Глава 5. Общественное и частное призрение второй половины XIX в. по 1917 г.
1. Российские реформы 60-70-х годов XIX в. и их влияние на развитие государственного, общественного и частного призрения
В пореформенный период общественное и частное призрение приобретает в своем развитии новый импульс. После официальной отмены крепостного права происходит реорганизация административной системы и государственного управления. Естественно, изменяется и управление общественным призрением. В первой четверти XX в. создается специальное ведомство - Министерство государственного призрения (оно объединяет и частную благотворительность и общественное призрение). Но еще до его открытия пореформенная система помощи и поддержки претерпевает существенные изменения.Функция наблюдения за общественным призрением остается за Министерством внутренних дел, хотя в большинстве губерний надзор за ним осуществляли земские и городские учреждения, ставшие правопреемниками приказов общественного призрения на местах. В Архангельской, Виленской, Гродненской и некоторых других губерниях приказы продолжали функционировать, так как там еще не было земских учреждений. Земские и городские учреждения, ведающие помощью и поддержкой на местах, характерны для центральной части Российской империи. На юге же России, в Сибири, на Кавказе, на западных землях была своя административная система управления общественным призрением.
С 1869 г. произошло разграничение капиталов приказов общественного призрения. Кредитная часть перешла в ведение Министерства финансов, оно же распределяло их по губерниям как средства для призрения бедных. Материальные средства данной группы заведений складывались из недвижимых имуществ, капиталов, пожертвований, пошлин, штрафных и пенных денег, кружечных сборов, процентов от карточных игр, обязательных пособий от городов и земств, субсидий Государственного казначейства. Можно отметить, что в пореформенный период к концу XIX в. государственная финансовая поддержка впервые начинает приобретать систематический и регулярный характер.
Помимо земских и городских учреждений, на местах существовало церковно-приходское призрение, на которое земские собрания после отмены приказов возложили обязанности по общественной поддержке. Приходские попечительства существовали как учреждения на особых основаниях. Несмотря на то, что к 1861 г. их стало более чем 8000, в центре их внимания были прежде всего проблемы церкви и причт, «нежели помощь бедным». Таким образом, процесс формирования новой системы помощи и поддержки в период разрушения старой системы развертывается по той же схеме, что и в период петровских реформ, но эта модель характерна только для земства.
Дальнейшее развитие получают и учреждения, «управляемые на особых основаниях» (их деятельность регламентирована и узаконена). К ним относятся: Императорское Человеколюбивое Общество, Попечительство о трудовой помощи. Ведомство учреждений Императрицы Марии (включает в себя Попечительство Государыни Императрицы Марии о глухонемых и Попечительство Императрицы Марии Александровны о слепых, Российское общество Красного Креста, Александровский Комитет о раненых). В 1913 г. к особым учреждениям добавляется Всероссийское попечительство об охране материнства и детства во главе с Центральным институтом, призванным распространять знания по уходу за младенцами и бороться с детской смертностью. В том же году в целях призрения сельских сирот учреждается Романовский Комитет.
Набирает силу частная и общественная благотворительность. Ее представители занимаются различными видами помощи - от борьбы с детской смертностью, призрения нищих и больных алкоголизмом до поддержки деятелей науки, искусства и культуры. В 1909 г. происходит объединение отдельных благотворителей и благотворительных обществ во Всероссийский союз учреждений обществ и деятелей по общественному и частному призрению. Цель этого Общества четко выражена С. К. Гогелем на открытии Союза: «Оно в сущности имеет в виду посвятить свои труды даже не столько русским нуждающимся вообще, сколько самой русской благотворительности; она то и является его главным и даже единственным клиентом, так как Союз направит свою деятельность на упорядочение и объединение благотворительной деятельности во всей России. Такова высшая цель нового Общества».
Структурируются не только административная и финансовая системы помощи и поддержки, выявляются новые категории нетрудоспособных лиц общественного призрения: сироты, незаконнорожденные младенцы, нуждающиеся в общем и в амбулаторном лечении, прокаженные, хронические больные, умалишенные, увечные, престарелые, безработные, нищие, семьи нижних чинов, призванных на действительную службу.
Однако практика вносила свои коррективы в деятельность общественного призрения, которое, согласно Врачебному Уставу, касалось рожениц, временно беспризорных малолетних, лиц, «укушенных бешеными животнами», алкоголиков. В зависимости от местных условий призрение групп вышеназванных клиентов могло либо сужаться, либо дополняться другими категориями. По данному вопросу не было единого мнения. Так, Калужское губернское земство наряду с установленными группами считало необходимым призревать детей арестантов и ссыльных, детей эпилептиков, лиц, отбывших сроки наказания, нищих и бродяг, а Московское - душевнобольных. Киевские и Смоленские губернские земства были против обязательного призрения. Подход, который сложился как в реальной . практике, так и в законодательстве, вызвал необходимость разъяснений Правительствующим Сенатом по вопросам о бедных: «...призрение бедных должно считаться не обязанностью, а правом земских и городских учреждений». Такой подход привел к тому, что земские учреждения в 1906 г. из 132 761 000 р. тратили на общественное призрение 7 055 400 р., волостные и крестьянские учреждения 1 391 600 р. (из общей суммы 78 487 000 р.), а в городских учреждениях половина русских городов тратила не свыше 300 р., и лишь по 142 городам она составила 3 000 р.
В пореформенный период в губерниях общественное призрение представлено в двух своих основных формах: старых - приказах общественного призрения, и новых - земских учреждениях. По сути дела, в губерниях сложилась двойная система управления общественным призрением.
Сравнивая приказную и земскую системы призрения, можно отметить, что последние более мобильны и имели разветвленную сеть услуг. По последним данным, за тридцать лет земское управление общественным призрением по сравнению с приказным оказалось прогрессивнее и предпочтительнее. В 90-х гг. оно в 1,5 раза превосходило по количеству учреждений всю приказную дореформенную систему общественного призрения во всех 55 губерниях (см. диаграмму 4).
Диаграмма 4
Рост земских учреждений поддержки в 90-е гг.
В диаграмме хорошо видно то состояние дел, которое характерно для 90-х гг. в сфере общественного призрения. Но не только количественный охват нуждающихся характерен для земских учреждений. Они предоставляли более расширенную систему помощи, которая охватывала и устоявшиеся группы населения, и новые формы призрения и воспитания детей, предупреждения обнищания населения.
Земские учреждения брали на себя призрение незаконнорожденных детей, подкидышей. Здесь не существовало какой-то единой системы, однако можно выделить основные тенденций данной группы призреваемых. Во многих губерниях патронаж осуществляли земские врачи, учителя и священники совместно с полицией. Формы призрения могли быть различными. Так, в Киевском земстве было создано шесть видов патронажа, кормление на дому матерью; отдача на вскармливание; воспитание; обучение мастерству; содержание в семье школьников; отдача в услужение на началах семейного призрения. Более распространенной формой было призрение за счет благотворительных обществ.
Призрение и воспитание детей не ограничивается лишь организацией учреждений такого вида. Безнадзорность детей, имеющих родителей, которые в силу производственных или иных забот вынуждены оставлять их одних, вызывала к жизни такие" формы призрения, как «бесплатные колыбельни», дневные убежища, ясли. В Суджанском земстве призрение детей в яслях осуществлялось по следующей схеме: селения, где насчитывалось в одном 304, а в другом 204 ребенка, разбили на участки. На каждый приходилось не более 18 детей (там была воспитательница с помощницей). Для взрослых детей открывались ремесленные классы, для детей «заброшенных и преступных» - земледельческие колонии и ремесленно-исправительные приюты.
Земские учреждения осуществляли дифференцированный подход к проблемам нуждающихся. Здесь существовали не только особые формы призрения в богадельнях, предоставляющих различные виды помощи, но и при выдаче пособий создавались специальные фонды отдельно для ремесленников, «дряхлых и больных», «бедных женщин», «учителям и учительницам» (из общей массы нуждающихся выделялись профессиональные нищие).
Земские учреждения вели не менее важную работу по профилактике обнищания. С этой целью были созданы ссудно-благо-творительные капиталы, эмеритальные кассы. Их средства направлялись на поддержку переселенцев, на ремонт и постройку квартир, домов. Благотворительные капиталы создавались для уплаты налогов недоимщиков, дабы предупредиить их разорение. Эмеритальные кассы выплачивали пенсии земским служащим (что особенно важно было для сельских учителей), а также в случае смерти служащего оказывали материальную помощь его семье, детям.
