Сергей Моисеев - Мегарегулятор без... рынка
Традиционно в большинстве стран мира регулированием национального финансового рынка занимается множество государственных учреждений, включая министерство финансов, центральный банк, а также специализированные агентства или комиссии. За последнее десятилетие мегарегу лятор потеснил специализированных регуляторов во многих странах.
Зачем он нужен
О создании единого органа, который регулировал бы разные финансовые рынки, в правительстве № заговорили еще несколько лет назад. В своих докладах о состоянии финансовой системы Минэкономразвития и ФКЦБ в один голос жаловались, что существующая система не обеспечивает ОоіребносіИ экономики в инвестициях, в частости, из-за раздробленности регулирования. Наконец власти вплотную подошли к реализации идеи мега-регулятора. Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) готовит его проект, а премьер Михаил Фрадков прямо предложил форсировать создание мегарегулятора.
За рубежом под мегарегулято-ром понимают модель объединенного или интегрированного надзора за финансовым сектором. По формальным признакам мегарегулятором становится специализированное государственное учреждение, уполномоченное регулировать не менее двух из трех основных категорий финансовых посредников (банки и страховые компании; банки и компании, работающие на рынке ценных бумаг; инвестиционные и страховые компании). С этой точки зрения в России еще нет мегарегулятора, поскольку ФСФР отвечает преимущественно за рынок ценных бумаг, вне ее сферы влияния остается страховая, банковская и аудиторская деятельность.
Несколько слов из истории. Первый мегарегулнтор в мире был учрежден в 1986 г. в Норвегии для интегрированного надзора за банковским, фондовым и страховым секторами. В 1988 г. и 1991 гг. к Норвегии присоединились Дания и Швеция, создав собственные мега регуляторы. После того как в Великобритании в 1997 г. учредили Управление финансового надзора (Financial Supervisory Authority), отвечающее за весь британский финансовый сектор в целом, в мире начался бум. В настоящее время мегарегулятор действует приблизительно в 50 странах - как развитых, так и развивающихся (табл. 1).
Следует выделить несколько причин создания мегарегулятора финансового сектора. Государственный орган надзора эффективен только тогда, когда его цели, структура и функции соответствуют характеристикам финансового сеКюра. Образно Говоря, регулятор должен быть «зеркалом» подопечных, за которыми он осуществляет надзор.
Мегарегулятор оказывается востребованным там, где финансовый сектор развивается в сторону универсализации. Чем более разнообразные продукты и услуги предлагают одни и те же финансовые посредники, тем сложнее их регулировать специализированным комиссиям. У регулятора возникает целый ряд трудностей, прежде всего, как классифицировать новые финансовые продукты.
В настоящее время многие посредники в развитых странах пред-
лага ют единый пакет, включающий кредиты, ценные бумаги и страховые полисы. Уложить их в один пакет возможно, если все они несут одни и те же ценовые риски. В некоторых странах страховые компании предлагают клиентам краткосрочные продукты, которые напоминают, скорее, депозит, нежели страховку. Многие финансовые продукты, такие как кредитные деривативы, представляют собой банковский аналог страхования ссуд Секьюритизация традиционных форм кредита (ипотека, кредитные карточки и пр.), быстрый рост рынка и появление все более сложных продуктов, их «переупаковка» и раздельная торговля финансовыми рисками делают невозможным регулирование сектора специализированными органами надзора.
Телегу впереди лошади не ставят
России проблемы сложных финансовых рынков не грозят. У нас не существует ни одного сложного финансового продукта. Где кредитные ноты, где депозиты, чья доходность привязана к фондовому индексу, где кредитные срочные контракты? О них пока можно узнать из книжек да по зарубежным экономическим новостям. Усложнение финансовых продуктов и услуг заставило сформировать мегарегуляторы в Великобритании, Сингапуре, а также объединить регуляторы банков и рынка ценных бумаг в Швейцарии и Люксембурге. У нас же создавать мегарегулятор при отсутствии рынка, за которым он будет надзирать, смысла нет. Ведь телегу впереди лошади не ставят.
Мегарегулягор может быть востребован не только по причине сложных финансовых продуктов, но также и из-за сложной структуры финансового сектора. Финансовый посредники на развитых рынках объединяются в конгломераты, что затрудняет раздельный надзор. Конгломерат имеет множество внутренних взаимосвязей -потери по одним рынкам покрываются за счет доходов на других. В результате стирается различие между рисками банковского дела, ценных бумаг и страхования. Специализированные органы надзора будут просто не в состоянии оценить совокупные риски финансового конгломерата в целом. Чем больше число сегментов рынка, на которых конгломерат проводит операции, тем труднее отследить его деятельность.
