КОНСТИТУЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОБСТВЕННОСТИ
Основой любой экономики является собственность. От того, каким образом осуществляется конституционно-правовое регулирование вопросов собственности, зависит природа экономической системы. Более того, зачастую порядок такого регулирования существенно влияет на политическую, социальную, демографическую и другие сферы жизнедеятельности общества.
Можно говорить о том, что конституционноэкономическое регулирование вопросов собственности является одним из наиболее ключевых моментов регулирования общества вообще.
В первых конституциях формы собственности четко не разграничивались, предполагался равный статус всех собственников. Более поздние конституции стали выделять несколько форм собственности, общепринятыми из которых являются публичная (государственная) и частная.
В большинстве конституций зарубежных стран признается принцип неприкосновенности частной собственности, однако данный принцип, как правило, имеет ряд ограничений, связанных с изъятиями собственности для общественных нужд при справедливой компенсации собственникам.
Конституциями обычно устанавливается степень вовлеченности государства в экономическую жизнь. Необходимо отметить, что государство всегда осуществляет экономическую политику, что означает ту или иную степень публичного регулирования вопросов собственности. В современных условиях, когда директивная экономика практически не применяется, а формы собственности в большинстве стран признаны равными по статусу, применяются новые, современные формы государственного экономического регулирования:налоговые, бюджетные, денежно-кредитные, причем такое регулирование всегда производится с использованием планового метода.
Кроме того, регулирование в иных сферах общественной жизни (социальной, политической) существенно сказывается на экономических отношениях, делая их более или менее цивилизованными, развитыми и стабильными.
Из изложенного с неизбежностью следует, что эффективная экономическая политика не может осуществляться только путем собственно экономического регулирования. Напротив, развитые экономические отношения возможны только при комплексном и взвешенном подходе, гарантирующем стабильность общественных отношений.
Так, неспособность государства правильно организовать работу правоохранительных органов (политическая сфера) будет нивелировать само существование развитых экономических норм в силу безнаказанности экономических преступлений, что неизбежно повлечет снижение качества экономики в целом.
В свою очередь, стабильность отношений собственности напрямую зависит от существующих механизмов ее защиты, что подтверждается приведенным частным примером о правоохранительных органах. Эти основополагающие механизмы защиты должны устанавливаться конституцией государства.
Современные конституции, как правило, провозглашают защиту всех форм собственности в равной степени. Это означает, прежде всего, что публичные субъекты в имущественных отношениях, если они выступают в качестве участников хозяйственного оборота, должны действовать на равных с частными. Важно при этом заметить, что признаками публичности в данном случае обладает не только собственно публичная власть (государство, муниципальные образования), но и формально частные элементы, связанные с властью (в частности, за счет государственной собственности на доли и акции и пр.). Несоблюдение принципа равной защиты зачастую выражается в преференциальном отношении к тем или иным связанным с государством организациям. Особенно губительно это для экономической системы при установлении особых отношений между государством и убыточными организациями.
Так, по мнению ряда исследователей, в российской экономике сохраняются унаследованные от советской системы структурные деформации в экономике. Около 40% российских предприятий убыточны и отягощены колоссальными долгами1.
Несомненно, значительная часть из этих компаний полностью или в части принадлежит государству. В то же время, очевидно, что многие из них, несмотря на свою убыточность, не могут быть просто ликвидированы, поскольку представляют собой огромную социальную значимость. Но такие организации также не должны быть черной дырой, в которой бесследно исчезают значительные денежные потоки (это напрямую следует из принципа равной защиты всех форм собственности).
Таким образом, единственный выход, который подсказывает нам современная конституция, эффективная реструктуризация и оптимизация деловых процессов в таких государственных организациях, приводящая к выходу на рентабельность (государство должно проводить их не как публичный регулятор, а как эффективный собственник). Только это может поставить подобные компании в равные условия с частными субъектами.
Иначе рассматриваемый принцип будет нарушаться, убыточные государственные предприятия будут паразитировать за счет здоровых экономических сегментов.
