Политический механизм городского управления
Значительными полномочиями наделяются комиссии местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Контроль за деятельностью местного самоуправления осуществляется косвенным путем через министерство внутренних дел (имеющее иные, чем в России, функции) и суды.
Органы местного управления носят локальный территориальный характер, но являются звеньями системы государственного управления, частью государственного механизма.
В большинстве стран мира распространение получила континентальная модель, в которой сочетаются прямое государственное управление на местах и местное самоуправление. Указанная модель напоминает пирамиду, при которой существует определенная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим.
В ряде территориальных округов могут вообще отсутствовать представительные органы власти, как, например, это имеет место в округах и кантонах Франции.
Несмотря на некоторые различия, можно констатировать наличие многих сходных принципов, свойственных современному демократическому государству. Основой их деятельности являются представительные органы власти, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.
Во многих развитых странах имеет место смешанная модель местного самоуправления, в которой представлены элементы обоих типов (Австрия, Германия, Япония) (см. тТаблицу 6).
Советская модель местного самоуправления характеризуется подчиненностью партийному руководству, соподчиненностью разных уровней советов, коллегиальностью принимаемых исполнительной властью решений. Сохранилась в Китае, КНДР, на Кубе.
В настоящее время в России происходит становление принципиально новой системы местного самоуправления и отказ от господствовавшей советской модели.
При всей специфике положения местных органов власти в разных странах, в их деятельности есть некоторые общие положения:
- регламентация деятельности юридических лиц и компаний на местах;
- осуществление исполнительных функций власти (полицейская и пожарная охрана);
- контроль за деятельностью коммунальных служб по водо-, газо- и электроснабжению, функционированием систем канализации и утилизацией бытовых и промышленных отходов;
- обеспечение общественных нужд;
- регулирование деятельности в сфере образования, здравоохранения, ораны окружающей среды;
Таблица 6. Характеристика основных типов местного самоуправления в развитых странах мира
| Страны Показатели |
Британия | США, Канада | Франция, Италия | Швеция, Дания | Япония |
| Контроль за законностью | суды | суды и власти штатов | региональная власть и суды | государство и суды | государство и суды |
| Исторически сложившийся контроль над местным правительством | низкий | низкий | высокий | высокий | высокий |
| Местные функции (1949 -1989 гг.) | сокращаются | разнообразятся | усиливаются | усиливаются | усиливаются |
| Расходы местных властей в общих расходах государства | 12% | 11,9% | 9 15% | 28 30% | 18% |
| Расходы на социальные нужды в расходах государства | 44% | 35% | 49 50% | 57 60% | 29% |
| Местная исполнительная власть | совет | смешанная | мэр или президент | смешанная | мэр или губернатор к Советам |
| Представительная система | мажоритарная | мажоритарная | пропорциональное представительство | пропорциональное представительство | мажоритарная |
| Партийная система | сильная 2-х партийная | 2-х партийная | сильная многопартийная | сильная многопартийная | сильная многопартийная |
| Участие в выборах | низкое | низкое | высокое | высокое | высокое |
Источник: A. Norton. 1994.
International Handbook of local and regional Goverment Aldesshot: Edevard Elgar.
- содержание библиотек, музеев, парков, концертных залов, бассейнов и т.п.;
- природоохранная деятельность.
15 октября 1985 г. Совет Европы принял Европейскую Хартию о местном самоуправлении. На основании этого документа производится оценка усилий стран, участвующих и претендующих на членство в Совете Европы, по развитию местного самоуправления. Статья 3 Хартии гласит:
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
В документе, кроме того, очерчиваются общие принципы формирования концепции местного самоуправления, регламентируется административный контроль источников финансирования органов местного самоуправления.
В августе 1995 г. вступил в силу подписанный Президентом РФ закон Об общих принципах местного самоуправления в РФ. В законе определены сферы компетенции местных органов власти, закреплен принцип невмешательства любых органов власти в деятельность органов местного самоуправления, предусмотрена выборность глав и представительных органов и т. д. Однако после
вступления в силу закона выявился ряд проблем, связанных с использованием его положений. Так, нуждался в регламентации процесс перехода от системы назначения глав местного самоуправления к выборности, требовалась детальная проработка системы делегирования полномочий центральной власти, властям субъектов Федерации и местным органам власти.
Российские города, получившие максимум самостоятельности в середине 90-х годов, постепенно утрачивают свои позиции. Каждый год города теряют все больше средств из своих бюджетов. Три года назад 18% налогов на прибыль, собираемых в Екатеринбурге, оставалось в городе, в 1999 году около 5%. В то время как 60% всех налогов Свердловской области собирается в областном центре.