Во многом конгломератная структура финансового сектора является эхом усложнения финансовых продуктов и услуг. Для повышения эффективности надзора государство вынуждено пойти на интегрированный надзор за всем сектором в целом В противном случае слабость регулирования грозит стабильности не отдельного рынка, а всей финансовой системы. В ряде стран, где господствуют банковские группы (Япония, Германия, Австрия, Швеции), власти полностью ликвидировали специализированное регулирование.
России до финансовых конгломератов еще расти и расти. Безусловно, на отечественном рынке действуют несколько крупных холдингов, групп и альянсов банков. Среди них группы Газпрома (Газпромбанк), ЛУКойла (Петрокоммерц, Собинбанк), Интерроса (Рос-
Ар гумен ты «за» и «против» единого регулятора
Плюсы мегарегулятора:
• Облегчает надзор за финансовыми конгломератами на консолидированной основе.
• Повышает эффективность анализа шоков, влияющих на финансовую систему е целом.
¦ Позволяет разработать стратегию развития финансового сектора и программу его реструктуризации в случае кризиса.
- Приводит к появлению унифицированного подхода к регулированию и надзору за финансовым сектором.
• сокращает арбитраж участников рынка на регулирующих кормах.
¦ Усиливает ответственность регулятора финансового сектора.
¦ Сокращает издержки государства в результате экономии на масштабе деятельности.
Минусы мегарегулятора:
• Процесс слияния специализированных регуляторов может привести к временной недееспособности мегарегулятора в течение переходного периода.
• Организация мегарегулятора способна подорвать совокупную эффективность надзора за финансовым сектором вследствие игнорирования уникальных характеристик банковского дела, рынка ценных бумаг и страхования.
¦ Оптимальным способом устранить арбитраж на регулирующих нормах является координация и обмен информацией между специализированными регуляторами, а не создание ме гарегулятора.
¦ Мегарегулягор применим только в странах с развитыми финансовыми системами.
• Выгоды от экономии на масштабе деятельности мо.-ут быть несущественными с макроэкономической точки зрения
МНЕНИЕ
банк, ОВК) и другие. Однако в своем большинстве они не имеют самостоятельности.
Среди отечественных банковских групп нет ни одной частной, которая на всех рынках одновременно занимала бы существенные доли рынка. Российская банковская система находится под влиянием нескольких промышленных групп, занимающихся преимущественно сырьевым экспортом. Владельцы промышленных групп не рассматривают банковский бизнес как самодостаточное И привлекательное дело. Как показывает пример кризиса 1998 г., в случае потрясений владельцы групп в первую очередь спасают промышленные, а не банковские активы. Как следствие, если проблема трансферта рисков в группах и существует, то, скорее, одностороннего характера.
Карликовые конгломераты банков зависят от рисков сырьевых экспортеров. Когда на отечественном рынке появятся самодостаточные финансовые конгломераты, чьи результаты деятельности будут оказывать влияние на макроэкономическую конъюнктуру или финансовый сектор в целом, тогда можно будет говорить о необходимости их объединенного надзора. Пока же стремление объединить Надзор за нашими «конгломерата-ми* похоже на стрельбу из пушки по воробьям.
Эффект под вопросом, а потери вполне реальны
Наконец, последний аргумент в пользу мегарегулятора - забота о «народных» деньгах, экономия средств госбюджета. Издержки могут быть уменьшены благодаря экономии за счет масштаба деятельности: единое управление государственным органом, общие стандарты оценки и надзора, лицензирования и т.д Кроме того, консолидация человеческого капитала позволяет увеличить эффективность регулятора в кризисных ситуациях.
Минимизация издержек регулирования целесообразна в небольшой финансовой системе, где действует узкий круг посредников. Например, забота об издержках была оправдана в Гибралтаре, на Мальте, Бермудах, Мальдивах и в других небольших государствах. Иметь несколько регуляторов для надзора за парой-тройкой игроков рынка просто нет смысла. В России эффект экономии не просчитан и вряд ли будет оглашен. Прожектеры могут стремиться экономить миллионы бюджетных рублей. Однако они ни слова не говорят о том, что в макроэкономическом масштабе финансовый сектор способен потерять миллиарды из-за низкой эффективности интегрированного надзора и неповоротливости мегарегулятора.
При всех явных и умозритель-ных выгодах интегрированного надзора потери в ходе создания мега регулятора вполне реальны. Властям предстоит столкнуться с целым рядом проблем, особенно На Переходной фазе. По оценкам самой ФСФР, на дискуссии о полномочиях нового органа и его формирование уйдет не меньше 4-:і лет.
