Динамика численности государственных учреждений за рубежом
4. Сохранение местного самоуправления. Местное управление никогда не исчезало из практики управления российским государством.
Воплощаясь в губных грамотах (ведение уголовных дел старостами волостей - "губ"), Земских собраниях (органах управления на территориях, свободных от поместного землевладения), Земских соборах, включая собор 1613г., посадивший Михаила Романова на трон, или 1648 г. впервые собравший дворянско-посадский люд для решения общих вопросов - традиции местного самоуправления сохранялись.
При этом Земство никогда не смогло подняться до уровня сословно-представительного органа западного типа, не выходило за рамки государевой службы.
Итак, обобщая сказанное можно отметить, что с точки зрения становления бюрократического устройства, именно Россию, а не страны Западной Европы можно считать типичной (классической). Именно здесь власть, степень преданности царю, приобщенность к государственной службе предопределяли общественное положение, статус и богатство человека.. К этому мнению приходит А .Хоцей в работе "Становление бюрократии.
М.,1998, с 670", связывая это с преобладающим значением в России института власти, а не собственности, как в Европе. Эту же мысль высказывает Кирдина С.Г см. "Институциональные матрицы и развитие России", называя основой российских отношений раздаточный механизм, подразумевая под этим полную зависимость каждого от благосклонности царя и системы царевой службы.
4. Особенности функционирования государственной службы в советский период.
Давая объективную оценку их деятельности, отметим следующее.
1. Советские органы государственного управления впервые в истории решили сложнейшую задачу - создали единый народнохозяйственный (экономический и социальный) комплекс предприятий и учреждений, подчиненных плану. Можно спорить об эффективности затрат, но положительные результаты очевидны: индустриализация страны и подъем сельского хозяйства проведены в кротчайшие сроки, в войне одержана победа.
Впервые в мире была создана уникальная социальная система, гарантировавшая занятость, бесплатное здравоохранение и образование, абсолютную доступность для каждого учреждений культуры, спорта.
2. Подчиненные принципу партийного формирования государственные органы превратились в элитарную бюрократическую структуру, которая, решая общегосударственные задачи, была практически бесконтрольна, что позволяло чиновникам пользоваться своим положением в корыстных целях.
3. Безусловно, наследие прошлого: национальная привычка жить в условиях раздаточной экономики, готовность к уравниловке во имя подчинения центру (царю, партии, власти...) - способствовали готовности россиян принять коммунистическую идею, основанную на отказе прав отдельного человека во благо общества, будущего...
Советский коммунизм, воплощенный в централизации всех ресурсов, -это та же раздаточная экономика, что и царизм, только облеченная в другую внешнюю форму. На смену идее верности "царю-батюшке" пришел новый идол - "светлое будущее" или "общее благо".
Чиновник же, как всегда., стоя ближе других к трону, регулировал норму раздачи, не забывая себя при этом.
Государственная служба в условиях гражданского общества.
С переходом на рыночные отношения в 90-ых годах ХХ века, Россия начала демократические реформы, проведение которых позволяет судить о начале формировании в ней гражданских институтов, роста самосознания ее жителей. Это - кардинально меняет природу органов государственного управления.
Развитие страны, защита интересов населения - должны стать основной обязанностью органов государства.
К первым шагам в этом направлении можно отнести изменение политического устройства страны. Через свободные выборы Президента страны, губернаторов, депутатов государственной Думы и законодательной власти на местах, через выборы органов местного самоуправления население приобщается к участию в управлении государством, к организации обратной связи между собой и государственными чиновниками.
Следующим шагом по демократизации управления, как показывает мировая практика, мог бы стать бюджетный федерализм, предполагающий перераспределение власти, налоговых средств от центра к сначала к субъектам федерации и далее к местному самоуправлению. Естественно, что при этом и полномочия должны перераспределяться. Местное самоуправление должно взять на себя
основную часть социальной работы, контроль за учреждениями образования и здравоохранения, торговли и правопорядка на местах и т.д.. Только так можно наладить действенную обратную связь между населением и государственными учреждениями.
Однако, текущая практика, судя по событиям 2000г., говорит об обратном. Чиновники высшего уровня не хотят отдавать власть и финансы на более низкий уровень. Осуществляется линия на новый рост степени централизации налоговых поступлений, произошло сокращение функции Верхней палаты Думы.