После принятия закона о федеральном бюджете на 1999 год местные бюджеты повсеместно похудели почти на одну треть. Изменение налогового законодательства, появление в доходных частях городских бюджетов новых, "проблемных", с точки зрения сбора налогов (налог с продаж и вмененный совокупный налог), ведет к дальнейшему подрыву финансовых основ местного самоуправления.
Политический механизм городского управления
Одним из ключевых вопросов деятельности местных органов власти является регулирование процессов получения налогов и расходования средств. Бюджетный процесс в силу его особой важности для всего сообщества осуществляется на основании политических решений, ибо это предлагает постоянное разрешение конфликтов и примирение различных сторон.
На процесс принятия решений наибольшее влияние оказывают организованные группы индивидов, элита, партии, общественные движения, машины или сети роста и так далее. Принятие решений городским правительством перестает быть политическим процессом, когда его задача сводится к рутинному освоению выделенных средств.
Однако и в этом правиле могут быть исключения.
В больших городах политические запросы выражаются, как правило, институционализированными субъектами. В маленьких городах этого может и не быть. Процесс принятия решений включает в себя:
1. Формулирование потребностей. Потребность изменения (или сохранения) сложившегося типа, распределения городских ресурсов, порядок регулирования экономических и социальных процессов суть данного этапа.
2. Официальное рассмотрение требований. Обычно вынесение нового предложения сопряжено с конфликтом между оппонирующими сторонами.
Конфликт возникает из-за несогласия в целях, средствах достижения целей, при определении приоритетов. Чаще других конфликты возникают в данном случае: при ограниченных бюджетных возможностях муниципалитетов; столкновении различных идеологических принципов; неприятии конкретных личностей в руководстве муниципалитетов.
3. Принятие или отклонение решения или принятие поправки.
4. Реализация принятого решения.
На макроуровне анализа городская политика предстает как определяемый экономическими факторами политический процесс. Результатом благоприятного экономического развития территорий может быть отсутствие конфликтов в политическом процессе.
Одновременно с этим, и удовлетворительное состояние городской среды способствует снижению политической напряженности.
Кроме того городская политика это регулирование отношений, возникающих внутри сообщества, связанных с поведением и отношениями отдельных граждан, внутри и вне различных объединений. Цель этого этапа анализа в выяснении взаимосвязей между реакцией различных категорий жителей на различные нововведения и их последующим поведением на выборах.
Американские города отличает ряд особенностей: концентрация огромных экономических и людских ресурсов на относительно небольшой территории; неоднородность распределения имеющихся ресурсов в пределах городского ареала; ограничения на использование ресурсов, связанные с характером распределения власти на различных уровнях управления.Особое значение для американских городов имеет продолжающаяся миграция среднего класса в пригороды. Кроме того, большая часть новейшего производственного потенциала (до 90%) также дислоцируется в пригородах.
Центры городов стали местами концентрации национальных и расовых меньшинств.
Налицо возрастание экономического потенциала пригородов при одновременном упадке ресурсной базы центральной части города.
Муниципалитеты фактически имеют единственный источник поступлений за счет налогов на недвижимость. В результате сказываются существенные диспропорции в развитии разных районов в пределах одной городской агломерации. В агломерациях отсутствует единый механизм управления, в результате нарастает напряженность в отдельных их частях.
Некоторые авторы видят в качестве выхода из ситуации создание специальных округов, дающих особый статус по налогообложению для отдельных территорий, но в этом случае объединение территорий чревато размыванием ответственности администраций каждого из округов в отдельности. Кроме того, создание функциональных округов, одним из видов которых является специальный округ, осложняет контроль населения за деятельностью политических властей.
Обостряется борьба между пригородами и городами за перераспределение финансовой помощи, выделяемой федеральным правительством. Этот фактор становится особенно значимым, если принять во внимание тот факт, что число избирателей в пригородах увеличивается быстрее, чем в городах.
Муниципалитеты принимают разнообразные политические решения в целях изменения сложившейся ситуации с их налогооблагаемой базой: изменяют ставку налога на недвижимость; повышают оценочную стоимость имущества; отменяют льготы по налогам; стимулируют частные инвестиции в недвижимость и т. д.
Основным индикатором развития политической системы является показатель политической активности избирателей вообще и на местных выборах в особой степени. В них участвуют не более 30% населения.
