Специфика формирования региональных моделей
Переходный период развития в России оказался сопряженным не только с ухудшением социально-экономической ситуации, обострением политических, демографических, межнациональных, экологических, и иных процессов, но и с изменением концептуальных положений социальной защиты населения. Меры, принятые в последние годы нашли отражение в законодательном становлении системы социальной защиты как составной части обеспечения государственных социальных гарантий, в том числе носящих характер денежных выплат (пенсии, пособия на детей, пособия по безработице, пособия беженцам и вынужденным переселенцам и др.), а также реализация через федеральные и региональные программы основных направлений социальной защиты, включая социальное обеспечение.
Обозначились глобальные социальные проблемы:
*снижение доли трудоспособного населения в общей численности населения;
*возрастание численности населения старше трудоспособного возраста;
*наблюдающийся отток трудовых ресурсов из числа молодой части населения;
*снижение естественного прироста населения;
*рост безработицы (среди молодежи, женщин и в сельской местности);
*увеличивающееся расслоение населения на богатых и бедных, к тому же появление работающих бедных, нередко являющихся главами семей;
*острота жилищной проблемы;
*сложность эколого-климатических условий, учитывая весь комплекс проблем Севера;
*несвоевременность выплаты средств на заработную плату;
*продолжающееся снижение уровня жизни;
*растущая преступность и особенно среди молодежи и подростков, наркомания, алкоголизм.
Эти общие тенденции несколько варьируются по регионам России, их возникновение и тем более распространение нельзя рассматривать вне контекста социально-экономического блока проблем.
В экономической ситуации Ханты-Мансийского автономного округа в результате реализации мер экономической политики, начиная с 1995 года, произошли следующие позитивные изменения:
В промышленности за последние 3 года значительно уменьшилось падение объема промышленного производства: в 1996 он составил 98.3% от объема 1995 года; промышленная политика 1997 года нацелена на дальнейшую стабилизацию и даже повышение эффективности производства, формирование рациональной структуры на основе технологического обновления и улучшения управлением предприятиями. В 1997 году ожидается, что объем промышленного производства в сопоставимых ценах составит от 97.8% до 100%.
В 1997 году ожидается прекращение спада производства стройиндустрии, стабилизация его в результате инвестиций.
В округе продолжается развитие предприятий машиностроения и металлообработки, предполагается выход на промышленную мощность завода по сборке автобусов, введены в строй предприятия легкой промышленности и ряд мини-предприятий.
Факторами, предопределяющими позитивные изменения являются: рост производственных инвестиций, деятельность созданных вертикально интегрированных компаний, рост доходов от сырьевого экспорта, адекватная система налогообложения.
Во внешнеэкономической деятельности из общего объема экспортных поставок на долю нефти и газового конденсата приходится 98.7%. Другими экспортными товарами являются продукты переработки нефти, газа, деловая древесина и пиломатериалы.
В результате внешнеторговых операций на расчетные счета предприятий-экспортеров поступило 3757,6 млн. долл.
В агропромышленном комплексе в 1995 и 1996 гг. отмечался прирост объема сельскохозяйственной продукции. В 1997 году прогнозируется незначительное уменьшение объема валовой сельскохозяйственной продукции и намечается рост цен на нее по сравнению с 1996 годом, который составил от 118% до 130% к уровню 1996 года.
В 1997 году предусматривается разработка комплекса мер по защите отечественных производителей сельскохозяйственной продукции, созданию условий для их конкурентоспособности на рынке продовольствия.
Динамика развития экономической базы округа создает условия для решения многих социальных проблем.
Развитие отраслей социальной сферы предусматривает:
*увеличение жилищного строительства с уровнем обеспеченности жильем в 1997 году в среднем в 16.2 кв. м. на человека (по сравнению с 15.5 кв. м. в 1995 году);
*увеличение обеспеченности учреждениями здравоохранения с 115 коек на 10 тыс. жителей в 1996 году, до 117 коек в 1997 году, что составляет 91% от норматива.
