Виталий Шапран - Универсальный солдат XXI века
В современном мире, когда участники финансового рынка все чаще объединяются в финансовые конгло-мераіы, работающие в банковской, страховой и инвестиционной сферах, идея регулирования их операций из единого центра выглядит достаточно логичной и привлекательной, по крайней мере, с государственной точки зрения.
Ретроспектива идей
Идея создания мегарегулятора не нова. С того момента, как небольшие британские, французские и немецкие колонии получили независимость, идея регулирования финансового рынка из одного центра стала воплощаться на практике. Однако молодым государствам не только не хватало средств на создание разветвленной сети регулирования, но и абсолютному большинству такая сеть была ни к чему в стране действовали лишь 1-2 специализированных банка И пара страховщиков, реже встречались инвестиционные компании.К началу 70-х в таких государствах, как Бахрейн, Кувейт, Сингапур и Саудовская Аравия, функции мегарегулятора взяли на себя центральные банки или так называемые монетарные агентства, исполняющие в этих странах функции центрального банка и универсального регулятора одновременно.
Вторая Волна создания мегаре-гулиторов в мире была зафиксирована уже в 90-х годах. Причиной возрождения идеи универсального регулятора стало отнюдь не желание урезать бюджетные расходы или упростить саму систему регулирования. Причиной стали необратимые процессы институционализации и универсализации участников финансового рынка. Чиновники задались вопросом, а возможно ли вообще в современных условиях эффективное раздельное регулирование?
На начало 2005 г. в мире насчитывалось более 25 мегарегулято ров, наделенных разной степенью полномочий, универсальности, открытости. Конечно, наибольший интерес вызывает опыт работы мегарегуляторов на развитых рынках с высокой емкостью и большим количеством участников, прежде всего это: Великобритания, Германия и Япония.
Планета по имени «Самурай»
Когда в рамках Минфина страны было создано бюро по ценным бумагам, а также банковское бюро, которому подчи шали департамент Минфина по страховому надзору С июля 1992 года по июнь 1998 г. в состав Мин фина Японии были включены финансовая инспекция и комиссия по ценным бумагам и биржам. В кризисном 1998 г. было создано агентство по финансовому надзору (АФН), подчиненное комиссии по финансовому восстановлению, работающей под эгидой премьер-ми нистра Японии.В январе 2001 г. АФН подчинили кабинету министров В настоя-
щее время агентство по финансовому надзору Японии отвечает за стабильность в банковской, страховой и инвестиционной сферах. Параллельно на АФН возложена функция разработки стандартов бухгалтерской и финансовой отчетности для корпоративного сектора, а также надзор за аудиторскими фирмами.
Свои универсальные функции в АФН представляют в форме планетарной системы, где роль планет выполняют структурные подразделения агентства, а их спутники -субъекты регулирования. Сейчас в АФН пятъ подразделений: совет по надзору за сертификацией общественных бухгалтеров и аудиторов, комиссия по ценным бумагам и биржам, бюро планирования и координации, бюро инспекции и бюро надзора
По внутренней иерархии только совет по надзору за сертификацией общественных бухгалтеров и аудиторов стоит особняком, работая лишь с бюро по планированию и Координации. А вот комиссия по ценным бумагам и биржам координирует свои действия со всеми бюро АФН, да еще при этом сама проводит инспекционные проверки операций субъектов с ценными бумагами. На комиссию по ценным бумагам и биржам была возложена очень важная функция -контроль за корпоративным управлением. Формирование мегарегу-литора в Японии было логически завершено
Под одной крышей, на все еще раздельно
Федеральное финансовое управление по надзору (ФФУН) было создано в Германии только в мае 2002 г., на базе трех регуляторов - федеральных офисов по надзору за банками, страховщиками и операциями с ценными бумагами. ФФУН ставит перед собой две задачи: надзор за платежеспособностью финансовых институтов и защиту инвесторов и потребителей финансовых услуг. Выполнить обе поставленные задачи качественно, по мнению экспертов, в современной Германии возможно только в рамках мегарегулятора.Немцы настаивают на том, что объединение всех органов регулирования создает принципиально новую концепцию регулирования деятельности финансовых институтов, ведь стабильность банков, о которой так печется Бундесбанк, отнюдь не гарантирует защищенность вкладчиков и инвесторов банковского сектора. Как раз наоборот. немецкая история, особенно военных лет, богата примерами, когда вкладчиков и акционеров крупных банков приносили в жертву ради недолговременной монетарной стабильности.