Кроме того, земства осуществляли выдачу единовременных пособий к различным праздникам (Рождество, Пасха), вносили плату за обучение учащихся в мужских и женских гимназиях. В одних случаях использовались традиционные кружечные сборы. Они находились не в церковном ведении, а в земском, которое и распоряжалось этими суммами. Так, в Екатеринаслав-ской губернии земская управа выделила на пожертвования 11 085 р., в Смоленской выдавали ссуды на продовольствие от 100 р. и более на уезд, бедным за малую плату или совершенно бесплатно предоставлялась возможность пользоваться больницами. Лица, которые не были приписаны ни к каким обществам, также призревались, в одних случаях земством, в других - правительством. В Костромской, Воронежской, Рязанской губерниях такие клиенты получали пособия в размере 36 р. в год. От государства пособия получали лишь ссыльно-поселенцы и политические ссыльные (в губерниях Иркутской и Енисейской).
Помимо призрения, воспитания и организации превентивных мер против обнищания, земства занимались общественными работами. Условно в деятельности земской помощи в виде общественных работ можно выделить два этапа:
1) первое десятилетие после отмены крепостного права;
2) с начала XX в.
Земские общественные работы на первом этапе связаны со строительством железной дороги в 1868 г., а также с работами по ирригации полей и лесонасаждениям (особенно в неурожайный 1873 г.). Однако у правительства сложилось недоверчивое отношение к данной деятельности (поэтому она ограничивалась). К активным общественным работам земства возвращаются после 1900 г., когда по новому законодательству на них лежит ответственность за улучшение экономического состояния местных жителей. Это приводит к тому, что трудовая помощь становится частью земской «социальной деятельности». Она планируется и на нее отпускаются из местных нужд определенные средства. Если в 1905-1906 гг. земствами и городами было отпущено на общественные работы 2 120 622 р., то в 1906-1907 гг. уже 6 202 750 р.
Тем не менее финансирование общественного призрения даже земствами в губерниях все-таки незначительно. В 1901 г. 34 губернии оказывали помощь и поддержку нуждающихся в размере 3 288 635 р., а требовалось 67 271 220 р., т. е. на программы общественного призрения выделялось примерно в 20 раз меньше денежных средств, чем это было необходимо.
Среди различных земских источников финансирования общественного призрения можно выделить такие: начеты и взыскания, капиталы особого назначения, судебные сборы, иные поступления. Главным являлось обложение недвижимого имущества. К 1906 г. оно составляло 71,9% от всего дохода. В связи с тем, что оценку недвижимости Министерство внутренних дел и Министерство финансов только разрабатывали, было принято решение о том, что земские сборы с недвижимости не должны превышать 3%. Тем самым жесткое фиксирование не давало возможности увеличения земских сборов на общественное призрение.
В этот период отчетливо проявилась специфика в практике крестьянского, городского, церковно-приходского призрения.
Волостное и сельское призрение развиваются как самостоятельные сферы общественного призрения.
Как известно. Российская империя - страна крестьянская, поэтому сельское и волостное призрение играли существенную роль в деле общественного призрения. Однако законодательство, по сути, закрепило за ними архаические способы помощи. Престарелые, дряхлые, увечные, не могущие приобретать себе пропитание трудом, призревались родственниками. В том случае, если их не было, они призревались за счет крестьянской общины. Сельскому начальству в лице старост и волостных старшин предписывались ст. 698 и 699 Устава общественного призрения осуществлять надзор за заведениями общественного призрения, если такие были, а также за тем, чтобы отдельные члены сельских обществ не занимались «прошением милостыни» по своей лености.
В практике крестьянского призрения преобладали следующие виды общественной помощи. Наиболее распространенный - поочередное кормление по домам. Сельские сходы обеспечивали неимущим выдачу хлебных пособий из сельских магазинов. Наряду с этим существовали денежные пособия, хотя и незначительные (в каждых губерниях они имели различные размеры). Так, в Астраханской губернии пособия составляли 5 р. в месяц, в Саратовской - 2р. Наиболее архаичной, но достаточно распространенной как форма мирского призрения являлась милостыня. К сожалению, заведений помощи на территориях было недостаточно, так как отпускались малые финансовые средства. К тому же «дряхлые и бедные старики» предпочитали побираться, чем жить не на свободе.
Что касается детей, то здесь дело поставлено лучше: организовывались ясли-приюты, чтобы дети не отвлекали родителей в трудовой период. Это хорошо осознавалось не только отдельными благотворителями, но и сельскими сходами, которые часто помогали данным заведениям. Помощь могла осуществляться разная. Например, в Таганрогском округе крестьяне обеспечивали ясли-приюты отоплением и овощами, в Гродненской губернии - дровами, овощами и лошадьми, в с. Гуйвы крестьяне жертвовали хлеб, воз соломы, яйца, молоко, сало, картофель (в некоторых случаях отпускались определенные суммы). Таким образом, основными формами общественного призрения в сельской местности являлись: натуральные пособия (хлеб, соль, зерно); общинное или родственное призрение; добровольное подаяние деньгами, хлебом, одеждой (милостыня); помещение за счет общества в учреждения призрения; освобождение от платежей, распределение их на общество; помощь в полевых работах.
Городская система помощи в пореформенный период приобретает новые черты. Освобожденное крестьянство подается в города, чтобы получить работу, намечаются тенденции к росту промышленного капитала. Все это приводит к тому, что с образованием нового социально-экономического пространства становится все больше городов, в частности промышленных. К примеру, население таких крупных городов, как Санкт-Петербург и Москва увеличилось в четыре раза, Киев и Рига - почти в восемь раз. Однако урбанизация несла в себе не только позитивное, но и негативное начало, поскольку возникали определенные социальные проблемы (высокая плата за жилье, безработица, что не могло не отразиться на малоимущих и беднейших слоях населения). К тому же намечается рост различных форм социальной патологии: профессиональное нищенство, проституция, детская безнадзорность.
Городские финансы как основной источник финансирования программ общественного призрения имели более выгодную основу, чем земские. Но они были недостаточны. Это связано с тем, что не использовался основной источник - оценочный сбор. Из 801 города к 1892 г. только 42% облагались максимальным налогом; как правило, в крупнейших городах Российской империи (Москва, Санкт-Петербург, Киев, Рига) обложение велось слабо. А там-то как раз проблемы общественного призрения стояли наиболее остро. Оценка городской недвижимости, по проверкам Министерства финансов, в некоторых случаях занижалась на 530%. При правильной оценке недвижимого имущества приращение финансов составило бы 40 875 000 р. Тем не менее даже в таких условиях городские учреждения общественного призрения представляли достаточно разветвленную сеть общественной помощи и поддержки. Это можно наблюдать на примере деятельности Московского городского попечительства о бедных. В основе его деятельности лежали следующие задачи: предупреждение бедности, призрение бедных, защита детей и взрослых. Намечались и определенные направления помощи нуждающимся:
юридическая и медицинская помощь;
устройство санаторий;
устройство бюро для приискания работы;
трудовая помощь (организация работ, артелей, мастерских, снабжение необходимыми инструментами);
содействие профессиональному обучению;
устройство чтений, библиотек;
устройство попечительских лавок и обществ;
хлопоты по освобождению нуждающихся от разных денежных повинностей и расходов (плата за учение, лечение в больницах и др.);
содействие и помощь всяким организациям, работающим в этой же области;
собирание и разбор статистических данных и специальные исследования для наилучшей организации борьбы с бедностью;
наблюдение, изучение и забота об улучшении санитарных условий.
Однако реальная жизнь вносила свои коррективы в административные схемы управления. Так, Московской Комиссии о Пользах и Нуждах Общественных (при Московской городской управе) приходилось решать различные вопросы, среди которых были, например, такие: поддержка частной инициативы почетной гражданки А. И. Кузнецовой об организации и содержании лошадей «Скорой помощи», о городском страховании наемного труда, об открытии рукодельных школ на основе городского финансирования и многие другие.
Нельзя говорить о какой-то единой схеме общественного призрения, так как его особая часть связана с городским самоуправлением и частной инициативой. Однако можно выделить общие черты в призрении «городских обывателей»: раздача денежных пособий, плата за лечение, деятельность по локализации проблем социальной патологии, призрение детства.