Возрастает уровень обеспеченности амбулаторно-поликлиническими учреждениями на 3% по сравнению с 1995 годом. 60% объектов здравоохранения размещены в приспособленных помещениях, некоторые требуют капитального ремонта. В 1997 году введен в эксплуатацию новый больничный комплекс окружного значения в городе Ханты-Мансийске, что повышает общий уровень медицинского обслуживания населения региона;
*увеличение обеспеченности учреждениями общеобразовательного значения, число мест в которых возрастет с 703 на тысячу детей в 1995 году до 731 места в 1997 году за счет ввода новых государственных и негосударственных учебных заведений;
- увеличение сети социальных учреждений и служб, которое получило развитие в 1992 г. Это учреждение стационарного и нестационарного обслуживания пожилых, инвалидов и семей с детьми. Их число за 5 лет увеличилось с 7 до 73, то есть в 10 раз.
Социальные учреждения предоставляют преимущественно бесплатные услуги населению.
Социальное обслуживание занимает в системе социальной защиты населения приоритетное место.
Думой автономного округа утверждена Программа развития материально-технической базы учреждений социальной защиты до 2000г. В ее реализации предусмотрено долевое участие бюджетов округа и районов.
Следует отметить, что объем капитальных вложений на строительство объектов непроизводственного назначения в 1996 г. составил 14% из всех источников финансирования. В 1997 г. предполагается увеличение общего объема капитальных вложений в целом на 1% - 2%, причем темпы роста капитальных вложений в социальную сферу будут опережать темпы роста в производственную сферу и увеличиваться на 13%-16%.
При этом снизится доля средств предприятий и будет увеличена доля консолидированного бюджета.
Таким образом, анализ социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа показывает, что несмотря на прошедший экономический спад, уменьшение промышленного производства, в 1996-1997 гг. наметилась тенденция к некоторой стабилизации положения, а в отдельных отраслях - даже к увеличению производства.
Начиная с 1992 года система социальной защиты населения вышла за рамки собеса и начала приобретать признаки отраслевой структуры. Сегодня - это уже отрасль со своими учреждениями, предприятиями, учебными учреждениями. Появилось понятие - социальный работник.
За пять лет и в 1997 году в округе относительно благополучная социальная ситуация есть результат многих факторов и их взаимодействия, среди них велико влияние новой отрасли - системы социальной защиты населения.
Социальная защита населен ия в финансовом исчислении увеличивается.
В целом ситуация в округе более благополучная, чем в других регионах, что под тверждается и результатами проведенных социологических исследований в округе.
В качестве критерия уровня социальной защиты рассматривались такие показатели:
- увеличение денежных доходов;
- среднедушевой доход;
- покупательная способность населения.
Средняя заработная плата по округу в 1997 г. составила более 3 миллионов рублей, в то время как по Российской Федерации - 838 тысяч рублей.
Среднемесячный душевой доход составил 2 387 000 рублей, обеспечил (в 1997 г.) 3.5 среднедушевых прожиточных минимума (он равен 687 000 рублей).
И для сравнения: он больше, чем в России в 1.7 раза, и чем в соседнем Ямало-Ненецком округе - в 1.1 раза.
На покупку товаров и услуг тратится из денежных расходов 36,7%, в России - 66,8% (а это один из реальных показателей). Определение уровня жизни в обозначенных показателях на основании статистических и мониторинговых данных выглядит следующим образом: в сравнении с Россией, и соседним Ямало-Ненецком округе. В процентах по отношению к предыдущим годам:
1997 г. ХМАО - 133,5%
Я-Ненецкий - 115,2%
Россия - 87,3%.
(При расчете берется среднемесячный душевой доход и сводный индекс потребительских цен).
Но вместе с тем обозначились и негативные тенденции, требующие концептуального подхода к их разрешению.
Всего населения в ХМАО - 3 169,9 тыс. человек, из них с доходами ниже уровня среднедушевого дохода - 2 1 17,7 тыс. человек, что естественно обязывает социальные службы и органы власти находить способы повышения их жизненного уровня.
Продолжает оставаться и у глубляться дифференциация по среднедушевому доходу в регионах округа: в нефтедобывающих районах (гг. Югорск, Белоярский, Пыть-Ях, в Нефтеюганском), уровень выше среднеокружного, а в таких районах как Кондинский, Советский, Ханты-Мансийский, Октябрьский - вполовину ниже среднеокружного дохода.
Резко выраженным является расслоение общества на богатых и бедных. Соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения в...
21,5 раза (по России - 12,4 раза).
В основной отрасли промышленности - нефтедобывающей -продолжается снижение уровня добычи нефти, что объясняется изношенностью около 50% основных фондов, около 35% всего фонда скважин - неработающие. У предприятий нет средств дня их ремонта и замены устаревшего оборудования.
