Эволюция теорий парламентаризма
Из вышесказанного видно, что парламентаризму в государствоведческой литературе уделено довольно много внимания. В то же время его определение и отношение к нему на разных этапах развития государства было неоднозначным.
Наука шла по пути обоснования потребностей правящих кругов или новых, нарождавшихся классов. В тот период, когда буржуазия рвалась к власти, появились философские и политологические теории разделения властей, которые призваны были доказать, что государственная власть должна быть разделена между дворянством и буржуазией (торговой и промышленной).
Как правильно отмечает A.M. Барнашов, в эпоху борьбы буржуазии против феодального абсолютизма, за утверждение режима буржуазной законности и правопорядка принцип разделения властей был направлен на ослабление и ограничение власти монарха и дворянства в лице послушного им правительства, на обеспечение самостоятельности и даже верховенства избираемого населением (активными гражданами) парламента и ограждения независимости суда от администрации...
Это несло в себе демократический потенциал, способствовало утверждению идей правового государства, конституционализма, умеренного правления и др.66.
Отцы указанной теории (принципа) Дж. Локк и Ш.Л.
Монтескье дали обоснование, с одной стороны, компромиссу буржуазии с дворянством, стремлению первой получить доступ к решению государственных дел, а с другой - устранению от власти поддерживающих буржуазию других социальных слоев общества.
Потребность новой социальной силы во взятии в свои руки и в признании ее представителем всей нации нашла отражение в ряде документов, в том числе в Декларации независимости США и во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Источник суверенной власти зиждется исключительно в нации. Никакие учреждения, ни один индивид не могут обладать властью, которая не исходит явно из нации (ст. 3). Государственная сила создана в интересах всех, а не для выгоды того, кому она вверена (ст.
12). Общество имеет право требовать отчета у любого должностного лица во вверенной ему части управления (ст.
15).
Возникновение теорий парламентаризма следует отнести ко второй половине XIX в., когда буржуазия в основных европейских государствах упрочила свое господство и когда получили развитие формы и методы обеспечения ее политической власти. Исследования буржуазных юристов - таких, как А. Эсмен, Дж.Ст.
Милль, А. Дайси, Л. Дюги, Н.М. Коркунов, Ф.Ф. Кокошкин, А.Д. Градовский, А.Л.
Лоуэлль, С. Лоу, В. Беджгот, Т. Мюр и других - имеют и сейчас важное значение, так как их теории до сих пор используются государствоведами и политологами, хотя, конечно, в различных модификациях.
Поскольку парламентаризм обязан своим происхождением Великобритании, то большинство буржуазных ученых свой анализ парламентарной монархии и парламентаризма основывали прежде всего на британской модели. Некоторые из них вообще считают, что именно она была рецепирована во многих европейских странах67.
Конечно, в каждой из буржуазных стран создаваемая форма правления и государственный режим учитывали особенности ее исторического развития, соотношение политических сил общества, традиции и другие факторы. Но все же следует признать, что основные элементы парламентаризма, характерные для Великобритании, были восприняты не только в парламентарных монархиях, но и в парламентарных республиках.
По указанной причине английская теория парламентаризма оказала большое влияние на всю юридическую науку, исследующую этот вопрос.
В XIX в. широкое распространение получила теория верховенства парламента. Одним из ее родоначальников признается английский ученый А. Дайси.
Он писал, что для парламентаризма характерно всемогущество высшего представительного органа (для него не существует никаких ограничений, кроме общественного мнения), а также право парламента регламентировать путем закона любые общественные отношения, право вмешиваться в дела не только государственных органов, но и частных лиц68.
Верховенство парламента считал характерной чертой парламентаризма и Дж.Ст. Милль.
Он указывал, что его сущность требует, чтобы действительный перевес в делах государства был в руках представителей народа69.
Дореволюционный русский юрист А.Д. Градовский так определял различия между дуализмом власти и парламентаризмом несмотря на возросшее значение парламента при дуализме власти, монарх, перестав быть источником законодательной власти, продолжает обладать этим качеством в сфере государственного управления. При парламентаризме же, хотя король формально остается источником власти в этой сфере, действительная власть по управлению государством сосредоточивается в руках высшего представительного органа, прежде всего нижней палаты.
