Обучение хотя и важно, но второстепенно.

Недостаточно, чтобы бюрократия была эффективна в текущем административном управлении и давала квалифицированные советы. Она должна также быть достаточно сильной, чтобы направлять и в случае необходимости обучать политиков, которые руководят министерствами. Для того чтобы быть в состоянии это делать, она должна занимать положение, которое дает возможность вырабатывать собственные принципы, и быть достаточно независимой, чтобы их утверждать.

Она сама должна быть властью. Это равнозначно тому, чтобы сказать, что на деле, хотя и не формально, назначение на должность и продвижение по службе должно существенно зависеть – в соответствии с правилами государственной службы, которые политики не отваживаются нарушать, – от ее (бюрократии) собственного корпоративного мнения, несмотря на все возмущение, которое, естественно, часто поднимается по этому поводу среди политиков или обывателей.
И снова, как и в случае с кадрами политиков, первостепенным является вопрос о имеющемся человеческом материале. Обучение хотя и важно, но второстепенно. И вновь как необходимый материал, так и традиционный кодекс, необходимый для функционирования класса государственных служащих этого рода, легче всего обеспечить, если существует социальный слой нужного качества с соответствующим престижем, который может привлечь добровольцев, – не слишком богатый и не слишком бедный, не слишком закрытый и не слишком доступный. Бюрократии Европы, несмотря на то, что довольно резкая критика в их адрес испортила им репутацию, являются примером того, что я стараюсь объяснить.

Они являются продуктом длительного развития, которое началось с ministerialеs средневековых вельмож (первоначально – слуг, которых выбирали для административных и военных целей и которые таким образом приобретали статус мелкого дворянства) и шло на протяжении столетий до тех пор, пока не возник мощный механизм, который мы видим сейчас. Его нельзя создать в спешке. Его нельзя "нанять" за деньги, но он растет везде, какой бы политический строй не избрала нация.

Его расширение – это тенденция, которую без риска можно предсказать на будущее.
Четвертый набор условий можно суммировать выражением "демократический самоконтроль". Все, конечно, согласятся, что демократический метод не может работать гладко до тех пор, пока все группы, которые имеют значение в данной стране, согласны принять любую законодательную меру, если она включена в свод законов, и все распоряжения, изданные законными властями. Но демократический самоконтроль означает нечто большее.
Прежде всего избиратели и парламенты должны находиться на нравственном и интеллектуальном уровне, достаточно высоком, чтобы противостоять предложениям обманщиков и маньяков, иначе простые люди попадут в их сети. Кроме того, ошибки, которые дискредитируют демократию и подрывают преданность ей, возникают тогда, когда правительственные меры проводятся без учета требований оппозиции или ситуации в стране. Индивидуальные предложения по законодательной реформе или правительственным мерам должны быть согласны стоять в очереди за хлебом; они не должны пытаться ворваться в магазин.

Вспоминая то, что было сказано в предыдущей главе о modus operandi демократического метода, читатель поймет, что это требует большой степени добровольной самодисциплины.
В частности, политики в парламенте должны противиться искушению наносить поражение правительству или стеснять его каждый раз, когда у них есть возможность это сделать. Если они будут это делать, никакая успешная политика невозможна. Это означает, что сторонники правительства должны принимать его руководство и позволять ему вырабатывать программу и действовать в соответствии с ней, а оппозиция должна принимать руководство "теневого кабинета" и позволять ему удерживать политическую борьбу в рамках определенных правил. Выполнение этого требования, привычное нарушение которого означает начало конца демократии, очевидно, требует необходимой доли традиционализма, не слишком большой, но и не слишком малой.

Защитить этот традиционализм является в действительности одной из целей, ради которых и существуют правила парламентской процедуры и этикета.

Избиратели вне парламента должны уважать разделение труда между ними самими и политиками, которых они избирают. Они не должны слишком легко отказывать в доверии депутатам в промежутке между выборами и должны понимать, что раз они избрали индивида, то политические действия – это его дело, а не их. Это означает, что они должны удерживаться от поучений и инструкций, – принцип, который и был повсеместно признан в конституциях и политической теории уже со времен Эдмунда Берка.