Уменьшается и объем газодобычи. И естественно, что это влечет за собой целый блок социальных проблем.
Растет число безработных.
На 1996 г. было зарегистрировано 16,9 тыс. человек безработных, на конец 1997 г. их число по расчетам должно достичь 32,3 тысячи человек. Увеличение численности безработных происходит в связи с ликвидацией предприятий и организаций, сокращением числа рабочих мест в сфере материального производства.
Среди безработных 73% составляют женщины; среди молодежи в возрасте от 16 до 29 лет - 38% безработных; среди лиц моложе 18 лет - 18% не трудоустроены.
Создание новых рабочих мест незначительно. Из лиц, прошедших профессионально обучение по направлению федеральной службы занятости трудоустраиваются не более 57%.
Идет процесс уменьшения числа мест в детских дошкольных учреждениях с 602 мест на 100 детей дошкольного возраста в 1995 г. до 566 в 1997 г. Это происходит за счет перепрофилирования детских дошкольных учреждений под другие структуры ввиду отсутствия средств на их содержание у предприятий и местных органов власти.
Растет преступность, наркомания, что вызывает особую тревогу у населения округа. (Об этом заявили более 70% опрошенных жителей округа).
То есть, в области практического осмысления встала задача новых подходов к критериям и показателям уровня социальной защиты личности. исходя из достигнутого, наличия всего комплекса социально-экономических факторов и стратегических целей социальной политики РФ и социального развития округа.
В глубоком анализе нуждаются основные направления социальной защиты, пенсионное обеспечение, социальные стратегии, их правовое обеспечение.
Принципы становления нормативно-правовой основысоциальной защиты населения
Ретроспективный анализ становления нормативно-правовой основы социальной защиты населения позволяет не только провести сравнительный анализ на уровне Федерации и Ханты-Мансийского округа, но проследить принципы формирования законодательства в связи с возникающими тенденциями социального развития населения с 1992 года и выявить наиболее актуальные проблемы, требующие своего разрешения.
Обозначившиеся в ходе реформ крупные блоки социально-экономических проблем обострили социальную ситуацию и в качество неотложных задач выдвинули необходимость быстрого законодательного реагирования на эти процессы.
Начиная с 90-х годов принимается ряд законодательных мер в области семьи, детства, защиты инвалидов, пенсионеров, военнослужащих. Выходят законы, Указы Президента и Постановления Правительства РФ.
Назовем лишь основные Законы этих лет: "О государственных пенсиях в РСФСР" (27.12.1991 г.), "О дополнительных мерах по охране материнства и детства" (04.04.1992 г.), "О защите прав потребителей" (07.02.1992 г.), "О повышении минимального размера оплаты труда" (21.04.1992 г.), "О повышении размеров социальных пособий и компенсационных выплат" (21.05.1992 г.) и ряд других. Было принято около 30 Законов, направленных на защиту граждан.
В области охраны материнства и детства принимаются специальные Указы Президента и Постановления Правительства. Указы Президента "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", "О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания и развития детей в 90-е гг." и др.
В декабре 1991 г. принимается президентский Указ О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 г.. Согласно ему органам исполн ительн ый власти предоставлялось самостоятельное право определять формы соц иальной поддержки населения (талонно-купонная, карточная, целевая денежная компенсация и др.), которые смогли бы защитить население в условиях либерал изац ии цен.
Первоначально предполагалось создать Республиканский и территориальные фонды социальной поддержки населения, которые бы образовывались за счет средств остатков продукции и товаров, части доходов от приватизации, а также от деятельности предпри ятий фондов, организуемых ими денежно-вещевых лотерей, аукционов, добровольных взносов предприятий, учреждений и организаций, иностранных юридических и физических лиц. г уманитар но й помощи, других поступлений ....
Правительству Российской Федерации предложено определить порядок адресного направления гуманитарно й помо щи, а Ми нистерству социальной защиты населения (ныне Министерство труда и социаль ного развития) определить размеры бюджетных и внебюджетных средств в Рес публика нский и территориальные фонды.
Однако затем происходит переориентац ия в формировании финансовых средств в Республиканский и территориальные фонд ы. Соглас но решению Правительства Российской Федерации они должны сформироваться за счет денежных средств КПСС и Коммунистической партии РСФСР. Другую часть средств данного фонда составляют отчисления правительств республик, входящих в состав РФ, органов исполнительной власти краев, областей, авто ном ных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, которые должны были направлять средства от дооценки товаров и продукции - в размере 25% и от приватизации государственного и муниципального имущества - 10%.