Постепенный рост значимости местного самоуправления - что в целом поддерживается государством - призван скорее ослабить средний уровень управления -губернаторов, но не улучшить социальную работу на местах.
Таким образом, России еще далеко до построения гражданского общества, поэтому целесообразнее рассматривать данный этап институционализации государственной службы на пример развитых цивилизованных государств.
Динамика численности государственных учреждений за рубежом . Реформы государственного управления.
С ростом общественного сектора экономики, что можно рассматривать как общемировую тенденцию, число чиновников естественно растет. Параллельно увеличиваются расходы на содержание органов управления и власти. Чтобы поставить этот процесс под общественный контроль многие страны начали проводить реформы государственного управления.
Первая их волна прошла в 60-ые годы. Ее можно рассматривать как повышение экономической эффективного
управления, что по сути своей свелось к нормирование численности работников, ужесточению контроля за расходованием ими бюджетных средств на приобретение оборудования и накладными расходами. Однако, мировая практика показала, что особого эффекта они не дали.
Сейчас проходит вторая волна. Она построена на принципиально ином пути - на повышении социальной эффективности работы государственных служащих.
Чиновникам предоставляются большие права в формулировании направлений развития вверенных им участков работы, а также в расходовании средств. Государство признало как факт изменения в мотивации их труда, поверило в высокие моральные качества большинства служащих.
Современная реформа государственного управления, проходящая в США и ряде европейских стран, направлена на децентрализацию управления, переносе прав по принятию оперативных решений на непосредственных исполнителей. Веря в компетентность и честность своих работников, государство выделяет им средства для решения поставленных задач, а те сами решают, как и на что их потратить. Таким образом, реформа предполагает:
Ш во-первых, максимальную децентрализацию власти и предоставление больших свобод и прав непосредственным исполнителям,
Ш во-вторых, перемещение финансовых потоков с высшего уровня государственного управления на более низкие,
Ш в-третьих, закрепление за высшим звеном стратегических задач, а также доведение принятых законодательных актов
до исполнения,
Ш в-четвертых, наличие постоянной обратной связи между населением (потребителем услуг государства) и
государственными учреждениями, что, во многом, заменяет централизованный контроль.
6. Понятие службы высших руководителей как проводников современного реформирования государственного управления за рубежом
Служба высших государственных. руководителей (СВР) -Senior Civil Services, Hoherer Dienst, Grand Corps - особое подразделение государственной власти, куда входят высшие руководящие должности (17-19 разряд по классификации чиновников). Ее выделение в самостоятельный сектор отражает не столько ее элитарный или автономный от других управляющих и тем более от народа характер, сколько особые задачи, стоящие перед ней. По современному пониманию социальной роли СВР она:
Ш призвана инициировать реформы в стране и системе управления, в частности,
Ш фокусировать свою деятельность не столько на разработке мероприятий, сколько на их внедрении, добиваясь завершения мероприятий, проводимых правительством,
Ш обеспечить открытость, доступность привлечения к ней профессионально подготовленных, доказавших наличие лидерских и менеджерских качеств специалистов, готовых
к честной работе во имя своей страны и ее народа.
Ш создать материально привлекательный вид трудовой деятельности, ничем по оплате труда не уступающей частному бизнесу,
Ш внедрить особую корпоративную культуру как способ институционального закрепления личностных качеств, требующихся чиновнику самого высокого разряда,
Ш противопоставить руководителей-исполнителей от политических назначенцев, приходящих к власти на волне политических перемен, нормировав численность последних.
Надо признать, что такое выделение особой службы в государственном властном аппарате только начинается. Она имеет место отнюдь не во всех странах, а там, где существуют, находится на начальном этапе своего становления. Эта служба была создана в США (с1984г), создается в Голландии, Австрии, Бельгии, Канаде и других странах. Здесь и далее в параграфе используется работа В.В.
Лобанова "Работа с высшим административным персоналом в США" ,М.,2000г.
Существуют 3 отличия в формировании СВР по странам. Первое. - допустимый удельный вес политических назначенцев. Так.
В США это 1 к 5, т.е. политические назначенцы по численности не могут превышать 20% от аппарата власти. В Англии и Франции этот показатель еще более жесток: 1 к 40.
Второе отличие - характер государственной службы. На американском континенте она является профессиональной кадровой службой, в англо-саксонских странах - наемной и более открытойдеятельностью.