Но смысл этого принципа понимают не все. С одной стороны, не многие понимают, что этот принцип не вписывается в классическую доктрину демократии и фактически требует от нее отказаться. Поскольку, если народ должен управлять в смысле принятия решений по отдельным вопросам, что могло бы быть более естественным, чем давать инструкции своим представителям, как делали избиратели на выборах во французские Генеральные Штаты в 1789 г. и раньше?

С другой стороны, еще реже сознают, что, если бы данный принцип был принят, не только формальные инструкции, подобные французским cahiers ("наказам"), но также и менее формальные попытки ограничить свободу действий членов парламента – например, практику бомбардирования их письмами и телеграммами – следует также запретить.
Мы не можем входить здесь в различные деликатные вопросы, которые возникают в связи с подлинной природой демократии, как мы ее определяем. Значение имеет только то, что успешной демократической практике в больших и сложных обществах присуща неизменная враждебность политиков к "подсказкам с заднего сиденья" со стороны своих избирателей, вплоть до того, что они предпочитают прибегать к тайной дипломатии и лгут о своих намерениях. Чтобы удержаться от этого вмешательства, от гражданина требуется высокая степень самоконтроля.
Наконец, эффективная борьба за лидерство требует большой терпимости к разнице во мнениях. Выше подчеркивалось, что эта терпимость никогда не является и никогда не может быть абсолютной. Но каждый потенциальный лидер, который не стоит вне закона, должен иметь возможность изложить свою позицию, не создавая беспорядка.

Это может означать, что люди терпеливо стоят рядом, пока кто-то атакует их самые жизненно важные интересы и оскорбляет самые дорогие идеалы, или, напротив, потенциальный лидер, который имеет такие взгляды, сдерживает себя. Ни одна из этих ситуаций невозможна без подлинного уважения к мнениям сограждан, предполагающего даже подчинение им собственного мнения.
Любая система может выдержать искажения до определенной степени. Но даже для необходимого минимума демократического самоконтроля, очевидно, требуются определенный национальный характер и национальные привычки, для возникновения которых не везде были условия; нельзя надеяться, что сам по себе демократический метод произведет их. И повсюду этот самоконтроль существует лишь до определенных пределов. В самом деле, читателю нужно только вновь обратиться к нашим условиям, чтобы убедиться, что демократическое правительство будет работать наилучшим образом только, если все значимые интересы практически одинаковы не только в своей преданности стране, но также в лояльности основным принципам существующего общества.

Когда эти принципы подвергаются сомнению и возникают проблемы, которые раскалывают нацию на два враждебных лагеря, демократия работает в невыгодных условиях. И она может совсем прекратить работать, как только люди перестают видеть почву для компромисса между интересами и идеалами, о которых идет речь.
Обобщенно говоря, демократический метод находится в невыгодных условиях в неспокойные времена. В действительности демократии всех типов единодушно признают, что бывают ситуации, когда разумнее отказаться от конкурентного лидерства и принять монопольное. В Древнем Риме такой невыборный пост, осуществляющий монополию на лидерство в экстренных случаях, был оговорен в конституции. Человек, на которого возлагались эти обязанности, назывался magistеr populi или диктатор.

Такое положение предусмотрено почти во всех конституциях, включая и нашу собственную: президент Соединенных Штатов при определенных условиях получает власть, которая делает его диктатором в римском смысле, как бы велики ни были различия в правовом устройстве и в практических деталях. Если монополия власти эффективно ограничена и дается на определенный срок (как это было в Риме) или ограничена кратковременной экстренной ситуацией, действие демократического принципа конкурентного лидерства просто временно приостанавливается. Если монополия, предусмотренная законом или фактическая, не ограничена во времени – и если она не ограничена во времени, то она будет стремится стать неограниченной и во всем остальном, – демократический принцип аннулируется и мы имеем дело с диктатурой в современном смысле [В Древнем Риме, термины которого мы имеем привычку неправильно употреблять, развилась автократия, которая на протяжении нескольких столетий обнаруживала определенные черты, сходные с чертами современной диктатуры, хотя аналогию и не следует проводить слишком далеко. Но римская автократия использовала республиканский пост диктатора только в единственном случае – с Гаем Юлием Цезарем. Диктатура Суллы была лишь временным магистратом, созданным для определенной цели (конституционной реформы).

Других случаев нет, кроме самых "обычных".].

Содержание раздела