Всего же институту материнства и детства было предоставлено более 46 гарантий и льгот по материальному обеспечению. Правительство принимает решения об оказании помощи беженцам, инвалидам, военнослужащим, уволенным в запас.
Но до сих пор по проблемам пособий нет единого хозяина - это и финансовые органы, и органы социальной защиты, и хозяйствующие субъекты.
В 1993 г. продолжается дальнейшая разработка законов и постановлений в области социального обеспечения. Важным поворотом в системе соц иального обеспечения нуждающихся явились указ Президента и решен ие Пр авительства об управлении государственным социальным страхованием.
Согласно этим постановлениям денежные средства Фонда социального страхования должны формироваться за счет страховых взносов и целевых ассигнований из других источников, которыми владеют предприятия, организации, учреждения и иные хозя йствен ные субъекты, независимо от форм собственности. (По сути дела, государство возвращается к страховой системе, сформированной в СССР. Отличие заключается в том, что отчисления в государственный фонд предоставляют не только государ ственные, но и структуры с другими формами собственности).
Распределениеже этих средств и выплату социального страхования взял на себя Фонд со циального страхования.
В условиях массового высвобождения работников в связи с частичной илиполной ликвидацией некоторых предприятий, учреждений, организаций предлагалась определенная программа по содействию занятости. Среди важнейших мероприятий в этом направлении предусматривались следующие меры: сокращение рабочего времени без сокращения численности рабочих, льготы и компенсации высвобожденным работникам, переквалификация до наступления срока расторжения трудового договора, временное приостановление найма новых работников и другие меры.
Массовое высвобождение работников и ликвидация ряда учреждений затронули такую сферу социальной деятельности как трудовая реабилитация инвалидов. В целях их социальной защищенности выходит президентский Указ, в котором предусмотрены определенные квоты для приема инвалидов на работу (на разные предприятия независимо от форм собственности ). Тем самым, можно отметить, что трудовая реабилитация инвалидов в этот период носит характер вынужден ных мер, используемых Правительством России в 20-х - 30-х гг.
В 1994 г. Правительством утверждаются основные направления деятельности в области социальной политики. Среди мер в области поддержки н защиты нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения предполагается улучшен ие пенсионного обеспечения, увеличение помощи семьям с детьми, малообеспеченным, инвалидам.
В области пенсионного обеспечения предусматриваются индексация пенсий в зависимости от роста цен на потребительские товары, меры соц иального страхо вания, развития негосударственных пенсионных фондов; в област и охраны материнства и детства - совершенствование системы социальных пособий и компенсационных выплат. На региональном уровне разрешалось помимо федеральных социальных пособий оказывать и другие виды социальных выплат.
Большое место отводилось развитию социального обслуживани я населения, где приоритетную роль играет развитие специализированных территориальных социальных служб и различных видов обслуживания инвалидов, пенсионеров, малоимущих.
В этом же году утверждается федеральная программа Дети России. Она включала в себя серию целевых программ: Дети-инвалиды, Дети-сироты, Дети Севера , Дети Чернобыля , Планирование семьи , Развитие индустрии детского питания.
В состав целевых программ включены дополнительны программы - Одаренные дети, Организация летнего отдыха детей, Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев. Общие затраты оценивались (в ценах на 1 января 1993 г.) в 301,206 млрд. р. Предполагалось, что средства могут привлекаться и из бюджетов субъектов РФ, а также российских и зарубежных неправительственных организаций .
В мае 1995 г. выходят федеральн ые за коны О социальном обслуж иван ии граждан пожилого возраста и инвалидов , а в ноябре - Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации. Они стали основой законодательной б азы в сфере социальной защиты населения.
В постановлении Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. утвержден перечень гарантированных государством социал ьных услуг, которые предоставлялись гражданам пожилого возр аста и инва лидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуж ивания. Среди них такие виды помощи как материально-бытовые, санитарно-гигиенические и социально-медицинские, консультативные и др.
Таким образом государство определилось в субъектах обязательной помощи, в тех в идах услуг, которые она гарантировала данной категории нуждающихся.