Третье - в США упор делается на узких специалистов, в Англии - на тех, кто обладает навыками общего руководства.
История создания СВР относительно нова и становится на наших глазах Проследим вехи ее становления на примере США. В своем нынешнем виде она имеет своим началом 1979г, когда проводились реформы по созданию целостной системы руководителей исполнительной власти высшего управленческого звена.
СВР с самого начала находилась в противодействии с законодательной властью, которой выгоднее иметь дело с раздробленной по министерствам службой, с большим количеством (ненормируемым) политических назначенцев при недостаточности технических специалистов.
Противостояние законодательной и исполнительной власти имело своим следствием то, что 1979 год был уже третьей попыткой создания новой службы, остальные под противодействием законодателей по мере ухода от власти их инициаторов отвергались.
Так, первая попытка создания СВР была предпринята в 1955 году, как результат деятельности комиссии президента Гувера. Президент Эйзенхауэр, придя к власти, отверг ее в 1960г.
Вторая попытка датируется 1971г. и связана с именем президента Р. Никсона Им был инициирован особый вид государственной службы, построенной на 3-х летнем контракте для служащих-руководителей. Главы министерств получили право самостоятельно решать кадровые вопросы.
После ухода Никсона с поста главы государства ее деятельность также прекратилась.
Третьей попыткой можно считать 1977г, когда быларазработана программа "Управление федеральными служащими" Картера, создающая "целостную и эффективную" систему работы с кадрами с целью отбора, назначения, развития, продвижения, поощрения и руководства людьми, являющимися административными руководителями сотен федеральных программ.
С 1979г. Программа была преобразована в СВР.
Базовыми принципами стали: во-первых, свободный допуск к высшим должностям, и, во-вторых, механизм их отчетности по конечным результатам своей деятельности. Переход на работу в новых условиях был добровольным, но 99% чиновников его приняли. Сейчас служба насчитывает примерно 7 тысяч руководителей высшего звена.
Членам СВР повысили заработную. плату, хотя разрыв между ней и доходами руководителей корпораций по-прежнему велик и может составлять в год до 25тыс.долларов (1987г) В современном составе СРВ состоит из руководителей двух типов. Во-первых, это те, кто назначается президентом по согласию с Сенатом. Их - 450 человек.
Их относят в большинстве своем к так называемым политическим выдвиженцам. Вторая группа - непосредственно представители СВР или "карьерные руководители", составляющие основу МВД, ФБР и ЦРУ, суда, дипломатического корпуса, руководителей государственных корпораций
Им противостоит базовая система государственной службы, представленная в США, во-первых, чиновниками категории 13-15 разряда (старшие должности) - 285.300 человек и, во-вторых, чиновниками с 1 по 12 категории (мелкие и средние должности) -1.232.200 чел.
В заключении еще раз подчеркнем, что выделение СВР вызвано принципиальными различиями в социальных задачах, которые перед ними ставятся. В отличие от прочих чиновников, призванных поддерживать порядок и обеспечивать преемственность в управлении страной, СВР должны инициировать реформы, в том числе и в сфере управления. Они призваны противостоять "бюрократическому аппарату", нацеливая тот на повышение эффективности работы, нарушая в нем ненужную элитарность, закрытость, возможность лоббирования чиновничьих интересов в ущерб государственным СВР должна иметь независимый, подчиненный "высшим идеалам" статус, быть неподкупной в силу устойчивости профессионального и материального положения работников, открытой при постоянной ротации для новых, подготовленных и инициативных гражданами.
Пока трудно выделить, которые из названных принципов уже достигнуты, а какие только провозглашены. Однако, бесспорно, такое понимание сути высшего национального руководства представляется отражением новых прогрессивных преобразований в системе управления передовых мировых держав.
Местное самоуправление: понятие, история его становления вРоссии.
Местное самоуправления (МСУ) - низший орган власти, осуществляющий управление населением как единым сообществом, проживающем на данной территории. С точки зрения самостоятельности в принятии решения в идеале МСУ противостоит государству, воплощая интересы не всей страны, а лишь тех, ктопроживает на данной территории.
Однако, учитывая, что методы, принципы и цели управления государства и МСУ едины, противопоставлять их друг другу вряд ли целесообразно.