Несмотря на то, что единой схемы городского призрения не существовало, можно отметить и другую закономерность. Как только появлялась частная инициатива в создании какой-либо формы общественного призрения, она достаточно быстро получала распространение и в других городах. Инициатива шла снизу, а затем закреплялась в виде постановлений и указов Министерства внутренних дел и Министерства финансов.
Показательна в этом отношении инициатива домов трудолюбия в Кронштадте. Хотя Кронштадт - портовый город, проблема безработицы там стояла достаточно остро, ибо всем желающим предоставить работу не было возможности (следовательно, безработные пополняли ряды профессиональных нищих). В целях ликвидации последствий безработицы о. Иоанн Кронштадский организовал программу устройства домов трудолюбия. Они охватывали различные сферы деятельности - от предоставления работы нуждающимся до создания сети вокруг этого учреждения институтов призрения (сиротских домов, столовых, убежищ, дешевых квартир).
В 1881 г. такой дом трудолюбия организован в Петербурге, в 1887 г. - в Новгороде, Твери, Туле, Орле, Курске, Харькове, Киеве, в 1888 г. - в Витебске, Смоленске и других крупных промышленных городах. На 1 октября 1898 г. их насчитывалось 129. Сведения, полученные из 49 домов трудолюбия, позволяют составить следующую картину их финансового состояния и деятельности: основной капитал - 330429р.; запасной капитал - 417 213 р.; призреваемых - 2013 человек; выдано на руки заработной платы - 36 445 р.
Формирование городской структуры происходило и вокруг объединения государственных и частных программ по локализации тех или иных явлений. Особо остро стояла проблема с профессиональным нищенством. Согласно первой всероссийской переписи 1897 г., нищих насчитывалось около полумиллиона. В этой связи в Москве (в 1893 г.) и в Санкт-Петербурге (в 1904 г.) созданы Комитеты по разбору и призрению нищих (они заменили Николаевский Комитет по разбору нищих).
Характерна в этом отношении деятельность попечительств о бедных. Первые общественные попечительства о бедных появляются в 1903 г. в Москве и в 1908 г. - в Петербурге. Они открывали столовые и походные кухни, где продавались обеды стоимостью от 4 до 11 к.
Новый этап церковно-приходского призрения (по Е.Максимову) связан с таким основным противоречием, когда церковь стремилась самостоятельно управлять своими капиталами, но не могла обойтись без добровольной деятельности прихожан в деле помощи и поддержки. Именно за счет их пожертвований и составлялись основные благотворительные капиталы и накопления на нужды церкви. Сбор пожертвований с прихожан осуществлялся в пользу церкви и причта, школ и благотворительных учреждений (существовал и специальный сбор в случае необходимости).
С 1894 г. намечается рост церковно-приходских попечительств с 14 747 до 19 100 (в 1901 г.). Следует заметить, что расширение церковно-приходских учреждений происходило постоянно, но финансирование их в епархиях было непропорционально и зависело от «доброхотности» прихожан. Например, в 1902 г. Гродненской епархии пожертвовано 44 662 р. на благотворительные учреждения, а Олонецкой - только 201 р., Московской епархии пожертвования составляли 89 721 р., Минской - лишь 13р.
Приходская благотворительность осуществлялась в следующих основных формах: материальная и медицинская помощь;
помощь просветительской деятельности. Материальная помощь включала в себя помощь натурой: «раздача платья», продуктов, взносы за обучение и содержание в богадельнях, плата за проживание, а также предоставление дешевых обедов. Медицинская выражалась в оказании помощи врача и бесплатном предоставлении лекарств больным. Довольно большое место в деле народного просвещения занимали церковно-приходские школы. Финансировались они и из приходских поступлений, но большая часть казенных поступлений шла со стороны Синода. К 1908 г. в России имелось 26 097 школ, в которых обучалось 1 401 866 учащихся, а школ грамоты - 13 650 с 436000 учащимися.
Дальнейшее развитие деятельности Императорского Человеколюбивого Общества на данном этапе включало в себя два основных момента - право на получение государственного чина работающим в общественных учреждениях и окончательное оформление структуры институтов призрения. 17 мая 1897 г. Императорскому Человеколюбивому Обществу было дано право устанавливать должности как бесплатные, так и классные, т. е. платные, с предоставлением лицам «прав действительной государственной службы». Продвигающийся по служебной лестнице общественного призрения мог достичь пятого класса, что соответствовало гражданскому чину коллежского советника и военному - полковника. Были учреждены нагрудные знаки трех степеней - «для деятелей и жертвователей». Фактически в России этим указом положено начало профессионального общественного призрения.
К 1908 г. Общество имело учреждения для постоянной и временной помощи. В составе учреждений постоянной помощи находилось 66 учебно-воспитательных заведений, 76 богаделен, 36 заведений бесплатных и дешевых квартир. В них призревались 9 896 человек, а расходы составляли 1 164 660 р. 89 к. Учреждения временной помощи состояли из 33 медицинских учреждений, 31 благотворительного общества, 3 ночлежных приютов, 11 столовых, 7 учреждений трудовой помощи. Оказано помощи - 156 907 человекам, израсходовано средств - 649 148 р. 91 к.
После крестьянской реформы 1861 г. происходит реорганизация управления Ведомства учреждений Императрицы Марии. В единое управление - Опекунский совет Учреждений Императрицы Марии - объединяются Санкт-Петербургский, Московский опекунские советы и Главный совет женских учебных заведений. К 1881 г. в Ведомстве состояло 459 учебных и благотворительных учреждений, где обучались более 20 тыс. человек. В 1881 г. открывается Попечительство для слепых, которое с 1883 г. со своими учреждениями причислено к Ведомству учреждений Императрицы Марии. Попечительство имело свои отделения на 29 территориях и в 7 комитетах. Основное предназначение Попечительства - оказание помощи слепым, подготовка их к трудовой жизни, развитие сети учреждений для оказания медицинской помощи. Структура Попечительства включала в себя училища для слепых, заведения для обучения взрослых, приюты для малолетних слепых, общежития для слепых работников и работниц, убежища для престарелых (не способных к труду). В заведения Попечительства принимались «слепцы без различия национальности и вероисповедания». Находясь под председательством К. К. Грота, Попечительство уже с первого десятилетия своего существования собрало на свои нужды 1 265 375 р.
В 1898 г. создается Попечительство Императрицы Марии Федоровны для глухонемых. Его цель - учреждение для глухонемых мастерских, домов трудолюбия, дешевых квартир;
призрение престарелых и увечных; открытие для малолетних школ, мастерских, убежищ; а также подготовка учителей для школ, где обучались глухонемые.
С 1897 по 1907 гг. количество школ для глухонемых увеличилось с 19 до 60, где обучалось всего 2777 человек, но они не могли решить всех проблем (реальная потребность в таких заведениях была на 150 тыс. человек, из них 40 тыс. детей школьного возраста). Ежегодный бюджет на нужды данного ведомства составлял 150-190 тыс. р., из них 37 300 р. ассигновалось из Государственного казначейства.
Расширяются полномочия Алексеевского Главного комитета, особенно после русско-японской войны и в период войны 1914 г. Большое внимание уделяется судьбе детей, чьи родители погибли во время японской войны. Из средств государственного казначейства им предоставлялось пособие. Ребенку от 6 до 10 лет назначалось пособие на воспитание до 50 р., с 10 лет размер пособия на учение достигал 150 р. в год.
Первая империалистическая война вносит в деятельность Ведомств Учреждений Императрицы Марии Федоровны определенные коррективы. С1914по1917г.в составе учреждений появляются лазареты для раненых воинов. Так, осенью 1917 г. действовали 1-й и 2-й Эвакуационные лазареты, лазарет при Московском вдовьем Доме, при Мариинской Больнице, при Петроградском Коммерческом Училище. На эти лазареты было выделено 250 000 рублей.
В 1917 г. накануне революционных событий в России при Временном правительстве (оно должно проводить мероприятия в области государственного призрения) было создано Министерство государственного призрения. С его образованием в России практически осуществилась идея многих поколений о государственном регулировании проблем социальной сферы.
Первые шаги созданного Министерства связаны с текущей работой, а также с определением ближайших перспектив общественного призрения. Особое Совещание при Министерстве выделило следующие направления: о временном законодательстве общественного призрения, о специальных налогах на призрение, о местных органах самоуправления, а также организации особого ведомства, которое бы взяло на себя функции, ликвидированных ведомств Императрицы Марии Федоровны, Александры Федоровны и др.