Это значительно ниже, чем выборы на уровне штатов и Федерации (см. таблицу 7).
Таблица 7. Участие американцев в политическом процессе
| 1 | Регулярное голосование в предыдущих выборах | 72% |
| 2 | Регулярное участие в местных выборах | 47% |
| 3 | Активное вовлечение в дела сообщества | 32% |
| 4 | Работа с другими сообществами для решения проблем | 30% |
| 5 | Участие в предвыборной агитации | 28% |
| 6 | Активная работа с кандидатами от партий на выборах | 26% |
| 7 | Контакты с официальными лицами местной администрации для решения проблем сообщества | 20% |
| 8 | Участие хотя бы в одном политическом митинге за последние 3 года | 19% |
| 9 | Контакты с национальным или региональным правительством для решения проблем сообщества | 18% |
| 10 | Организация групп или объединений для решения местных проблем | 14% |
| 11 | Денежные пожертвования в избирательный фонд кандидата | 13% |
| 12 | Членство в политическом клубе или организации | 8% |
Источник: R. Dahl. 1991.
Modern political analyses. Engelewood.
N. J: Prentice Hall.
Существуют, кроме того, иные индикаторы участия в политическом процессе. Несмотря на то, что приведенные данные в настоящее время несколько изменились, они тем не менее дают исчерпывающую характеристику участия населения в политическом процессе.
4 группы социально-политических факторов оказывают влияние на склонность электората к принятию участия в выборах: политическая структура (форма правления, порядок выборов); социальная структура; стабильность сообщества; территориальное положение города.
Доказано, что высокие уровни образования, мобильности населения понижают уровень избирательной активности. По степени участия в политическом процессе встречаются следующие основные группы жителей:
33% полностью апатичные избиратели;
60% наблюдатели;
5% активные избиратели;
1-2% "гладиаторы" активные участники политического процесса.
Большинство политиков приходят в политику из местного бизнеса, стремясь личным участием способствовать проведению в жизнь проектов, отражающих их интересы.
Политической формой профессионального правительства является форма Совет менеджер. Члены совета избираются от всего города в целом, а не от отдельных общин.
Городской менеджер избирается из среды профессионалов, административные служащие избираются также из профессионалов городского управления. На принципах профессионального управления действуют школьные, полицейские, профессиональные округа.
Городские власти, как структура, отсутствуют в американской конституции, поэтому их деятельность регулируется законами штатов. Власти штата утверждают городской устав, имеют права на наложение ограничений на деятельность муниципалитетов, предоставляют субсидии (до 31% расходов крупных городов удовлетворяется за счет бюджета штатов), осуществляют административный контроль за деятельностью, проводят специальные проверки и расследования, через губернатора воздействуют на бюджет, определяют границы города.
В целом в американской политической жизни продолжает доминировать настороженное отношение властей штатов к муниципальным властям, вызванное опасениями в излишней автономизации городов.
Вот уже на протяжении нескольких десятилетий в США предпринимаются попытки проведения метрополитенской реформы, при которой можно было бы объединить усилия карликовых самоуправляющихся поселений в рамках городской агломерации (SMSA Standart Metropolitan Statistical Area) для концентрации и более эффективного управления имеющимися ресурсами. Однако препятствием на пути объединения являются позиции богатых пригородов, оплотов республиканцев, не заинтересованных в утрате своего привилегированного положения.
Чем богаче и сильнее пригороды, тем менее охотно они идут на проведение реформы.
Существуют разнообразные методики определения групп влияния в городах. В зависимости от позиций (плюралистской, элитистской, корпоратистской), занимаемой авторами, определяются центральные фигуры или группы политического влияния в городах. Однако среди универсальных процедур, позволяющих определить хозяев в городе, следует назвать:
- выявление лиц, занимающих ключевые должности в администрации;
- сбор информации и мнений о людях, пользующихся наибольшим влиянием;
- обсуждение принятых решений с теми, кто с самого начала отстаивал их.
Процесс принятия политических решений в городах это всегда результат некоторого компромисса и он отражает: предпочтение электората, учитывает обязательства перед избирателями, конфликт интересов различных групп жителей города адекватен сложившемуся типу отношений между федеральными властями, властями штатов и муниципальными властями.
Основные понятия
Местное самоуправление право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Мэр избираемый глава исполнительной власти (муниципалитета) в городах.
Городской управляющий (сity manager) назначаемый профессионал, в функции которого входит организация работы муниципальных служб по обеспечению деятельности городского хозяйства.