Итак, мы приходим к выводу о необходимости равноудаленности публичной власти от всех частных субъектов как одному из конституционных критериев равной защиты собственности. Кроме того, государство (это обычно выражается в современных конституциях) обязано возмещать вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) органов власти и должностных лиц. Как уже указывалось, предусматривается возможность изъятия собственности для общественных нужд.
При этом в конституциях устанавливаются гарантии собственников (прежде всего, справедливое возмещение), и это также является дополнительным механизмом конституционной защиты.
Важным аспектом гарантий прав собственников являются ограничения, устанавливаемые по отношению к налоговому регулированию, поскольку оно позволяет напрямую направлять властную волю на изъятие части собственности. Конституционные принципы налогообложения предъявляют требования о неретроактивности налогови установленное™ их только законом. Кроме того, выработанные международно-правовые и доктринальные принципы призывают к тому, что налог должен соответствовать ряду разумных критериев, основной из которых экономическая обоснованность.
О налоговом регулировании, неизменно объединяющем правовые принципы и экономические реалии, более подробно речь пойдет в главе 10 настоящего пособия.
Необходимо отметить, какими бы ни были конституционно установленные гарантии защиты собственности, они не будут иметь практического значения без адекватного и продуманного правоприменения. Конечно, основным защитным механизмом в современном государстве является суд.
Как правило, именно в его компетенцию входит ограничение права собственности, например, в целях общественных нужд.
Наиболее сложные и противоречивые проблемы конституционноэкономического регулирования права собственности и его ограничения обычно встают перед конституционными судами и иными органами конституционного правосудия. При разрешении вопроса о соотношении прав собственника и общественных целей и задач суды, как правило, руководствуются принципами ограничения конституционных прав, установленными конституциями. В частности, в российской Конституции установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности государ-ства1.
Таким образом, обычного закона, не подкрепленного указанными целями, недостаточно для ограничения права собственности.
В ряде случаев в ходе решения сиюминутных задач или по другим причинам в законодательство вносятся положения, позволяющие чрезмерно или произвольно ограничивать права собственников (изымать имущество, принудительно передавать его в пользование и пр.). Когда такая норма обжалуется в орган конституционного правосудия, перед последним встает задача определить наличие или отсутствие указанных общественно значимых целей в подобных ограничениях.
Иными словами, конституционный суд должен установить: достаточно ли важны публичные цели для общества (а именно по уровню общественной важности отделены критерии, установленные в ст. 55 Конституции), чтобы явиться основанием для ограничения прав частных собственников.
Надо заметить, что решение вопросов о балансе частных и публичных интересов является наиболее сложным и ответственным в процессе конституционноэкономического толкования права. Только взвешенные решения, подкрепленные высочайшей квалификацией и жизненным опытом судей органов конституционного правосудия, позволяют обеспечить политикоэкономическую стабильность в государстве. Если допустить перекос в сторону интересов собственников, не будут реализовываться важнейшие задачи (строительство дорог, объектов инфраструктуры и другие задачи).
Если же нарушить баланс в пользу общественных интересов, то власть может приобрести репрессивную манеру поведения по отношению к собственности, что повлечет отток инвестиций, придание рынку характеристики нестабильности и т.д. Следовательно, суд, особенно конституционный, может и должен быть основным стражем конституционно-экономических принципов собственности, от которого порой может зависеть вся политическая и социальная система государства, уровень общественного доверия к власти.
Проблема соотношения частных и публичных интересов встает перед правоприменителем и при разрешении вопроса о справедливой компенсации за изымаемое в общественных целях имущество. Является ли справедливой компенсацией рыночная стоимость, или же это должна быть та цена, с которой согласится сам собственник? Это лишь один из вопросов, который необходимо разрешать. Представляется, что при изъятии имущества наиболее важную роль играет его рыночная цена (принцип соразмерности).
Тем не менее нельзя забывать об особых свойствах некоторых видов имущества (принцип эквивалентности). Например, для пожилого человека может быть принципиально важным проживать на первом этаже, чтобы приходилось преодолевать наименьшее количество лестничных пролетов.