Фактически правительство зависит не от короля, а от парламента. Король осуществляет исполнительную власть через министров, назначаемых им в соответствии с положением политических партий в парламенте и ответственных перед ним70.
Видный английский ученый В. Беджгот, также исходящий из теории верховенства парламента, указывал, что английская конституционная система основана не на разделении властей, а на их слиянии. При этом он обосновывал идею правления кабинета, означающую переход реальной исполнительной власти от монарха к кабинету, его ответственности и подчиненности палате общин71. Как отмечает Н.С.
Крылова, В. Беджгот впервые привлек внимание государствоведческой мысли к исследованию действующей конституции. От него, собственно, и идет традиция чисто политического анализа функционирования реального конституционного механизма72.
К концу XIX в. теория верховенства парламента постепенно начала сдавать свои позиции (хотя в буржуазной науке до сих пор имеются ее сторонники). Так, дореволюционный русский профессор Виноградов, анализируя деятельность английских государственных учреждений, признавал ослабление роли парламента в качестве организующей силы в законодательстве и управлении.
Несмотря на это, он писал, что парламент сохраняет свое усиленное значение в качестве соединительного аппарата, обеспечивающего превращение общественного мнения в живую силу, которая дает ход всему сложному механизму управления страной73.
С начала XX столетия видные буржуазные ученые Л. Дюги, А. Лоуэлль, А. Эсмен, Ф. Кокошкин и другие выдвинули теорию равновесия властей.
Л. Дюги считал, что важнейшей чертой парламентаризма является равенство парламента и правительства, их взаимодействие и взаимоограничение. Он указывал, что парламентаризму присущи три свойства: равенство парламента и правительства в престиже и влиянии, сотрудничество во всех функциях, а также взаимовлияние. В Англии, - писал он, - режим мог установиться потому, что парламент и корона рассматривались как две равные части единого политического органа.
Там парламент и корона пользовались одинаковым престижем и влиянием, опираясь на одинаково сильные в стране элементы.
При равенстве парламент и правительство должны, по Дюги, в одинаковой мере сотрудничать во всех функциях государства. Здесь нельзя говорить о разделении властей, потому что суверенитет нерасчленен, он осуществляется в представительстве двух органов государства, действующих в согласии. Старинная формула: парламенту - законодательная функция, а правительству - исполнительная совершенно неточна при действии парламентского режима.
При нем правительству принадлежит известная доля в законодательстве, а парламенту - в исполнительной деятельности.
Третье свойство парламентаризма - взаимодействие парламента и правительства - Дюги видит в том, что правительство играет активную роль в деятельности парламента, решает вопрос о его созыве и роспуске, а парламент осуществляет общий контроль за его действиями, причем правительство несет перед парламентом солидарную политическую ответственность. Для устойчивости правления такое взаимодействие должно дополняться неответственностью и неприкосновенностью главы государства74.
В соответствии со своей трактовкой Дюги не признавал наличия парламентаризма в Третьей Французской республике на том основании, что в ней, согласно Конституции, перевес принадлежал парламенту, и как президент, так и правительство зависели от него, прежде всего от его нижней палаты75.
С Дюги был солидарен французский ученый Моро, который также считал, что для парламентаризма необходимо существование двух сил, взаимно уравновешивающих друг друга Но при этом он отмечал, что избрание президента парламентом является идеальным для парламентского правления76.
Теорию равновесия властей поддерживали также Лоуэлль и Кокошкин. Так, Кокошкин в предисловии к книге Лоуэлля писал: ...Если неверно устаревшее представление о министерстве (имеется в виду правительство. - М. М.) как о послушном орудии парламента, то еще более ошибочно и противоположное мнение, низводящее палату на степень учреждения, пассивно регистрирующего решения правительства.
Он считал, что во взаимодействии между парламентом и правительством контроль кабинета над палатой общин находит себе противовес в контроле палаты общин над кабинетом77.
Новый подход государствоведов к пониманию парламентаризма объяснялся фактическими изменениями, происходившими в политических системах ведущих стран Западной Европы. Неслучайно Де Смит, например, прямо говорит о приспособляемости конституционной теории к действительности78. Изменение реальных взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями было связано с расширением избирательного права и усилением позиций демократических элементов в парламентах, вследствие чего правящие политические силы стали относиться к ним с определенной опаской.