МСУ начало свою деятельность в конце 1998, так что этот властный институт в России можно считать лишь нарождающимся. Его функции пока минимальны.
Они сдерживаются финансированием, которое им выделяется в виде закрепленных за ними налоговых поступлений. Размер налогов, приходящихся на МСУ, - 3-4% от суммарного сбора, что, конечно, мало, но учитывая незрелость этой формы, разумно.
Депутаты должны доказать свое умение управлять государственными деньгами, попробовать самостоятельно изыскивать дополнительные средства для своих жителей, убедить общественность в своей заинтересованности в народных интересах, и, по мере этого, увеличивать сферу своих полномочий и размеры финансирования.
На данный момент для типового муниципального образования предметы его ведения (область лигитимных полномочий) ограничена приведением в порядок территории, осуществлением надзора за торговлей. МСУ ищут форму участия в социальной работе с населением, но при сохранении сложившейся структуры государственных социальных служб, их возможности малы.
Итак, МСУ - новый шаг в развитии системы государственного устройства по направлению к гражданскому обществу. Он сформировал новый для современной России уровень государственного управления.
Однако и местные учреждения и само населения пока не осознали значимости этого шага, За первый срок работы депутаты МСУ недостаточно проявили себя как защитники интересов населения.
Отсюда и низкая активность людей в выборах депутатов в органы МСУ. Объективности ради, следует признать, что в такой короткий срок ожидать большего результата бессмысленно.
1. Здоровье как общественное благо Здоровье по А.Маслоу относится к важнейшим потребностям, однако, . по его мнению, оно является не базовой - которая удовлетворяется в первую очередь, а вторичной - удовлетворяемой лишь по мере отсутствия других, например, в пище, крове, одежде.
Существуют национальные различия в оценке роли здоровья как ценности, что определяется традициями, а также уровнем развития страны, развитостью и доступностью медицинских услуг.
Всемирная организация здравоохранения предлагает следующее определение: "Здоровье - это состояние, характеризующее не только отсутствие болезней и физических дефектов, но и полное физическое, умственное и социальное благополучие". Такой подход характеризует более серьезное отношение к здоровью и большие требования к государству как создателю системы здравоохранения в цивилизованных странах, по сравнению с Россией.
Не просто отсутствие болезней и создание условий для их профилактики, асоциальная политика, снижающая риски (безработицы, сиротства, болезней) - вот главный критерий оценки здравоохранения.
Здравоохранение как отрасль общественного производства
Медицина - как сфера деятельности, направленная на защиту здоровья - одна из древнейших. Она появился по мере превращения человека в Homo Sapience, когда люди, наблюдая за животными и приобретая собственный опыт, научились лечить болезни.
Здравоохранение как отрасль появилась в ХУШ веке, когда сначала церковь и общества презрения, а затем государство стали создавать системы общественной защиты здоровья. До этого борьба с болезнью была частным делом каждого и осуществлялась на основе частной лечебной практики.
Таким образом здравоохранение как организованная система защиты здоровья прошло длительный этап развития. Оценивая такие критерии как степень профессиональной закрепленности врачебной деятельности, ее доступность, уровень организованности, можно выделить доинституциональный и институциональный этапы здравоохранения.
Последний целесообразно подразделять на раннюю, зрелую, развитую и современную стадии. Рассмотрим их подробнее.
Доинституциональный этап можно характеризовать через появление лиц, которые специализировались на сборе трав, лечении других. Частично к ним примыкали и шаманы, оказывающие психологические услуги.
Постепенно навыки по лечению превращались в профессию и передавались от поколения к поколению. Происходит внутри профессиональное разделение труда: выделяются аптекари,травники, лекари, причем среди них выделяются врачи и медики.
Начинается организованная (цеховая) подготовка врачей в рамках специальных школ, позднее факультетов Университета. Возникают частные клиники, где за плату оказывают врачебные услуги.
Начальная институциональная стадия по времени совпадает со вступлением общества в стадию рыночных отношений. Она отличается развитием знаний о здоровье и человеке, превращением их в науку - медицину, созданием системы профессиональной подготовки врачей и аптекарей.
В это время начинается освоение искусственного производства лекарств. Врачебные услуги становятся все более доступными, а лечебная деятельность - сферой рынка.