Особое Совещание обсуждало вопросы обязательного призрения в России. К нему относились лица «находящиеся в состоянии крайней нужды и не могущие собственными силами, помощью родственников или из иных источников поддерживать свое существование:
- дети разных категорий, находящиеся в беспомощном положении;
- калеки и престарелые, нетрудоспособные;
- хронические больные».
Между тем нельзя сказать, что новое Министерство изменило ситуацию с общественным призрением в России и проводило самостоятельную социальную политику в области поддержки и защиты. Материалы его заседаний свидетельствуют о том, что оно действовало по старым принципам ведомств на особых основаниях при рассмотрении частных вопросов - открытие или закрытие гимназий, увеличение оплаты за содержание больных в той или иной больнице, об оставлении на попечении ,в воспитательных домах детей неимущих родителей и т. д.
В пореформенный период общественное призрение в России начинает развиваться по нескольким направлениям. Система приказов постепенно заменяется земской, волостной и городской системами помощи и поддержки. Несмотря на организационные, финансовые, правовые трудности, земская система помощи становится более эффективной, мобильной, так как местные органы управления гибко реагируют на те проблемы, которые возникают у них на местах, появляются новые формы помощи нуждающимся, расширяется сеть социальных услуг в области общественного призрения.
В 80-90-х годах начинается активизация приходской деятельности в селениях и городах. Практически наступает новый этап в благотворительной деятельности русского прихода. Призрение не ограничивается только вспомоществованием. Приход организует амбулаторное лечение, христианское просвещение, обучение детей и взрослых через систему воскресных и церковно-приходских школ.
Новый импульс получает система общественных благотворительных организаций. На рубеже веков все чаще встает вопрос о профессиональной деятельности в благотворительных организациях, о работе профессионалов в области общественного призрения. При благотворительных обществах создаются различные курсы (от нескольких месяцев до года), где проходят обучение работающие в данных организациях. Таким образом, на рубеже веков Россия вплотную подошла к практическому оформлению профессиональной деятельности в области общественного призрения с системой институтов помощи, программами профессиональной подготовки, что ставило ее в один ряд с такими европейскими государствами, как Англия, Франция, Германия, Бельгия, скандинавские страны и др. И тем не менее система общественного призрения на рубежа веков, несмотря на определенные позитивные шаги в своем развитии, так и не смогла решить проблемы профессионального нищенства, детской безнадзорности, различных форм социальной патологии - проституции, алкоголизма, суицида. Неэффективно решались вопросы и в области законодательства и общественного призрения.
2. Развитие теоретических подходов к общественному и частному призрению на рубеже Х1Х-ХХ вв.
На рубеже веков основные тенденции научного осмысления процесса помощи получают свое новое развитие. Характерной особенностью этого процесса является то, что помимо дифференциации знания происходит складывание его в единую парадигму. Можно наблюдать, как расширение понятийного пространства достигается за счет интеграции различных подходов, существовавших в культурно-исторической перспективе. Оформившиеся в XIV-XVII вв. основные направления общественной мысли о помощи и поддержке ближнему как со стороны государства, так и со стороны церкви на рубеже Х1Х-ХХ вв. постепенно составили единый научный комплекс о частном и общественном призрении.Конфессиональные подходы к теории общественного призрения
Конфессиональное направление данного периода характеризуется тем, что, с одной стороны, оно защищает догматы милосердия и благотворительности церкви с ее традиционалистскими принципами, с другой - намечаются тенденции конфессионального осмысления сущности проблем государственной благотворительности, социальной справедливости, социального христианского служения в обществе (согласно новым историческим тенденциям).
П. Дерябин, основываясь на учениях отцов церкви, продолжает отстаивать необходимость христианской благотворительности. Отмечая многообразие жизненных общественных форм, именно в милосердии он видит тот путь равенства, который спасет мир от насилия и жестокости. Милосердие как форма социального равенства изменяет людей, поскольку оно несет в себе любовь к ближнему, а она, в свою очередь, уничтожает существующие социальные противоположности и противоречия, что приводит к свободе, равенству и братству. «Если, предположим так, во всех произойдет такое соотношение души с униженным, то не останется уже ни высшего ни низшего, и жизнь не будет делиться на противоположности имен; не тяготит человека бедность, не унизит рабство, не опечалит безчестие, потому что у всех будет общее: и равенство прав, и свобода говорить...»
Однако в XIX в. уже нужно не только утверждать, но и защищать идеи христианского подхода к благотворительности, особенности таких ее важнейших догматов, как нищелюбие и милостыня, которые обычно негативно оценивались в общественной и научной литературе.
Н. Елагин обосновывает необходимость сохранения данных догматов в литургии обыденной жизни в классической христианской логике. В качестве аргументации он выдвигает тезисы о принадлежности всех к церкви Христовой и о временном существовании всех в этом мире, говоря о «призраке временного и внешнего различия ». Другой тезис связан со спасением души, где нищий и убогий являются заступниками перед ликом Божества. В то же время Н. Елагин отстаивает необходимость института нищенства не только на основе догматов церкви, но и на основе древнейших общественных отечественных традиций, сохранению которых должно следовать сегодняшнее поколение.
Между тем догматические подходы к христианской благотворительности на рубеже веков претерпевают определенные изменения. Христианская благотворительность уже не считается явлением, несущим в себе только позитивное начало. Можно наблюдать, как появляются робкие шаги в осмыслении ее негативных сторон. А это позволяет и светским деятелям видеть полезный опыт в конфессиональных подходах к делу общественного призрения.
Рассматривая с христианско-нравственной и практической точек зрения государственную и общественную помощь, Н. Вознесенский видит в них продолжение христианской практики благотворительности. Работу деятелей общественного и частного призрения в светских учреждениях и организациях он рассматривает как своего рода обращение к христианским традициям, благотворительному прозелитизму, когда «великое множество инакомыслящих» подчиняются основным воззрениям христианского мира. Гуманистическая сущность благотворительного прозелитизма, по его мнению, заключается в том, что вырабатывается «привычка благотворить», что, в свою очередь, ведет к нравственному самосовершенствованию личности и ее спасению. Так, через существующие государственные формы поддержки происходит обоснование не только их необходимости, но и христианских догматов. Однако в деятельности существующих государственных институтов он видит и отрицательные тенденции: в благотворительности «через учреждения» отсутствует «нравственная связь между нуждающимся» и благотворителем, а это приводит к тому, что оказываемая помощь превращается в формальную, «казенную», «бездушную», «безличную». Кроме того, имея ограниченную поддержку в силу разных причин, учреждения не имеют четких границ «своего применения», а также критериев «нравственного права призрения», что подчас удовлетворяет потребности не всегда истинно нуждающихся «кандидатов». Мы видим, как обоснование христианских принципов благотворительности позволяет критически анализировать ситуацию с общественным и частным призрением на рубеже веков.
Позитивное начало христианской благотворительности заключается не только в ее «божественной сути», но и в ее организационных формах, что находит свое отражение в светских подходах к практике конфессионального призрения нуждающихся. К. Ровинский в начале XX в., анализируя создавшуюся ситуацию в земском реформировании, отмечал достаточно сложный комплекс проблем, с которым оно столкнулось на этапе своего нового развития. Он писал: «Нужно во что бы то ни стало поднять производительные силы населения, улучшить технику крестьянского сельского хозяйства, создать мелкий народный кредит, сделать всеобщим народное образование, озаботиться внешкольным образованием народа, развитием кустарных промыслов, улучшением путей сообщения...». В этих условиях в деле общественного призрения главную роль должна играть церковь, и в частности приход как ячейка территориального самоуправления, которая на протяжении нескольких столетий на себе несла все издержки общественного призрения из средств приходской общины. В идеях К. Ровинского лежало то рациональное начало, которое подтвердилось всей последующей практикой. Реформирование в любой сфере хозяйства всегда ведет к сокращению социальных программ. И сохранение паритета возможно лишь в тех случаях, когда обращаются к сложившейся экстремальной практике выживания общества. (К этой же идее в советское время придет Н. Милютин, когда со всей остротой встанет проблема выживания сельской общины в новых условиях.)
Правовые аспекты теории общественного призрения
Другое направление общественной мысли в области общественного и частного призрения - законотворческая деятельность, оформившаяся в «науке полицейского права» в качестве самостоятельного раздела. Общественная благотворительность рассматривалась в комплексе проблем. Среди них важнейшими являлись вопросы обязательного и необязательного общественного призрения; роли государства, частных лиц и общественных организаций в деле общественной и частной благотворительности; нищенства и его крайней формы - пауперизма и проблемы их локализации и профилактики.