При сносе его дома в целях некоего общественно-важного строительства предоставление ему взамен его квартиры на первом этаже равной по стоимости жилплощади на пятом этаже дома без лифта будет нарушать его право на справедливую компенсацию.
Подобных примеров и проблем может быть приведено множество, и конституционные суды должны вырабатывать четкую позицию в области толкования норм, в которых права и интересы собственников и общества в целом встают в противоречие между собой. Только тогда конкретные правоприменители смогут реже принимать несбалансированные решения, а обычным судам, рассматривающим конкретные дела, будет проще оценить правильность принятия решения по вопросам собственности.
При решении вопроса о справедливой и равноценной компенсации за изъятие имущества необходимо также помнить, что недопустимо устанавливать чрезмерно высокие размеры компенсации. При таком установлении право конкретного собственника более чем защищено, однако права других собственников нарушаются.
Ведь выплата возмещений за изымаемое имущество производится за счет средств налогоплательщиков, чрезмерное расходование которых вступает в противоречие с конституционным правом этих налогоплательщиков и, помимо прочего, по сути, представляет собой растрату и карается уголовным законодательством. Кроме того, у собственника появляются стимулы искусственно завышать субъективную ценность изымаемого имущества, чтобы получить от государства максимально возможную компенсацию1.
Важно разделять ограничение права частной собственности и определение (уточнение) объема содержания данного права. От этого зависят, в частности, полномочия региональных законодательных органов по регулированию тех или иных отношений. При установлении того, что вводимые нормы являются ограничением конституционных прав, их введение допускается только федеральным за-коном2.
Если же какие-либо нормы являются лишь уточняющими и конкретизирующими объем права собственности, такое регулирование может быть в совместном ведении или в ведении субъектов РФ.
Представляется, что для определения наличия ограничения самого конституционного права необходимо исходить из следующего. Общепринятое естественно-правовое положение большинства конституций предусматривает недопустимость злоупотребления правом, т.е. случаев, когда осуществление прав одним лицом приводит к нарушению прав других лиц. Само по себе то или иное право может предполагать наличие естественных, разумных и дозаконодательных пределов его осуществления. Так, использование земли как одного из основных средств мирового производства предполагает бережное отношение к ней, поддержание ее плодородности, чистоты и пр.
Данные требования появляются не потому, что они закреплены в законе, а потому, что они изначально разумны и обоснованны, вызваны необходимостью существования человека. Представляется, что когда речь идет о подобных естественных ограничениях, установление технического порядка их введения не является ограничением конституционного права в смысле ст. 55 Конституции РФ и подобных норм других конституций.
Иными словами, введение таких дополнительных требований к собственникам является уточнением объема и содержания их права собственности, не требующим обязательного федерального законодательного регулирования.
Необходимо также учитывать, что введение ограничений прав собственников возможно не только прямыми юридическими императивами, но и экономическим путем. Публичная власть может применить такой правовой режим, при котором изменяется сама экономическая сущность общественных отношений, что приводит к фактической утере власти собственника над имуществом без формального ее у него изъятия.
Представляется, что такие скрытые способы ограничения конституционных прав должны выявляться и регулироваться нормами о справедливой и равноценной компенсации за изъятие имущества.
Помимо вопросов об объеме и ограничениях прав собственников конституционная экономика в области регулирования собственности сталкивается с другими проблемами. Так, экономические реалии сегодняшнего дня показывают необходимость определенной социализации частного сектора.
Субъекты-собственники, обладающие средствами производства или оперирующие денежными средствами граждан, должны управлять этой своей собственностью разумно, взвешенно и с учетом общественного мнения, т.е. позиции лиц, которые от данных собственников зависят (работники, вкладчики и пр.). Это означает, что в целях социально-экономической стабильности (которая есть общественный интерес) необходимо ограничивать свободу подобных собственников идти на чрезмерные риски, в ряде случаев нарушающие права других граждан.
Например, банк, существенно рискуя деньгами вкладчиков, нарушает их права, и кроме того, вынуждает государственные органы по страхованию вкладов нести расходы по компенсации соответствующих вкладов.