Стадия развитой институционаизации здравоохранения отличается включением общества в систему защиты здоровья населения. Создаются клиники при церквях, бесплатные лечебницы при местных органах власти. Применительно к Европе этот процесс можно датировать ХУШ веком. Другим проявлением этой стадии являются качественные изменения, которые происходят в самой медицине К ним можно отнести:. дальнейшую специализация врачебной профессии: выделение хирургов, окулистов и т. д, развитие разделения труда по сложности и ответственности выполняемых функций.
Выделяются такие профессии как медицинские сестры и санитары, требующие меньшей подготовленности, чем врачи, но необходимые для выполнения простейших лечебных манипуляций.
Эта стадия сопровождается переходом на массовый характер лечебных учреждений, что отразило рост благосостояния населения, увеличение числа медиков - специально подготовленныхпрофессионалов, расширение возможностей медицины и т.д.
Современный этап институционализации здравоохранения характеризуется усилением роли государства, превращающегося как в собственника значительной части лечебных учреждений, так и в организатора системы общественного контроля за деятельностью частных учреждений. Развитие медицины продолжается, в нее подключаются науки, помогающие на молекулярном уровне понять природу болезней и выявить способы ее лечения. Естественно, что медицина технически усложняется, к ней подключается компьютерная и лазерная техника и другие новейшие достижения.
Продолжает расти специализация медицинской профессии: выделяются косметологи, диетологи и т.д.. В ряде областей наблюдается переход к пооперационному разделению труда врача (например, в области микрохирургии глаза).
Главным признаком современной медицины становится ее доступность и высокое качество. По мере перехода к демократическому обществу услуги здравоохранения становятся общедоступными и массовыми, а медицинские учреждения - широко распространенными.
Итак, современное здравоохранение можно рассматривать как социальный институт, прошедший путь длительного саморазвития, представляющий широкую систему частных и государственных предприятий, (частная практика, поликлиники, больницы, диспансеры, санитарно-эпидемические центры, аптеки, и другие). Они оказывают весь комплекс услуг, связанных с лечением: профилактику заболевания, само лечение (амбулаторно и дома), послеоперационное обслуживание.
Ш. Здравоохранение за рубежом На сегодняшний день в мире существует две базовые формы оказания медицинских услуг: государственная и частная. Обе имеют свои достоинства и свои недостатки, поэтому все государства пытаются найти оптимальное для себя сочетание их обеих.
Крайние подходы можно объединить в две модели: допускающие доминирование либо государственного (шведская практика), либо частного (США) сектора. Основа шведской модели - развитый сектор государственной, бесплатной медицины, имеющей высокое качество обслуживания и полную обеспеченность современным оборудованием, что практически не оставляет места для частных клиник.
Принципиально по-другому строится здравоохранение в США. Воплощая принципы индивидуализма и свободы выбора. Она допускает государственное финансирование только в двух случаях. Бесплатно медицинские учреждения в США работают в рамках двух базовых государственных программ : помощь инвалидам с детства (Medycair) и пенсионерам (Medyaid).
Помимо государственных существуют и муниципальные источники, финансово поддерживающие центры помощи бедным, нуждающимся в медицинском обслуживании.
1У. Проблемы здравоохранения в России.
Оценивая организацию здравоохранения в России, напомним, что ее основы заложены в условиях плановой экономики, когда обобществляя подавляющую часть стоимости созданного продукта. Тогда в виде заработной платы люди получали лишь 14-19%
стоимости созданного продукта, остальная его часть перечислялась в государственный бюджет, создавая значительные по размеру общественные фонды потребления. По мере перехода к рынку и отказу от практики обобществления результатов труда, возможности централизованного финансирования медицины существенно уменьшились, что потребовало его реформирования.
Основными этапами преобразования в здравоохранении являлись следующие.
В 1994 году были образованы внебюджетные фонды медицинского страхования (ФОМС), которые аккумулируют отчисления (28% от фонда оплаты труда) и направляют их либо в территориальные фонды, которые перечисляют медицинским учреждениям, либо непосредственно лечебным учреждениям.
Параллельно с этим была разрешена платная медицина, однако ее деятельность была справедливо ограничена такими сферами как терапия, зубоврачебная деятельность, косметическая медицина. Эти ограничения вызваны невозможностью на современном этапе в условиях недостаточности частных средств обеспечить комплексное лечение, требующее системы оборудования, команды врачей различных специальностей.