Н. Бунге рассматривал благотворительность как комплекс государственных мер. К основным причинам, вызывающими нищенство, он относил: юридические ограничения свободы труда; крепостное состояние и паспортную систему; законы, способствующие сосредоточению капиталов в «немногих руках»;
«дурное» административное и судебное устройство; «дурное» финансовое и общественное хозяйство; общественные бедствия - неурожаи, наводнения, пожары, войны, «политические перевороты». Как явление антисоциальное нищенство несет в себе, по его мысли, определенную угрозу обществу: «политическую слабость», «понижение нравственного и экономического уровня общества», «гражданскую отсталость».
В связи с этим общественная и частная благотворительность является главным орудием против нищеты и условий, ее порождающих. В этом контексте задачи благотворительности состоят в том, чтобы «дети недостаточных классов и сами бедные, способные к работе, могли достичь хозяйственной самостоятельности, и чтобы неспособным к работе обеспечено было нравственное человеческое существование».
Для решения этих задач необходимы совместные усилия частных лиц, благотворительных организаций, церкви, общины, «областной и государственной» благотворительности. Однако в своих подходах к решению проблем пауперизма главенствующую роль Н. Бунге отводит общине, так как она может, согласуясь с местными условиями, не только устранить причины нищенства, но и контролировать это явление своими средствами и силами.
Если говорить о взглядах И. Тарасова,то они отличаются от подходов Н. Бунге. Благотворительность им рассматривается лишь по отношению к определенным проблемам, связанным с реальной «случившейся» ситуацией клиента, тем самым она выступает как оперативная мера. Такие превентивные меры, как организация страхования, пенсионное дело, сберегательные кассы, «колонизация», развитие промыслов и ремесел, улучшение податной системы и образование к благотворительной деятельности он не относит. Подобное разделение помощи на меры оперативного и превентивного характера, связанные с государственной политикой, по сути дела, оформляет те виды поддержки, которые в XX в. в практике западноевропейских стран получат свое обоснование как социальное обеспечение и социальная работа.
Под благотворительностью И. Тарасов понимает «деятельность правительственных и общественных органов и частных лиц, которая имеет целью оказание помощи и призрение бедным и нищим». Такая поддержка нуждающихся имеет под собой юридические, политические и нравственные обоснования. Юридическое вытекает из презумпции невиновности личности в ситуации, создавшейся в результате деятельности правительственных и общественных органов. В вопросах политического обоснования его взгляды схожи со взглядами Н. Бунге (в нищенстве он видит определенную угрозу социально-политическому строю общества). Проблемы нравственного обоснования благотворительности раскрываются им в христианских подходах любви и сострадания к ближнему. Он поднимает и вопросы финансирования благотворительности, при этом не отрицая, что призрение и помощь могут быть и платными услугами призреваемому там, где не хватает средств добровольных жертвователей.
Анализируя западноевропейский опыт, И. Тарасов приходит к выводу, что государственная благотворительность должна обязательно контролировать определенные сферы и не отдавать их частным благотворительным учреждениям. К таким сферам он относил учреждения для малолетних и взрослых преступников, народное просвещение. В своих работах ученый ставит вопрос о необходимости разграничения понятий «частной» и «государственной» благотворительности. Он считает неправомерным к государственным системам помощи относить понятие «благотворительность», так как общественное призрение и есть призрение государственное, где частная благотворительность является только ее составной частью. Смешение понятий происходило из-за того, что существовали различные модели поддержки нуждающихся, которые он делил на «систему волюнтаризма» и «систему обязательного призрения». Россию И. Тарасов относил к системе волюнтаристического призрения, поскольку государство не являлось субъектом призрения, а брало на себя роль юридического надзора: «призрение не признается обязанностью государства и оно предоставлено обществу и частным лицам, а государству принадлежит главным образом лишь надзор». В таких государствах, как Англия, Швейцария, Германия существовала система обязательного призрения, для которой характерны свои институты поддержки, должностные лица, занимающиеся от имени государства рассмотрением вопросов призреваемых, финансирование.
В начале XX в. общественное призрение в контексте данного направления осмысляется как система мер правительства, направленных на социальное страхование индивида от различных социальных рисков. Здесь представляют интерес работы М. Оленова, Н. Вигдорчика, Б. Кистяковского. Так, принцип обязательности призрения стариков и больных как основополагающий принцип гражданского общества, должен, считает М. Оленов, распространяться и на безработных. В данном случае следует осуществлять социальное страхование, пособия которого формируются из отчислений всех работающих граждан, а также государства. Страхование как вид государственного обеспечения наряду с различными видами самопомощи должно «быть не подачкой», а правом гражданина. Однако это право может реализоваться при следующих условиях: государственное страхование - дополнительный институт «самодеятельности пролетариата» ; общественное страхование, которое на основе закона становится общегосударственным институтом; участие государства в образовании страховых фондов на основе прямых налогов; все организации государственного страхования подлежат непосредственному управлению и контролю участников организаций.
Можно отметить, что революционные события 1905 г. заставили обратить внимание на проблему «нуждающихся», имея в виду категорию пролетариата. Проблемы трудового участия индивида в общественном производстве, и «возможность-невозможность» принимать участие в общеполезной деятельности в начале XX в. рассматриваются применительно к проблемам машинного производства, поэтому безработица, профессиональная инвалидность и на основе этих факторов пауперизм становятся стержневыми вопросами общественного призрения и социального страхования.
Н. Вигдорчик рассматривал страхование как один из видов обеспечения «путем переложения его материальной тяжести на большое количество участников». Размышляя над сущностью понятия «социальное страхование», он не согласен с понятием «социальное», так как страхование не может быть индивидуальным явлением, поэтому здесь он видит вынужденную тавтологию, определяющую смысл идеологии помощи начала XX в., как то, «что противостоит индивидуальному». В социальном страховании он выделяет объект, в качестве которого выступает «риск потери заработка». Заработок для пролетариата является «главным орудием в борьбе за существование». Но его потеря может произойти не только в результате безработицы, но и в результате потери трудоспособности, что приведет к ухудшению положения как самого рабочего, так и его семьи. Вот почему страхование должно не только охватывать различные риски, но и включать в себя страхование на случай старости, инвалидности, страхование материнства, вдов и сирот. Анализируя исторические корни социального страхования, Н. Вигдорчик приходит к выводу, что оно сложилось из различных форм призрения бедных. Социальное страхование, по его мнению, являлось «организованной взаимопомощью».
Однако не только эволюционный процесс определял необходимость данной формы поддержки нуждающегося, это право закреплялось и современными правовыми общественными нормами. Нуждающийся член общества имеет право на помощь не потому, что он участвует в той или иной кассе, а просто потому, что он член этого общества и « имеет право на поддержку в случае нужды». Государство и общество собирают взносы со всех платежеспособных граждан и распределяют их среди нуждающихся. Важнейшая же функция государства - предохранить население от различных видов риска.
Б. Кистяковский рассматривает не социально-экономическую сторону социального страхования, а его нравственные и правовые основы. Он негативно относится к общественному «благодеянию и милости», видя в нем безнравственные принципы человеческого общежития, поскольку личность должна внушать к себе уважение и «обладать полным достоинством и ценностью». Социальное развитие общества должно базироваться не на принципах призрения, а на том, «чтобы никому не приходилось рассчитывать на благодеяние», ибо цель «нормального социального общества» - гарантированное право каждому на достойное существование. Рассуждая о правовом государстве, он приходит к выводу о необходимости социального страхования как одной из главнейших социально-правовых задач общества. Б. Кистяковский выделяет несколько типов страхования: для больных, пострадавших от несчастного случая, инвалидов и страхование по старости. Принципы страхования, на его взгляд, таковы: первичным страхованием занимаются учреждения, а затем уже подключается государство. Однако в некоторых случаях, например страхования по старости, роль государства становится приоритетной.
Существенным отличием социального страхования от общественного призрения, по его мнению, является притязание на вспомоществование. Во-первых, это право нуждающегося на страховое вознаграждение, во-вторых - просьба. В социальном страховании он видит путь, на который вступило государство в «признании за каждым права на существование». Таким образом, правовое направление общественного призрения в начале XX в. обосновывает необходимость социального страхования как вида помощи, обеспечивающего превентивные меры по предотвращению пауперизма в современном обществе.