Они не могли уже доверять им полностью, что и нашло отражение во взглядах буржуазных ученых.
В связи с этим Дюги писал: Дабы избежать опасного всемогущества парламента, лучший способ, который был найден, заключается в сотрудничестве властей. Он стремился доказать, что если все полномочия сосредоточивает в себе единый политический орган, то это роковым образом ведет к произволу, тирании.
При этом он ссылался на слова Монтескье, которые были сказаны в совершенно иных условиях: необходимо, чтобы власть останавливала власть79.
Во Французской республике, где парламент обладал необходимыми средствами контроля за деятельностью правительства, не было необходимости в обосновании равновесия властей. Поэтому А. Эсмен говорил о целесообразности предотвращения тирании парламента путем усиления полномочий верхней палаты парламента, дающего возможность исполнительной власти балансировать между палатами, опираясь то на одну из них, то на другую.
Он поддерживал требование сохранения цензового избирательного права при выборах в нижнюю палату80.
Однако признание верховенства парламента вовсе не означает отсутствия полномочий у исполнительной власти, а исторический опыт показывает, что настоящую опасность представляет не верховенство парламента, а диктатура исполнительной власти.
Различия между указанными точками зрения объясняются тем, что такие ученые, как Дайси, Градовский, Милль, Орландо, Коркунов, давали характеристику парламентаризма в период домонополистического капитализма, когда парламент действительно обладал верховенством, в то время как Дюги, Лоуэлль, Кокошкин, Эсмен анализировали формы государственного руководства обществом в период перехода общества в новую стадию своего развития, когда начала заметно проявляться тенденция снижения роли парламента и усиления значения исполнительной власти. Поэтому указанные авторы определяли парламентаризм как взаимодействие властей, их баланс.
Так, Эсмен писал, что наличие исполнительной власти, достаточно сильной, устойчивой и независимой, хотя и действующей под контролем свободных собраний, составляет одно из самых существенных условий хорошего правления81.
Фактическое равновесие властей устанавливается в определенные периоды, когда ни одна из них не в состоянии встать над другой. В иных условиях какая-то из властей выступает как главная. Во всякой конституции, - писал Дж.Ст.
Милль, - есть одна сильнейшая сторона, и если бы обыкновенные конституционные сделки перестали существовать и отдельные элементы вступили в борьбу, то она бы постоянно одерживала верх82.
Анализ современной науки конституционного (государственного) права позволяет выделить три направления, показывающие диаметрально противоположное отношение к определению места парламента в механизме осуществления государственной власти. Первое из них исходит из теории верховенства парламента, второе - теории равновесия властей, третье - преследует цель теоретически обосновать кабинетное правление, понимаемое как верховенство кабинета (правительства), ослабление роли парламента, превращение его в орган совещательного характера.
Последнее направление принято называть консервативным, а первые два - либерально-буржуазными83.
В то же время следует, на наш взгляд, выделить, в качестве самостоятельной, социал-реформистскую теорию. Хотя она может показаться близкой к теории верховенства парламента, но ее отличает не формально-догматический подход к государственно-правовым институтам, а выдвижение и там, где это возможно, осуществление мер по рационализации парламентаризма, обеспечению за парламентами действительного верховенства.
Последнее применимо и к Скандинавским странам.
Среди английских государствоведов можно выделить таких сторонников верховенства парламента, как Д. Ярдли, Г. Маршалл, М. Раш и другие.
Д. Ярдли исходит из традиционного взгляда на английский парламент, который может делать все, что считает необходимым, поскольку он является верховным органом власти. Правительство Ярдли определяет как орган государственной власти, который несет ответственность за исполнение законов и осуществление установленного парламентом порядка управления.
Говоря о делегированном законодательстве, Ярдли не считает его способом ограничения прав парламента, так как акты делегированного законодательства должны быть одобрены парламентом, а помимо этого существуют проверяющие парламентские комитеты. В то же время он считает, что препятствия подлинным намерениям парламента могут ставить судебные органы84.
