдельные ее соединения на службе иностранного государства и требует для введения иностранных войск, кроме вспомогательных сил для защиты от нападения, согласия стортинга.
Если говорить о военных договорах, то все они, в том числе договоры о вхождении в НАТО, передавались на утверждение парламентов Дании, Исландии и Норвегии. Правящие круги этих стран рассматривают участие в НАТО как краеугольный камень своей политики.
Швеция, как известно, является страной, которая проводит политику свободы от союзов в мирное время при нейтралитете во время войны. Тем не менее Форма правления содержит главу Война и опасность войны, в которой предусмотрены меры, принимаемые при нападении на страну или непосредственной опасности войны. В таких случаях должен немедленно созываться риксдаг, если в это время не проходит его сессия. Однако Конституция допускает возможность передачи функций риксдага специально созданному минипарламенту - военной делегации, в которую риксдаг избирает, помимо тальмана, 50 депутатов на основе пропорционального представительства.
Делегация замещает парламент, если он не может функционировать. Правительство обязано испрашивать согласие риксдага и на заключение мира, но может подписать соглашение о прекращении огня в том случае, когда отсрочка заключения соглашения грозит опасностью для государства (§ 9 главы 13 Формы правления).
Несмотря на то что парламентам принадлежит право решать вопрос о военных ассигнованиях и контролировать их использование, этот контроль в силу секретности является минимальным. В Дании, Норвегии и Исландии значительная часть ассигнований поступает в распоряжение командования НАТО и поэтому находится вне парламентского контроля60.
В течение длительного времени военные вопросы почти не выносились на рассмотрение парламентов. Но из-за огромной важности обеспечения мира и международной безопасности эти вопросы в последнее время оказались предметом пристального внимания парламентариев и все чаще стали обсуждаться на сессиях. По решению скандинавских парламентов не допускается размещение на их территориях ядерного оружия и вооруженных сил других государств, принимаются резолюции о превращении всего севера Европы в зону, свободную от ядерного оружия, об отказе от участия в программе СОИ. Парламенты приняли законы, запрещающие продажу оружия в зоны боевых действий и в страны, где происходят внутренние конфликты, и т. д. При этом часть подобных решений принимается вопреки воле правительств.
Так, в 1988 г. фолькетинг по предложению оппозиции принял закон, запрещающий посещение датских портов иностранными судами с ядерным оружием на борту. Значительно чаще парламенты стали заслушивать отчеты правительств по указанным вопросам.
Таким образом, хотя компетенция парламентов Скандинавских стран в области обороны и внешней политики ограничена, они в последнее время, наряду с парламентским контролем, стали значительно чаще использовать свои широкие законодательные и финансовые права для усиления влияния на правительственную деятельность в указанных областях. :: :: :: :: :: :: :: :: ::