Проблемы отношения государства к общественному призрению, роли добровольной и благотворительной деятельности, проблемы и критерии «обязательного-необязательного» призрения, формы и виды призрения, проблемы бедности среди различных слоев населения - вот основной круг научно-практических проблем, которые поднимали в своих исследованиях и дискуссиях отечественные ученые в 80-х - 90-х гг. XIX в. Многие из них осознавали, что модели, методы помощи, анализ причин бедности и пауперизма на основе западноевропейской научной школы не в полной мере учитывали специфику и особенность не только отечественной ментальности, но и сам характер феноменологии бедности в России, хотя и признавалось, что государственное призрение «лежит в природе социальных отношений гражданского общества».
Социально-административные подходы к теории общественного призрения
Проблемы социального администрирования и управления частным и общественным призрением, их соотношение, роль и место в деле помощи нуждающимся - совершенно иной пласт проблем, который по-разному решается в данный период. Можно отметить, что намечается стремление к упорядочиванию деятельности частных благотворительных организаций, определение сфер их деятельности в системе общественного призрения. П. Георгиевский считал, что специализация частных благотворительных организаций - это следующий шаг в их эволюционном развитии, причем, чем больше капитал и крупнее организационная структура, тем более сложные виды деятельности они охватывают: «призревать стариков и старух», «доставлять работу», «поддерживать взрослых, способных к труду». Он отмечал, что совместно с государственными органами призрения частная благотворительность могла бы подойти к высшей ступени своего развития: организации свободных колоний и домов трудолюбия для тунеядцев, профессиональных нищих, «золоторотцев» и «спиридонов-поворотцев».
В зависимости от рода деятельности он делит государственные органы призрения на три уровня: низшие, средние и высшие. Низшие органы общественного призрения выполняют работу оперативного характера «в случаях, не терпящих отлагательства». Средние восполняют деятельность существующих частных благотворительных организаций и отдельных лиц. П. Георгиевский предлагает «встраивать» в уже существующие отношения и связи деятельность государственных служб, а не кардинально реформировать их, нарушая при этом сложившиеся отношения. Однако они должны «вступать в соглашение» с частными благотворительными организациями по координации их совместных действий. Высшие органы призрения контролируют и поддерживают деятельность государственных и общественных структур.
Д. Жбанков, анализируя действующее законодательство, пришел к выводу, что обязательному призрению подлежат лишь те клиенты, которые «нищенствуют». На основании этого он поставил вопрос о необходимости расширения категории субъектов обязательного призрения. Он предложил разделить их на две группы: «постоянного» и «временного» призрения. К первой группе он относил душевнобольных, увечных, стариков, сирот, вдов с детьми, женщин с «незаконными детьми»; ко второй - лиц, пострадавших от стихийных бедствий, лишившихся работы, больных, пьяниц, проституток. Он считал, что решение о призрении данных групп станет тогда возможным, когда сформируется единый подход по основным позициям: кто будет признаваться нуждающимся? кто будет оказывать помощь и на какие средства? По его мнению, эти главные вопросы должны определить сущность и политику призрения в обществе на данный момент.
К концу XIX в. появился государственный проект об организации общественного призрения, который не только подвел черту под целым спектром мнений, но и дал толчок для дальнейших дискуссий по проблемам социальной помощи. В центре внимания проекта была реформа общественного призрения. Основной задачей реформирования являлось предупреждение бедности. В связи с этим ставились вопросы о сущности общественного призрения, о лицах обязательного призрения, о его формах и видах финансирования. В документе выдвигалось положение о том, что общественное призрение должно предупреждать развитие бедности, оказывать взаимопомощь и страхование, привлекать к трудовой деятельности лиц, уклоняющихся от труда, обеспечивать призрение и воспитание покинутых детей и призрение нуждающихся. Кроме того, был определен круг лиц обязательного призрения, куда наряду с традиционными клиентами вошли переселенцы, «подкидыши, подкинутые и систематически развращаемые или истязаемые дети», нижние чины армии и флота, раненые и увечные воины.
Особо ставится вопрос о финансовой реформе в деле общественного призрения. Здесь не было единого подхода и предлагалось множество вариантов. Среди них: уменьшение затрат на призрение за счет труда призреваемых, сословное призрение - купеческое и дворянское; призрение за счет отчислений и частной благотворительности. Для крестьянского, мещанского и разночинного населения финансирование призрения предлагалось осуществлять по нескольким направлениям: обложение от заработка, от специальных ассигнований, от пожертвований, от имуществ и капиталов общественного призрения. Отмечалось, что практика налогообложения с «роскоши и богатства» отсутствует и предлагалось ввести прогрессивно-процентные прибавки, чтобы основная тяжесть налогового бремени легла на «более крупные богатства и состоятельность».
В области управления предлагалось ввести в состав Министерства внутренних дел специальный Совет, контролирующий данную деятельность, а на местах - предоставить управление деятельностью местным органам самоуправления. Так постепенно формировались подходы к обоснованию необходимости благотворительности и общественного призрения, рассмотрения его в контексте государственных программ и решений.
Вопросы теории общественного призрения на рубеже веков
Одним из первых, кто поставил в российской науке вопрос о теории общественного призрения как специфической области познания, имеющей свою предметную определенность, был В. И. Герье. В своей работе он, в частности, писал: «Указанное здесь фактическое положение дела вполне соответствует целесообразной теоретической постановке его и потому может содействовать выяснению правильной теории общественного призрения и разрешению входящих в эту теорию вопросов о роли в этом деле государства, общин, частных лиц, о самом понятии общественного призрения, об обязательности или необязательности его и т. д.». Рассматривая проблемы государственного призрения в традиционной схеме с точки зрения полицейско-административной, экономической и народнохозяйственной, он выдвигает тезис об обязательной государственной помощи, как о культурном предназначении государства, как одном из «благ современной жизни».
Им сделана попытка дать обоснование понятию «государственное призрение». Под ним он понимает такое призрение, «которое производится на средства государственного казначейства и посредством органов, назначаемых администрацией и независимых от общин и от местного населения». Однако В. И. Герье ставит вопрос о том, что государственное финансирование общественного призрения должно осуществляться не государством в виде казначейских дотаций, а за счет «расширения финансовой автономии общин». Именно община, местные органы призрения должны стать, по его мнению, важнейшим звеном в деле государственной помощи нуждающимся. Не исключая важность контроля за деятельностью общественного призрения Министерства внутренних дел, В. И. Герье ставит вопрос об учреждении особого государственного органа - Центрального Попечительства, который ведал бы всеми делами и проблемами общественного призрения (здесь он солидарен с идеями проекта реформы). Но выступая за централизацию проблем общественного призрения, он в то же время выступает против узаконения «особых разрядов» обязательно-призреваемых, считая, что в этом деле предпочтительнее рекомендации Министерства, т.е. предоставление простора местным органам самоуправления. Государственное призрение должно стать приоритетным - это основополагающий тезис в подходах к проблемам социальной помощи. В этом видится определенное требование времени. Как считали исследователи, к этому подводит и исторический опыт прошедших столетий.
В начале XX в. вопрос о государственном призрении и его соотношении с частной благотворительностью получает новый импульс, что связано не только с историческими событиями того времени, но и с внутренними противоречиями общественного призрения. Таким главным противоречием стала законодательная система, регламентирующая деятельность общественной помощи частными и государственными организациями. Законодательные акты Екатерины II, служившие основой Устава общественного призрения, не соответствовали новым условиям. В начале XX в. изменилась структура общественной помощи, появились новые клиенты, требующие поддержки и защиты, новые формы попечения. Многие прежние виды поддержки, включенные в разряд общественного призрения, получили самостоятельную область существования (медицина и образование). Комиссия К. К. Грота, сформированная в конце XIX в. для пересмотра действующего законодательства, не смогла решить поставленные задачи. Еще длительное время они были предметом дискуссий и в XX в., вплоть до созыва I съезда деятелей общественной благотворительности в 1910 г.
Теоретические проблемы общественного призрения по-прежнему оставались в центре внимания отечественных ученых. Правда, намечается качественный сдвиг в развитии теоретической мысли. Прежде всего это связано с тем, что формируется устойчивый интерес к понятийному аппарату; исследователи стремятся определить понятия в контексте мировой общественной мысли. Складывалась исследовательская культура в вопросах общественного призрения. Научные подходы строились с
149
учетом мировых тенденций в области познания социальных проблем, а не только на основе отечественной практики и имплицитных представлений. Работы того времени - А. Горовцева, В. Гагена, Е. Максимова, С. Гогеля наглядно иллюстрируют подобные тенденции.