С проблемами столкнулись и мегарегуляторы в развитых странах, для которых высокая транспарентность и открытость действий властей являются нормой, а не исключением. Помня о том, Как прошла административныя реформа в России, можно полагать, что слияние банковского надзора и фондового регулирования закончится с неопределенным исходом. Существует реальный риск того, что слаборазвитый рынок капитала просто потеряет гибкость в ходе реформы и войдет в стагнацию.
В России можно найти серьезные основания для сохранения раз-дельных органов регулирования, Специализированные регуляторы в настоящее время эффективнее контролируют простенький, «без выкрутас», российский рынок. Универсализация финансовых продуктов и услуг нам еще предстоит -если смотреть в будущее оптимистично. А пока регулятор должен учитывать уникальные характеристики каждого типа финансового посредника.
Не лепить ракетный двигатель к «запорожцу»
Руководство ФСФР полагает, что специализированное регулирование снижает эффективность госконтроля, ведет к двойным стандартам для участников рынка, создавая неоправданные преимущества отдельным из них. Однако нужно учитывать, что в современной России деятельность банков далека от операций страховых компаний, и о двойных стандартах не может идти речь. Скорее, как раз наоборот, передача банков ского надзора ФСФР приведет’ к

снижению эффективности денежно-кредитной политики. Ведь политика Банка России в кризисных ситуациях во многом зиждется на госбанках (вспомним кредит ВТБ для покупки Гута-банка и восста
новление МБК с помощью Сбербанка). Для применения прямых инструментов денежно-кредитной политики Банку России необходимо держать надзор в своих руках -пока банковский сектор не встанет на ноги Если России и необходимо скорректировать р егулирова ни е, то нужно не лепить ракетный двигатель к «запорожцу*, а разобраться со сферой ответственности каждого из регуляторов. Гармонизируйте и координируйте политику регуляторов - и не потребуется их объединять. Иначе нет никакой гарантии, что различные чиновники, отвечающие за свою категорию финансовых посредников, будут слаженно работать, переехав в один офис.
Слабости в регулировании как были, так и останутся. В Китае по такому случаю говорят, что даже из тысячи мышей не слепить одного тигра. Реалии отечественного регулирования подсказывают, что вместо перекрестного надзора появится новая напасть - неспособность мегарегулятора быстро реагировать на рыночные событии.
Семь секунд в низком поклоне
В ноябре 2004 п Citigroup - один из крупнейших в мире финансовых холдингов - объявил, что закрывает свое японское отделение Cititrust& Banking Согр., которое специализируется на инвестициях в недвижимость. Это связано со скандалом вокруг японских филиалов Citigroup. Еще в середине сентября агентство по финансовому надзору (АФН) Японии обнаружило многочисленные нарушения в работе Citigroup, приказав закрыть 4 местных отделения банка по работе с физическими лицами. Citigroup уже пожертвовала 15 топ-менеджерами, в частности, заместителем председателя совета директоров Citigroup Дериком Мол-г; у.
На пресс-конференции в Японии генеральный директор Citigroup Чарльз Принс и генеральный директор Citibank Japan Дуглас Питерсон принесли извинение за действия Citigroup и по японскому обычаю простояли семь секунд в низком поклоне. Однако японского мегарегулятора не умилил продолжительный поклон. Афн не стало пересматривать своего решения, и филиалы группы в Токио, Осаке, Нагое и Фукуоке должны быть закрыты к декабрю нынешнего года.
В декабре 2004 г. немецкий мегарегулятор начал официальное расследование деятельности компании из той же группы, но уже на рынке государственных долгов. Регулятор заявил о наличии весомых причин для того, чтобы подозревать Citigroup в спекуляциях фьючерсными контрактами на гособлигации стран ЕС. Официальные лица немецкого мегарегулятора утверждают, что в начале августа брокеры одного из подразделений Citigroup в ходе размеренных электронных торгов вдруг выбросили на рынок облигации стран Евросоюза на сумму 11.3 млрд. евро. Масштабные продажи обязательств они провели за считанные минуты на 13 торговых площадках.
Действия трейдеров привели к обвальному падению котировок облигаций стран ЕС и вызвали серьезное беспокойство у других инвесторов, которые работают на рынке EuroEx. Подождав где-то около часа после атаки, трейдеры Citigroup Global Markets снова купили долговые обязательства на 4 млрд, евро, но уже по сниженной цв-е.
По оценкам независимых экспертов, американцы заработали на авантюре около 500 млн. евро, хотя это нужно еще доказать. Ожидается, что сделать это будет несложно, ведь в авантюре оказался замешанным и британский рынок госзаймов. Как оказалось, британский мегарегулятор в декабре 2004 г. проводил собственный анализ стратегии Citigroup на рынках государственных облигаций. Причина повышенного внимания британской власти к трейдерам американской корпорации та же, что и в случае с Германией, - подозрение в нарушении законов о конкуренции.
Содержание раздела