Г. Маршалл отмечает наличие двух подходов к вопросу о верховенстве парламента: согласно первому из них верховенство означает неограниченную власть парламента, невозможность парламента одного созыва связывать своими решениями парламент последующих созывов. Такой подход преследует цель доказать невозможность принятия писаной конституции Великобритании. В соответствии с новым подходом, который выдвигают А. Джаннинг, Р. Хьюстон и другие, законодательная власть может сама себя ограничивать85. Давая оценку современной доктрине верховенства парламента, Н.С.
Крылова отмечает, что оно понимается большинством ее сторонников не как существование верховной законодательной власти и подзаконной исполнительной власти, а как существование сильной парламентской исполнительной власти, которая доминирует в парламенте86.
В западногерманской науке некоторые ученые также доказывают верховенство бундестага ФРГ и воплощение в государственном механизме основных принципов парламентаризма. Боннский парламентаризм, - пишет Н. Оберройтер, - с самого начала был деловым, созидательным, правящим парламентаризмом.
До сих пор это остается исторической неожиданностью и источником его силы87.
Широкое распространение на современном этапе имеет и теория равновесия властей. В первую очередь это относится к французской школе, представленной М. Дюверже, М. Прело, Ж. Бюрдо и другими. Так, М. Дюверже пишет, что классический парламентаризм должен строиться на равновесии властей. Режим, который основан на верховенстве парламента, он считает не парламентаризмом, а парламентским правлением.
Пятая республика во Франции, где парламент занимает подчиненное положение по отношению к исполнительной власти, по ею мнению, представляет из себя оригинальный, неравный парламентаризм88.
М. Прело стремится обосновать теорию равновесия властей тем, что при парламентаризме, основанном на верховенстве парламента, создаются условия для нестабильности правления. Зависимость от парламента, полная подчиненность ему кабинета, как это имело место в Третьей Французской республике, приводила, по словам Прело, к слабости кабинетов, частым правительственным кризисам.
На это же ссылались другие французские авторы применительно и к Четвертой республике. Прело приводит в качестве примера стабильности правления английскую систему89.
Однако ссылка на Великобританию в подтверждение теории равновесия властей является несостоятельной, поскольку для нее характерно не равновесие властей, а господство кабинета над парламентом, что признают многие британские ученые - юристы и политологи90. В то же время опыт Скандинавских стран свидетельствует о возможности стабильности правления при условии многопартийности и верховенства парламента.
Французский ученый X. Зоргбиб утверждает, что режим, при котором единственным представителем нации выступает парламент, не может быть отнесен к парламентскому, поскольку парламентская модель предполагает наличие определенного противовеса парламенту. Поэтому в условиях верховенства парламента следует, по его мнению, говорить о представительном правлении91.
Среди западногерманских ученых также имеются сторонники теории равновесия властей. Так, Т. Маунц, причисляя ФРГ к типичным парламентарным государствам, говорит о том, что для него характерно равновесие (состояние устойчивости) сил бундестага и федерального правительства, хотя и нет зависимости правительства от бундестага в собственном смысле слова92.
Он считает, что парламентаризм, характеризующийся перевесом народного представительства, который дает ему возможность оказывать влияние на положение правительства, существовал только в Веймарской Республике, а в ФРГ он во многих отношениях изменен, в том числе с помощью конституционных средств, усложняющих порядок свержения правительства. Указывая на негативную сторону подобных отношений между парламентом и правительством, Маунц говорит, что такой порядок искусственно сохраняет жизнь правительству, которое утратило доверие большинства.
Кроме того, в этом порядке скрывается опасность перемещения борьбы политических партий против правительства на внепарламентскую почву и поощрения борьбы внепарламентскими средствами93. А это меньше всего желательно для находящихся у власти политических сил.
Отмечая, что реальная парламентская практика в ФРГ идет по линии обеспечения баланса законодательной и исполнительной властей, и признавая наличие парламентского режима в государстве, Ю.П. Урьяс указывал, что парламентаризм в ФРГ обеспечивается, с одной стороны, широкими правами бундестага - выборы им президента страны, федерального канцлера, судей Федерального конституционного суда, значительными законодательными и финансовыми правами бундестага и его депутатов, а с другой - парламентской практикой межфракционных соглашений и некоторыми процедурными правилами, в результате которых не обеспечиваются права оппозиции, и федеральное правительство может не учитывать ее мнение в своей деятельности. Кроме процедурных, в практике парламента, - писал он, - утвердились такие правила, которые имеют принципиальное значение для всей системы парламентаризма в ФРГ. Возможность блокирования партийных фракций, указывал он далее, нигде не закреплена.