А. Горовцев, исследуя понятие «благотворительность», анализирует его генезис (начиная от Ветхого Завета до научных подходов Г. Спенсера). Он приходит к выводу, что это понятие в полном объеме невозможно определить, поскольку оно имеет ряд доминант, изменяющихся в зависимости от их понимания и интерпретации. К таким доминантам он относит «добро», «благо», «милость». Объективность последних дефиниций связана с индивидуальной оценкой различных субъектов, что, собственно, и затрудняет ее определение. При всей сложности определения понятия и явления «благотворительность», исходя из анализа западноевропейских подходов к данному явлению, А. Горовцев устанавливает здесь некоторую закономерность. Благотворительность и бедность - два взаимосвязанных явления, не существующих в обществе раздельно, а поэтому необходимы научные подходы к рассмотрению данной взаимосвязи. Принимая во внимание, что благотворительность на Западе как область научного знания только установила свой научный статус, он стремится выявить «главные принципы этой науки». Так, осуществляется переход от установления границ и содержания понятия «благотворительность», ее видов и практики в культурно-исторической перспективе к определению критериев научного статуса ее области познания. Первый вопрос, который ставит исследователь, - вопрос о субъекте помощи. Он решает его с позиции традиционалистских подходов. Основным противоречием государственного отношения А. Горовцев считает невозможность соблюдения принципа индивидуального подхода к проблемам нуждающегося, что в конечном итоге ведет к формализации деятельности и ее неэффективности. Отсюда делается вывод: государство должно принимать участие в деле благотворительности лишь тогда, когда отсутствует частная благотворительность или же когда она слабо развита в обществе. При этом им не отрицаются контролирующие, законодательные функции государства и его обязанность иметь и развивать специальные институты призрения: больницы, дома для душевнобольных и др. Однако государственная система благотворительности в ее правовом аспекте, «в праве на помощь», может провоцировать иждивенчество и, как следствие, бедность и нищенство. Рассматривая существующие формы помощи -милостыню, вспомоществование натурой или деньгами, - важнейшей и главной он считает трудовую помощь.
В. Гаген в предисловии к своей работе «Право бедного на призрение», рассматривая проблему общественного призрения, большое внимание уделяет понятийно-терминологическому обоснованию различных видов помощи. В своих подходах он отмечает, что призрение имеет отчетливую интерпретацию, которая зависит от субъекта помощи. Он различает призрение бедных, церковное призрение, частное призрение, публичное; призрение.
Под призрением бедных понимается такая помощь из «чужих рук», при которой средства нуждающемуся идут для поддержания жизни, «без чего он рискует умереть с голоду». Когда же призрение осуществляется частными лицами и церковью, то оно соответственно имеет название частного и церковного призрения.
В «публичном или законном» призрении основным субъектом помощи выступают корпорации. Ими могут быть государство, провинции, округа, уезды, общины. Призрение может быть как факультативным, так и облигаторным. В первом случае государство назначает какие-либо учреждения для управления общественным призрением, однако добывание средств предоставлено гражданскому человеколюбию. При облигаторном призрении государство предоставляет различные виды помощи в соответствии с законодательными актами, хотя и в этом случае добровольные взносы не отвергаются. Помимо прочего при облигаторном призрении нуждающийся получает возможность требовать «публичного призрения». В своих подходах Гаген проводит разграничение социальной политики и «публичного призрения». В первом случае помощь предоставляется целым классам, во втором - это индивидуальная помощь одному человеку.
Рассматривая эволюцию общества с точки зрения полицейского и гражданского государства, В. Гаген выделяет новые принципы помощи, которые основываются на теории солидарности. В ее основе лежит идея сближения имущих и неимущих классов, где право на призрение беднейших слоев общества есть гражданское право индивида на существование. На его взгляд, общественное призрение является коррелятором «несправедливого распределения» между беднейшими слоями населения и отдельными лицами и «предприятиями».
Е. Максимов, говоря о проблемах общественного призрения, не только использует материалы отечественной истории и зарубежного опыта, но и стремится осмыслить их в существующей научной парадигме. Такой парадигмой, позволяющей анализировать состояние реальных феноменов практики, являлась социальная политика - составная часть экономической теории. Неопределенность научного статуса данной дисциплины в начале века заставляет В. Гагена разбираться не только с общеупотребительными понятиями, но и с научной правомерностью, рассматривать проблемы социальной помощи в рамках ее теоретических подходов.
В отличие от многих российских ученых он различает такое явление - «общественное призрение» в широком и в «узком смысле этого термина». «Узкое» понимание общественного призрения связано с такой формой помощи, которая направлена на «удовлетворение первейших человеческих потребностей». Рассматривая тенденции исторического расширения сфер общественного призрения - от удовлетворения ментальных потребностей индивида до формирования системы «по содействию экономическому благосостоянию населения вообще и отдельных его групп или лиц в частности», - он считает, что предметом социальной политики может быть политика борьбы с нищенством во всем многообразии существующих ее форм.
Теоретическое обоснование благотворительной деятельности не на основе христианских догматов, а на принципах рациональной филантропии и теории солидарности, анализ ситуации в России в деле государственного и частного призрения проводит С. Гогель.
Проблема соотношения частной и государственной помощи, их роли, места в жизни отдельного человека и общества в целом обсуждается на I съезде деятелей общественной и частной благотворительности. После длительных дискуссий участники съезда приходят к выводу, что основными субъектами благотворительности должны стать всесословная волость, самоуправляющиеся союзы, «наделяемые от государства известными правительственными функциями», и частная благотворительность - светская и христианская - в различных ее проявлениях. В этом видится дальнейшее развитие общественного призрения. Что же касается обязательности призрения, то здесь проблема решается в зависимости от состояния государственных и местных финансов. Применительно к данной проблематике проводились исследования в области истории зарубежной социальной помощи, ее становления и специфики. Это связано с работами исследователей К. Безменова, П. Ганзена, А. Кудрявцева и др. Исторический процесс развития социальной помощи в России осмысляется в контексте зарубежного опыта и истории, что позволяет ученым увидеть национальное и культурное своеобразие отечественного общественного призрения.
Процесс помощи в его культурно-исторической перспективе , предстает как сложная система. Она охватывает различные сферы общественной жизни: воспитание, здравоохранение, превентивные мероприятия, репрессивные меры в области борьбы с нищенством. В этой связи интересны подходы А. Якобия и П. Кропоткина.
А. Якобий исходил из того, что исторический процесс связан с двумя главными факторами, послужившими основой современной благотворительности: пандемичностью и инстинктом самосохранения. Под пандемичностью он подразумевал «одновременное страдание» большого числа людей. Пандемические обстоятельства сопутствуют человечеству, более того, они появляютя с определенной периодичностью (войны, голод, эпидемии). Первоначально в основе помощи и поддержки лежали инстинкты выживания и самосохранения рода, но впоследствии они редуцировались в общественную практику благотворительности.
Социогенетическую теорию солидарности на отечественной почве развивает П. Кропоткин. По его предположению, в основе общества лежат не симпатии и любовь. Общество «зиждется» на солидарности, сознательной и бессознательной, «заимствоваемой каждым человеком из общей практики взаимопомощи». Отводя место взаимопомощи как главному фактору эволюции, он вскрывает диалектическое противоречие между старыми, а также новыми учреждениями помощи, которые являются двигателем «высших форм свободного общежития».
Дискуссии, которые возникли на рубеже XIX-XX вв. о роли и месте государства и его соотношении в системе общественной благотворительности, о генезисе общественной помощи, подняли целый ряд самостоятельных проблем о субъекте помощи, объекте помощи, «обязательности» и «необязательности» призрения, вопросы оперативного и превентивного вмешательства. Они постепенно выделились и оформились в самостоятельные кластеры познания общественного призрения. Этому способствовала и общественная практика, которая на рубеже веков разделилась на отдельные «отрасли попечения» со своими системами знаний и технологиями помощи. Представляли они самостоятельные области познания и практики: трудовая помощь, технология патронажа, детское призрение, работа с инвалидами, подготовка специалистов, теория и история социальной помощи, помощь в кризисных ситуациях. Первые работы в области теории и практики «трудовой помощи» появляются в конце XIX в. В начале XX в. этой проблеме уделяют внимание уже многие ученые.