По сути, эти ограничения следуют из основополагающего принципа социального государства. В ряде случаев они отражаются в специальном законодательстве, однако сегодня становится очевидным, что этого недостаточно. Значит, необходимо вырабатывать новые экономико-правовые модели социализации собственности.
Это не означает, что конституционная экономика призывает к социализму и национализации, а значит лишь, что агрессивное или недобросовестное (со стороны, например, менеджеров) владение, пользование и распоряжение имуществом может нарушать права третьих лиц и общества в целом, и такое поведение нужно не допускать. Примером такого механизма может быть принятый в Германии механизм корпоративного управления, при котором в совет директоров определенных организаций в обязательном порядке входят представители трудового коллектива. Данная норма была обжалована в Федеральный конституционный суд Германии со ссылкой на нарушение конституционного права на объединение. Суд посчитал данную норму соответствующей Конституции, отметив, что совместное принятие решений преследовало цель предоставить большую степень социальной легитимности частному предпринимательству.
По отношению к данному примеру исследователи отмечают, что такие ограничения уменьшают права акционеров как членов совета директоров, тем не менее они остаются в пределах социальных обязательств собственников перед обществом2.
В России подобные дополнительные механизмы защиты общества от недобросовестной или агрессивной политики при управлении собственностью практически отсутствуют в законодательстве, хотя и разрабатываются в теории, что приводит к упрощению рей-дерства, мошенничества, присвоения, растраты, преднамеренных и фиктивных банкротств и пр. Вывод: необходимо данные механизмы вносить, искать экономико-правовые причины, порождающие перечисленные негативные явления, и устранять их. Кстати, устранение причин, ведущих к нарушению закона, представляется наиболее разумным средством предотвращения этого нарушения, особенно в России, с особенностями менталитета ее населения.
Усиление ответственности, расширение штата правоохранительных органов все это может привести к определенным положительным результатам в экономике. Выявление и доказывание преступления в любом случае дольше и сложнее, нежели его совершение, каким бы сложным оно не было.
Таким образом, если для ведения незаконной деятельности остаются веские экономические причины и достаточные законодательные пробелы, никакая правоохранительная система не угонится за нарушителями.
Например, нередко банкротства банков связаны с выдачей кредитов заемщикам, связанным с банком, которые не намерены их возвращать, являются техническими компаниями, тут же переводящими деньги реальным выгодоприобретателям. Одна из причин совершения подобных действий рекомендательность требований Центрального банка РФ о составе документов, которые необходимо получать от заемщика при его кредитовании.
А ведь ряд таких документов может однозначно свидетельствовать о его номинальности, что сделает привлечение к ответственности неминуемым и исключит использование номинальных компаний.
Еще одним примером экономико-правового условия совершения в России многих незаконных деяний является наличие юридических и фактических возможностей по регистрации фирм-однодневок. Именно благодаря этому условию совершается большинство экономических преступлений в России.
Наконец, необходимо отметить, что конституционная экономика в области собственности призвана регулировать вопросы приватизации. Как известно, частная собственность является одной из
основ развитого правового государства. Ее защищенность гарант стабильности и развития социально-экономической системы. В России право частной собственности, по сути, крайне молодо, поскольку ни коммунистический режим, ни царская Россия такого института в чистом виде не признавали. Экономическая потребность развития российского государства вызвала разработку и внедрение законодательства о приватизации, которое является неотъемлемой частью любой правовой системы, принятой в современном и развитом государстве.
Масштабная приватизация 90-х в России происходила не без изъянов, но было бы не совсем правильно говорить о том, что она полностью имела грабительский характер. Ее восприятие должно происходить с учетом экономических реалий и исторического контекста, существовавших на момент ее реализации. Ни одна другая страна мира не сталкивалась с такими масштабными приватизационными процессами, притом что в российской экономике после распада Советского Союза наблюдались существенные нарушения социально-экономических и торговых связей.
При всех своих недостатках приватизация конца прошлого века и тысячелетия создала в России институт частной собственности, без которого, как было замечено выше, невозможно создание правового государства.