Реализацию всех правительственных мер в области социальной защит ы населения, начиная с 90-х гг., осуществляло Министерство социальной защ иты. Согласно постановлению Правительства РСФСР от 26 декабря 1991 г. на Министерство социальной защиты населения РСФСР возложена не только разработка стратегии государственной политики в области за щиты нетрудоспособного населен ия, материнства и детства, но также и организация пенсионного обеспечения граждан, материально-бытовое обслуживание, организация протезно-ортопедической помощи, медико-социальная экспертиза, развитие коммерческого нача ла с ц елью укрепления отрасли и финансирования социальных программ, осуществлен ие внешнеэкономической деятельности.
Наряду с традиционными функ циями, которые возлагались на Министерство социального обеспечения, появляются и новые, связанные с коммерческой деятельностью и социальной защитой.
Сущность идеологии и механизм финансирования системы социальной защиты населения
С принятием Концепции развития социального обслуживания населе ния в Российской Федерации 4 августа 1993 г., по сути дела, произошел отход от принципов социального обеспечения и переход к системе социальной защиты, прин ятой в европейских странах. В ее основу положена забота государства, включающая как ус тран ение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организа цию индивиду альной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Устранению причин и оказанию индивидуальной помощи должны содействовать меропр иятия социального обслуживания через систему различных служб.
Система социа льных служб складывалась из государственных, муниципальных и негосударственных институтов помощи.
Основными формами деятельности этих служб являлись материальная помощь, помощь на дому, обслуживание в условиях стационара, предостав ление временного приюта, организация дневного пребывани я в учрежден иях со циального обслуживания, консультативная помощь, социальный патронаж, со циальная реабилитация и адаптация нуждающихся, социальная помощь. Важная особенность заключалась в том, что в ней предусматривался корпус профессиональных служащих, социальных работник ов, тем самым конституировалась европейская профессия, истоки и традиции которой заложены в России е ще в начале XX века.
Изменяется не только ид еология государственной помощи населению, но и механизм финансирования системы социальной защиты. Финансирование соци альных программ населению осуществляется не из поступлений от налогов, как это было раньше, а из специализированных страховых фондов: Пенсионного фонда, Фонда социального страхования . Фонда занятости, Фонда медицинского страхования, Фонда социальной защиты.
В 1994 г. в составе Министерства социальной защиты решением Правите льства Российской Федерации открыт Департамент социальной защиты. Он занимался следующими вопросами: разработка федеральной стратегии Пенсионн ого обеспечения, организация выплат, перерасчет и доставка государственных пенсий, обеспечение единообразного применения федерального закона и другими.
Параллельно с этим, а иногда несколько и опережая, разрабатывается нормативно-правовая основа социальной защиты и в округе.
Принимаются Законы о государственных минимальных социальных стандартах и негосударственных пенсионных фондах (хотя на федеральном уровне они еще не приняты).
Но на перспективу с целью дальнейшего совершенствования нормативно-правовой основы соцзащиты населения необходимо:
*продолжить разработку минимальных специальных стандартов по всем категориям населения округа и основным направлениям социальной сферы;
*разработать Законы:
о благотворительной деятельности;
обеспечение законодательных актов о правовой защите детства;
об основных условиях реализации права граждан на социальную защиту;
о правовой основе сочетания платных и бесплатных услуг;
*продолжить совершенствование законодательства о семье и детях;
*разработать Закон о разграничении полномочий и предмета ведения между федеральными органами и округом в сфере социальной защиты населения;
*необходимо правовое оформление механизма реализации социальной защиты населения в округе и статуса отрасли в целом;
*ввести с правовым обоснованием Институт социальной экспертизы и аудита всех законодательных актов и деятельности учреждений в сфере социальной защиты населения ;
*разработать нормативно-правовую основу социальной защиты пожилого населения в округе на основании Федеральных Законов "О ветеранах", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов ", "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" с учетом изменяющихся условий и предстоящей реформы пенсионного обеспечения;
*внести поправки в окружные Законы о прожиточном минимуме, адресной помощи;
*определить и в правовом отношении обосновать льготные категории населения, нуждающегося в адресной помощи.
*разработать механизмы реализации окружных Законов по социальной защите населения.
Предлагаемый перечень не является окончательным, он вбирает в себя наиболее актуальные нерешенные проблемы, четко выявившиеся при ретроспективном анализе становления нормативно-правовой основы социальной защиты населения.