Г. Швиттау рассматривал трудовую помощь как одну из основных форм общественного призрения. Понятие, сочетающее «труд» и «помощь», несло двоякий смысл, раскрывающийся в принудительном и обязательном характере поддержки. Именно на это противоречие обращает внимание исследователь. По отношению к трудовой деятельности субъект может выступать в трех основных ролях: неспособные к труду - дети, которые не имеют достаточной подготовки к трудовой деятельности;
способные к труду, но лишенные возможности зарабатывать необходимые средства; неспособные к труду вследствие «моральных и физических свойств». Такой подход предполагает основные виды трудовой помощи: трудовой приют и промысловое обучение малолетних; предоставление заработка, а также помощь натурой, жильем, одеждой; воспитательно-исправительные учреждения (колонии для взрослых) в сочетании с деятельностью лечебных учреждений.
В своей рациональной основе трудовая помощь могла бы стать «предметом рациональной системы социальной политики в области просвещения малолетних и воспитания людей, выбившихся из колеи». Людям с ослабленным физическим здоровьем нужно дать возможность зарабатывать для своего пропитания. Исходя из классификации клиентов по их отношению к трудовой деятельности, выделяются главнейшие функции трудовой помощи. Среди них:
- непосредственное предоставление занятий (дома трудолюбия и общественные работы);
- содействие труду (посредничество, снабжение материалами, сбыт продукции);
- образовательная и воспитательно-исправительная функции (помощь «умственно не подготовленным к труду», помощь лицам с физическими недостатками, помощь лицам, «отвыкшим от труда»).
Проблемы личности в контексте общественного призрения начинают определяться тогда, когда актуализируются подходы к личности благотворителя и личности нуждающегося на основе их деятельности, запросов, сценариев помощи и жизненных стратегий. И этот подход характерен не только для «концепции трудовой помощи», но и для проблем инвалидности и социальной патологии: нищенства, проституции, социальной патологии детства, которые образовывали свои кластеры познания.
Подходы к нуждающейся и помогающей личности в контексте проблем социальной патологии
Профессиональное нищенство как антиобщественное явление находит отражение во многих монографиях, среди которых работы Д. Дриля, Я. Харламова, А. Левенстима, Е. Максимова, П. Чистякова. В них прослеживается генезис этого явления, даются классификация и типология профессиональных нищих, предлагаются законодательные меры, а также меры репрессивного характера по искоренению данного социального недуга:
изоляция, высылка, помещение в институты «труда». К примеру, проституция как определенный вид «социального недуга» рассматривается в ряде работ отечественных ученых: В. Тарновского, Д. Ашхарумова, А. Баранова, П. Безобразова, И. При-клонского, Б. Бентовина и др. Это явление исследуется в различных аспектах: в контексте современных для того периода идей аболиционизма, с позиций общественной морали; как явление, тесно связанное с преступностью. Большое место уделяется социально-экономическим проблемам общества и месту женщин в социальных отношениях, причинам, толкавшим женщин на путь «общественного разврата». Можно отметить, что зарождаются первые «полевые» методы сбора информации о социальных недугах, происходит оформление исследовательских методов в общественном призрении.
Пьянство и алкоголизм как социальная проблема, не менее драматичная для русского общества, также находит отражение в работах этих лет. Исследуются социально-исторические корни отечественного алкоголизма, его особенности в городах и деревнях, формы и методы борьбы с этим социальным недугом. Можно отметить, что исследовательская работа и практическая деятельность в этом направлении составляли единую научно-практическую область. Это достаточно хорошо видно из практической и теоретической деятельности разных исследователей: Н. Григорьева, Я. Михайловского, А. Коровина, Д. Бородина, С. Первушина, Д. Воронова и др.
Осмысление социально-патологических проявлений института детства в общественных отношениях находит свое отражение в работах исследователей этих лет. В них уделяется большое внимание не только возникновению причин патогенных форм и проявлений в их исторической и социальной обусловленности, но и предлагаются законодательные, социально-педагогические формы и методы борьбы с этим явлением. Этой проблеме посвящены работы Д. Дриля, М. Шимановского, С. Гогеля, М. Гернета и других исследователей этих лет.
В научной литературе начинает оформляться типология нуждающихся. Категории призреваемых условно определены в следующие группы: нищие, которые не могли работать; сироты и временные нетрудоспособные; «нищенствующие по лености»; «нуждающиеся, подвергшиеся случайным обстоятельствам». Постепенно создается представление, что помощь необходима любому клиенту. И в этой связи происходит переосмысление проблематики клиента, когда вопросы обязательного призрения связывают не с социальным контекстом, а с жизненным сценарием индивида и «возможностью» или «невозможностью» его реализации. Это приводит к смещению акцентов в вопросах обязательного призрения индивидов.
Например, к категории нуждающихся относят прокаженных, душевнобольных, инвалидов. Эти вопросы широко обсуждаются на съездах по общественной благотворительности (Бехтерев, Якоби, де-Сеньи). По сути, научная рефлексия выходит из лабиринтов не только христианской догматики, но и государственных постановлений и указов, выдвигая в качестве основополагающих критериев не нравственно-этические принципы, а естественно-научные, связанные с вопросами социального здоровья человека. Их рассмотрение выдвигает и ряд других задач, касающихся и личности помощника. Первоначально вопрос о помощниках стоит исключительно в контексте добровольной помощи. «И для расследования и еще более для нравственного воздействия и опеки над нуждающимся, пока он не встанет на ноги, нужно громадное число деятелей, деятелей добровольцев».
Постепенно приходит осознание, что помощь должна осуществляться профессионалами, специально обученными и подготовленными для тех или иных клиентов. Большая роль предоставлена врачам, особенно в решении социальной патологии: проституции, пьянства.
При психоневрологическом институте в Петербурге открывается научная кафедра «Общественное призрение», где разрабатываются программы подготовки будущих специалистов в области общественного призрения. Среди дисциплин образовательного цикла - социология, политическая экономия, общественная гигиена, психиатрия, педагогика и др. Словом, можно уже говорить об определенной специализации в области общественного призрения. Создаются курсы, которые готовят специалистов для работы с молодежью, правонарушителями и беспризорными. Курсы предусматривают свои программы подготовки, систему практик и стандартов, которые предъявляются специалисту.
Таким образом, в данный период наблюдаются следующие основные направления общественной и научной мысли о сущности общественной помощи: теологическое, конфессиональное; правовое направление, теория законодательства в социальных вопросах; общественная благотворительность и призрение как культурно-исторический и социально-политический процесс; «общественная и профессиональная гигиена»; воспитание и «исправительное воспитание»; система организаций помощи; теория страхования; теоретические проблемы помощи инвалидам; обучение специалистов; «призрение нравственно падших и патронат над выпущенными из тюрем».
Каждое направление имело свою научную традицию, свой подход к пониманию сущности частного и общественного призрения, но оно являлось и логическим продолжением развития общественной мысли в данном кластере познания, основывающимся на предшествующих познавательных тенденциях.
Вопросы для самоконтроля и семинарских занятий
1. Влияние отмены крепостного права на изменение характера общественного призрения.
2. Дайте характеристику земского призрения. Какова динамика развития общественного призрения после отмены приказной системы поддержки?
3. Городская система общественного призрения: новые тенденции и древнейшие традиции.
4. Почему возвращаются в данный период к возрождению приходской системы помощи? В чем ее отличие от предшествующих веков?
5. Что нового появляется в деятельности учреждений «на особых основаниях»?
6. Какие объективные исторические условия подтолкнули к образованию Министерства государственного призрения?
7. Раскройте сущность познавательных тенденций в области общественного призрения на рубеже веков.
8. В чем своеобразие отечественной модели теории общественного призрения в данный период?
9. Дайте характеристику основных направлений областей познания теории общественного призрения в данный период.
10. Какова роль данной исторической модели на становление российской теории социальной работы?
Темы для докладов и рефератов
1. Приказы общественного призрения в пореформенный период.
2. Конфессиональные модели помощи и их новый этап развития.
3. Исторические модели трудовой помощи.
4. В. И. Герье как основатель отечественной теории общественного призрения.
5. Познавательная парадигма общественного призрения на рубеже веков.
6. Учреждения на особых основаниях - формы поддержки нуждающихся на рубеже веков.
7. Серебряный век отечественной теории общественного призрения: инновации и традиции.
Основные понятия
Богадельни, детские приюты, дома воспитательные, дома для неизлечимых, дома сиротские, дома трудолюбия, инвалидные дома, общества вспомоществования, вспоможения, общественное призрение.