Тем не менее, в самом федеральном управлении по надзору акцентируют внимание на том, что с момента создания их организации три объединенных офиса продолжают функционировать в полу-автономном режиме, работая под одной крышей, но вое еще раздельно. Иными словами, ФФУН обрекает свои подразделения на эволюционную интеграцию с тем, чтобы отработанные правила и механизмы в трех различных отраслях регулирования прошли естественную притирку.
Сегодня в ФФУН по аналогии с объединенными офисами работают- три дирекции: банковского надзора, страхового надзора, по ценным бумагам и управлению активами. Помогают понять дирекциям друг друга три межсекторных департамента Все три дирек ции обьединиюі общий президент и вице-президент, которым подчиняется группа по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма.
Таким образом, на начало 2005 года немецкий мегарегулятор состоял из трех дирекций, 17 департаментов (в т.ч. подчиненных дирекциям), трех групп и более чем 130 секций. Всего в ФФУН в офисах в Бонне и во Франкфурте работало около 1300 человек Сложная иерархическая структура, огромный по немецким меркам штат -все это признаки бюрократии, на которую, правда, пока никто, кроме самих немцев, не жалуется.
С благословения Ее Величества
Если японское АФН и немецкое ФФУН имеют неограниченные полномочия, обе подчинены правительствам и несут неограниченную ответственность за плоды своей деятельности, хотя имеют разную философию, то в Великобритании удалось создать нечто отличное от японского и немецкого вариантов.20 мая 1997 г. министр финансов Великобритании объявил о необходимости создания нового регулятора в контексте реформирования рынка финансовых услуг Великобритании. Так был создан совет по ценным бумагам и инвестициям, изначально обремененный банковским надзором, который в октябре того же года формально сменил название на управление по финансовым услугам (УФУ).
Окончательно банковский надзор был переведен из Банка Англии в УФУ только в июле 1998 г. Однако современные черты УФУ приобрело только спустя три с половиной года, когда были имплементированы (включены) основные нормы закона «О рынке финансовых услуг». В этом законе, получившем одобрение Ее Величества, управление получило полномочия по регулированию кредитного и ипотечного рынков, что автоматически ставит банки в зависимость от регулятора.
Управление по финансовым услугам, согласно закону - неправи-
тельственная, независимая организация, созданная в лучших английских корпоративных традициях и чем-то напоминающая современные российские саморегулирующиеся организации. С одной стороны, УФУ полностью финансируется за счет профессиональных участников финансового рынка, правительство не выделяет ни копейки бюджетных денег на его работу. С другой стороны, казначейство Ее Величества директивно назначает членов совета УФУ, На начало 2005 г. в управлении работало 16 человек. Десять из них занимали посты в различного рода банках, страховых и финансовых холдингах и даже в дочерних компаниях крупных американских банков, зарегистрированных в Велико британии,
«Мега-Спицер»
Соединенные Штаты Америки сегодня остаются одной из немногих развитых стран, где пока нет мегарегулятора. Правда, некоторые исследователи настаивают, что ролъ мегарегулятора в QUA исполняет Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC). Действительно, в силу поставленных задач SEC приходится заглядывать в самые тайные уголки банковской системы и даже страхового сектора, причем не только Штатов, но и всех стран, акции чьих эмитентов торгуются на американских биржах.Ни следует знать, что полномочия у SEC в области банковского и страхового регулирования отсутствуют. SEC не определяет уровень адекватности капитала для банков, не устанавливает норму обязательных резервов, не имеет возможности регулировать уровень отчислений в фонды страхования вкладов. Всем этим занимаются в ФРС, в Федеральной корпорации страхования депозитов (ФКСД) и в офисе валютного контролера. Более того, SEC вообще не имеет власти над банком, если тот не выступает профессиональным участником рынка ценных бумаг и не является публичной корпорацией.