Но от этого неписаного правила парламентской жизни в ФРГ зависит исход голосования по законопроекту, формирование и работа правительства, его смена и даже само существование бундес гага данной легислатуры, т. е. исчезновение надежного парламентского большинства94. Отсюда ясно, что теория оправдывает существующую практику.
Либеральный подход к роли парламента в руководстве государством и обществом имеет значительное число сторонников. Г. Кельзен, отстаивая парламентаризм, заявлял, что в нем находят воплощение общечеловеческие ценности, и считал, что он является формой реализации идей о гармонии классовых отношений, устранения классовых противоречий95. Немецкий юрист Р. Сменд обосновывал необходимость парламентаризма тем, что он способен интегрировать общество, служит средством превращения меньшинства в большинство и прихода его к власти.
Парламентскую борьбу он рассматривает как средство единения нации96.
Не желая отказываться от понятий, носящих демократическую окраску в глазах общественного мнения, большинство юристов и политологов, политических деятелей употребляют понятие парламентаризм в самом широком его толковании. Они указывают, что трудности в определении парламентаризма заключаются в том, что он не представляет собой какую-то застывшую форму.
С одной стороны, он проявляется по-разному в различных странах, а с другой - меняется в рамках одной и той же страны.
В политической литературе, - указывал Ф.Ф. Кокошкин, - иногда приходится сталкиваться с взглядом на парламентаризм, как на своего рода тепличное растение или как на хрупкий и нежный механизм, который может успешно функционировать лишь при особо благоприятном сочетании условий, в общественной среде исключительно высокого гражданского развития.
Но в действительности парламентаризм представляет собой машину более прочную и более приспособленную к разнообразным и меняющимся условиям практической жизни, чем это многие думают97.
Однако, не имея возможности отрицать серьезные изменения, происходящие в механизме осуществления власти, ряд ученых говорят о различных разновидностях парламентаризма. М. Дюверже вводит такое понятие, как орлеанистский, или дуалистический парламентаризм, при котором правительство ответственно как перед Национальным собранием, так и перед главой государства. К такому виду парламентаризма он относит французскую монархию 1830-1848 гг.
Дуалистический парламентаризм он рассматривает как переходный к полному парламентаризму98.
Но если быть последовательным, то и Пятую Французскую республику следовало бы отнести к дуалистическому парламентаризму, так как здесь правительство также ответственно перед парламентом и перед президентом. В то же время М.А. Крутоголов и А.И.
Ковлер допустили явное противоречие в определении государственного режима в Пятой республике. С одной стороны, они утверждают, что Конституция Франции 1958 г. была принята под воздействием антипарламентаризма ее духовного отца Шарля де Голля, а с другой - называют государственный режим во Франции мажоритарным парламентаризмом99.
Однако из их объяснения совершенно непонятно, что же это такое.
Конечно, в настоящее время режим во Франции претерпел определенное изменение. При де Голле же он принял такую форму, о которой М. Дюверже говорил, что она превратила законодательную власть в придаток исполнительной власти. Он приводил пример, когда президент в течение пяти месяцев при объявлении им чрезвычайного положения на основе ст.
16 Конституции запретил парламенту заниматься нормальной законодательной деятельностью, принимать резолюции порицания правительству и осуществлять иные процедуры, вытекающие из его контрольных полномочий100.
П. Паскаллон определяет режим Пятой Французской республики как рационализированный парламентаризм, который характеризуется тем, что исполнительная власть навязывает свою волю законодательной власти, и в котором получила воплощение идея сосуществования классического парламентского представительства и механизмов прямых консультаций с народом101.
В то же время ряд французских ученых, утверждая, что для Пятой республики характерен парламентский режим, называют его монистическим парламентаризмом с правительством, опирающимся на президента Однако такое определение существующего во Франции государственного режима не выдерживает критики, так как монизм предполагает единое начало, применительно к исследуемому вопросу - единый источник власти, а французский режим основан на двух источниках власти - парламенте и президенте.