Однако анализ корпоративных скандалов последних лет в США показал, что страховые регуляторы штатов и весь набор регуляторов федерального уровня не раз получали пощечину от прокурора штата Нью-Йорк Элиота Спицера, который довел до победного конца уже не одно дело с участием банков, небанковских кредитных организаций, страховщиков и финансовых холдингов. Сегодня офис Спицера. пожалуй, заменяет мега-регулятор. В его команде по работе с финансовыми учреждениями несут службу около 90 человек, которые не только принимают жалобы от инвесторов, но и прослушивают телефонные линии, просматривают факсы и электронную почту подозреваемых банкиров и страховщиков,
С 2001 г. по делам, возбужденным Спицером, финансовые организации выплатили штрафов, неустоек и компенсаций в размере более $1 трлн., не считая судебных издержек и полученных тюремных сроков. И сегодня каждое новое дело о махинациях в финансовом секторе, которое оказывается в прокуратуре, является укором регулятору, ответственному за тот или иной участок финансового рынка.
Следует вспомнить, что в США начали говорить о создании мегарегулятора еще в 1999 г., вместе с принятием закона т.н. «Гремма-Ли-ча-Блилей» (Gramm-Leach-Bliley), который уничтожал «китайскую стену» между коммерческими банками и остальными финансовыми институтами в Соединенных Штатах. В своем годовом отчете за 1999 г. SEC указывает на необходимость более тесного сотрудничества всех финансовых регулято-ров в стране.
Процесс мегареформирования системы регулирования финансовых рынков в США подошел к своему логическому началу. Однако даже сегодня, после впечатляющих скандалов с участием инвестиционных, коммерческих банков и страховщиков, нет уверенности в том, что реформы пройдут успешно. Структура регулирования в США напоминает многослойный Биг-Мак, здесь сталкиваются интересы политиков, крупных корпораций, населения и олигархов. В значительной степени даже сам процесс лоббирования идеи мега-регулирования затруднен из-за больших полномочий по регулированию у правительств штатов. Достаточно вспомнить, что в США до сих пор нет страхового регулятора федерального уровня, регулирование работы страховых брокеров и компаний полностью
отдано на откуп правительствам штатов, да и сама Федеральная резервная система разделена по региональному признаку, и в некоторых штатах до сих пор действуют ограничения на открытие филиалов банков федерального уровня.
Идеи собрать все регулирование финансового рынка в один кулак противоречит региональному плюрализму, имеющему в США глубокие исторические корни. Пока Конгресс остается глухим к рациональным идеям мегарегулирования, изъянами системы по-прежнему пользуются топ-менеджеры крупных банков, страховщиков, финансовых холдингов и даже прокурор штата Нью-Йорк Элиот Спицер, популярность которого возросла настолько, что в 2006 г. он собирается баллотироваться на пост губернатора своего штата.
Регулирование устарело
Таким образом, концепция раздельного регулирования финансового рынка постепенно устаревает. Сложные взаимоотношения между Ведомствами, курирующими финансовый рынок, их связи с по литическими властями во многих странах, в т.ч. и в Соединенных Штатах, тормозят появление мега-регуляторов. Изучение опыта Великобритании, Германии и Японии показало, что эти ведомства интересует не столько монетарная стабильность, которую оставили центральным банкам, сколько защищенность населения как конечного потребителя финансовых услуг, а это уже качественно иная философия регулирования.Россия вместе с образованием ФСФР одна из первых в странах СНГ продвинулась к идее создания мегарегулятора не колониального типа на основе центробанка, а на основе специального органа, защищающего прежде всего интересы потребителей финансовых услуг. Исходя из динамики развития
меГарегуляюриВ За рубежом, МОЖНО утверждать, что построенная в России система будет пересматри-ваться еще не раз,
Хотелось бы, чтобы российский мегарегулятор будущего вобрал в себя весь позитив, накопленный мегарегуляторами разных стран: логически грамотно построенную внутреннюю структуру - от японцев, самостоятельность - от британцев, эволюционный подход к реформированию - от немцев. Но главное, чтобы российская система регулирования была адекватна уровню развития рынка страны.